李冬曉

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，鄭州 450015)

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)保持了持續(xù)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高至2012年的52.57%，平均每年提高大約1個(gè)百分點(diǎn)［1］。但數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率非常之低，非農(nóng)戶籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，20年內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非比例僅增長(zhǎng)了7.7%［2］，說(shuō)明戶籍城鎮(zhèn)化率大大低于名義城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，人的城鎮(zhèn)化滯后于物的城鎮(zhèn)化。兩個(gè)“滯后”的關(guān)鍵在于農(nóng)民工并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市民化［3］。當(dāng)前的城市化是一個(gè)割裂的城市化，農(nóng)民工進(jìn)城不是以消費(fèi)者的方式而是以勞動(dòng)力的方式加入到城市化過(guò)程中，不是消費(fèi)者和勞動(dòng)者的統(tǒng)一。這種城鎮(zhèn)化主要是城市空間擴(kuò)張，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人的城市化，突出表現(xiàn)在有兩億多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，沒(méi)有成為城市市民，享受不到城市公共服務(wù)和社會(huì)保障。所以，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)半城鎮(zhèn)化，是虛假的城鎮(zhèn)化。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展未來(lái)將呈現(xiàn)一系列新趨勢(shì)。21世紀(jì)以來(lái)，在以新型工業(yè)化、信息化為動(dòng)力的支撐下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程逐漸向社會(huì)化、集群化、生態(tài)化和集約化發(fā)展［4］，新型城鎮(zhèn)化將走上以人為核心、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)正在推進(jìn)的城鎮(zhèn)化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以人口城鎮(zhèn)化(即農(nóng)民市民化)為重點(diǎn)，著力提升人口城鎮(zhèn)化率，改變?nèi)丝诔擎?zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的狀況。新型城鎮(zhèn)化歸根到底是人的城鎮(zhèn)化，我國(guó)城鎮(zhèn)化最為緊迫的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，特別是支持有強(qiáng)烈意愿和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的新生代農(nóng)民工市民化。

1 新生代農(nóng)民工群體特征

新生代農(nóng)民工是雙重邊緣人，難融入城市，難重回鄉(xiāng)土。只經(jīng)歷了上學(xué)和進(jìn)城打工，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民、土地并不熟悉。在城市中處于弱勢(shì)，工資收入較低，社會(huì)保障也不健全，被相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的城市居民邊緣化。但其龐大的數(shù)量決定了他們會(huì)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要目標(biāo)。目前，新生代農(nóng)民工在外出打工的1.5億農(nóng)民工里面占到60%。未來(lái)我國(guó)流動(dòng)人口還將繼續(xù)增加，流動(dòng)人口的代際轉(zhuǎn)換也將更加深入。在引導(dǎo)人口有序流動(dòng)、促進(jìn)人口合理轉(zhuǎn)化進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工應(yīng)是重點(diǎn)關(guān)注的人群，要大力推進(jìn)以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)人群的市民化。新生代農(nóng)民工在城市追求美好幸福生活，是中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分［5］。他們是中國(guó)城市發(fā)展、建設(shè)的重要力量，他們?nèi)谌氤鞘小⒆優(yōu)槭忻窬哂袣v史性意義。

1.1“ 城市夢(mèng)”異常清晰

首先，新生代農(nóng)民工愿意留在城市。1980年以后出生的新生代農(nóng)民工有超過(guò)70%不愿意返鄉(xiāng)就業(yè)，只有7.3%愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，其中，90后農(nóng)民工中只有3.8%［2］。對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，家鄉(xiāng)幾乎已是回不去的地方，而城市才是他們期望常駐的家園。其次，他們相信城市能提供發(fā)展提升的機(jī)會(huì)。大多新生代農(nóng)民工外出務(wù)工是為了獲得更大的發(fā)展空間、增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，而掙錢(qián)則退居其次。

1.2 勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要供給者

隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“人口紅利”正在逐步消失。由于大中城市都較好地執(zhí)行了計(jì)劃生育政策，長(zhǎng)期保持低生育率，城市戶籍勞動(dòng)人口將在未來(lái)進(jìn)入減少期。在此過(guò)程中，新生代農(nóng)民工扮演的角色將愈發(fā)重要。其受教育水平較高，大多為高中文化，其次為初中文化，大專(zhuān)及以上文化程度也占不少比重。年齡分布在16～32歲，正處于人生的黃金勞動(dòng)年齡。因此，他們將逐漸扛起城市勞動(dòng)力的重?fù)?dān)，成為維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的主要載體。

1.3 加速城鎮(zhèn)化的“ 助推器”

新生代農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的力量，城鎮(zhèn)化能否實(shí)現(xiàn)取決于能否解決好農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是人口城鎮(zhèn)化，但是，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，主要追求土地和住房的城鎮(zhèn)化，廣大新生代農(nóng)民工無(wú)法充分分享城鎮(zhèn)化的成果。要推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展，就要解決新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房和社會(huì)保障問(wèn)題，使他們迅速適應(yīng)并融入城市生活。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)人口在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)方面的永久轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化。

2 新生代農(nóng)民工市民化的主要障礙

目前，新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)入了一個(gè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然保持高速發(fā)展趨勢(shì)，能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入更多的財(cái)力，為更多的人進(jìn)入城市發(fā)展提供基本公共服務(wù)和工作生活條件;二是中國(guó)社會(huì)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，2011年城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，表明中國(guó)正處于加速階段的中后期和由“鄉(xiāng)村中國(guó)”到“城市中國(guó)”的歷史性變革中;三是作為年輕群體和新的社會(huì)階層，新生代農(nóng)民工進(jìn)城的動(dòng)力還很充足。但是，新生代農(nóng)民工市民化還存在一些制度障礙，主要包括戶籍制度、農(nóng)村土地制度和相應(yīng)財(cái)政配套制度等。

2.1 現(xiàn)行的戶籍制度及其衍生制度

新生代農(nóng)民工難融入城市最重要的原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度。城市居民享有捆綁在戶籍制度上的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等制度，而農(nóng)村人口則與這些無(wú)緣。以戶籍制度為核心的公共服務(wù)及社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)二元分割形成了城鄉(xiāng)人口等級(jí)分明的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。盡管目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鎮(zhèn)的數(shù)量與規(guī)模發(fā)展也較快，而對(duì)人的管理與福利保障卻還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依然還是按照城鄉(xiāng)分割的思維定式，以戶籍為身份標(biāo)志，將新生代農(nóng)民工視為農(nóng)民。目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面［6］。附著在戶籍上的城鄉(xiāng)不同的社會(huì)保障及社會(huì)福利成為新生代農(nóng)民工在城市生活的道道溝坎，存在著上學(xué)難、就醫(yī)難、居住難、落戶難、就業(yè)難等一系列問(wèn)題。這表明戶籍制度鉗制著城鎮(zhèn)化水平的提高，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化速度落后于工業(yè)化速度，進(jìn)城農(nóng)民的市民化速度又大大地落后于城鎮(zhèn)化速度。城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度如果不能很好地得到解決，就談不上新生代農(nóng)民工真正的市民化。

2.2 不合理的農(nóng)村土地制度

制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。中國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有制，農(nóng)民不能出售自己耕種的土地，農(nóng)村集體土地被排斥在土地市場(chǎng)之外，不能商業(yè)化使用，農(nóng)村家庭和個(gè)人沒(méi)有完整的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地制度方面存在的問(wèn)題使農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)、出租、轉(zhuǎn)讓和征地過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在:新生代農(nóng)民工難以在放棄土地權(quán)益時(shí)得到合理補(bǔ)償;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以彌補(bǔ)新生代農(nóng)民工市民化成本;政府低價(jià)征地高價(jià)出售抬高了房地產(chǎn)價(jià)格，增加了新生代農(nóng)民工的居住成本;包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制不僅使新生代農(nóng)民工無(wú)法獲得土地及房產(chǎn)的增值收益，也不能為其定居城市提供財(cái)力支持。因此，只有大力改革土地制度才能從根本上解決新生代農(nóng)民工進(jìn)城后的市民化問(wèn)題。

2.3 中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的財(cái)稅體制

新生代農(nóng)民工市民化之所以進(jìn)展緩慢，表面看是由于城鄉(xiāng)二元體制改革滯后，根本原因還是政府沒(méi)有能力承擔(dān)新生代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本。許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)條件差，由于缺乏積極有效的成本分?jǐn)偦蚍謸?dān)機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活居住條件艱苦，甚至難以負(fù)擔(dān)城市高額的生存成本，大多數(shù)農(nóng)村人口對(duì)城市望而生畏、望而卻步，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要條件。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，甚至入不敷出。一方面，在農(nóng)村勞作實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)地增效、農(nóng)民增收的難度越來(lái)越大;在城市的工資性收入又非常有限。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一旦市民化，在短時(shí)間甚至很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，大多數(shù)都難以平等地享受政府補(bǔ)助性住房、子女義務(wù)教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)，不得不承擔(dān)相當(dāng)高的生存成本，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是力不從心的［7］。1994年實(shí)行分稅制以來(lái)中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)是不對(duì)稱(chēng)的，財(cái)政能力大大向中央傾斜，地方財(cái)政能力急劇下降。同時(shí)，中央政府沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的地方責(zé)任而由地方政府來(lái)承擔(dān)，這就造成了中央和地方之間權(quán)力和責(zé)任之間的嚴(yán)重失衡?，F(xiàn)行體制下，中央獲得大部分稅收，但只承擔(dān)相對(duì)較少事務(wù)。地方政府稅收比例少，卻要承擔(dān)包括教育、醫(yī)療等在內(nèi)的大量公共事務(wù)。為了解決這個(gè)不對(duì)稱(chēng)，地方政府到處找錢(qián)，一是土地出讓?zhuān)堑胤絺鶆?wù)，三是金融貸款。其中，土地出讓金是最重要的財(cái)源［6］。因此，目前地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中更關(guān)注“土地城鎮(zhèn)化”。當(dāng)前地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度很高，形成惡性循環(huán)。隨著土地利益幾乎消耗殆盡，地方政府便轉(zhuǎn)向了各種地方債務(wù)，地方債已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一個(gè)難以消化的潛在根源。

2.4 幫助新生代農(nóng)民工市民化的制度缺失

新生代農(nóng)民工市民化是一個(gè)綜合蛻變的過(guò)程，他們接受城市文明、價(jià)值觀念、行為方式，由“轉(zhuǎn)”為市民到“化”為市民，還有一個(gè)再社會(huì)化的過(guò)程。新生代農(nóng)民工市民化過(guò)程中存在著中央、地方和新生代農(nóng)民工群體之間不同的利益訴求和利益沖突，因此，在新生代農(nóng)民工市民化的過(guò)程中不但要以戶籍改革與相關(guān)制度建設(shè)為依托和保障，還要化解不同主體間的利益沖突，得到國(guó)家、社會(huì)和企業(yè)相應(yīng)的支持。而目前主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，幾乎沒(méi)有注意農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)及所在社區(qū)的各種服務(wù)。新生代農(nóng)民工自身的許多條件決定了其是否具備在城市的生存和發(fā)展能力。首先，新生代農(nóng)民工文化程度總體偏低，市民精神缺乏。其次，新生代農(nóng)民工缺乏職業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)技能缺乏。再次，其自身的生活方式與城市居民存在差異，缺少歸屬感。破解這些新生代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)化的自身不足需要政府、企業(yè)和社會(huì)層面的相應(yīng)幫助。

3 新生代農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議

當(dāng)前，隨著持續(xù)進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化，被城鄉(xiāng)二元體制隔離的已經(jīng)進(jìn)入城市的新生代農(nóng)民工及其家屬已成為一個(gè)越積越高的堰塞湖，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展和國(guó)家安全。新生代農(nóng)民工要生活而不是要生存、要幸福而不是要溫飽的樸素理想是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的需要，也是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。同時(shí)，數(shù)以億計(jì)的新生代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)走向更高水平的生活也已經(jīng)成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要潛力。新生代農(nóng)民工市民化過(guò)程中存在著中央、地方和新生代農(nóng)民工群體之間不同的利益訴求，導(dǎo)致了各方不同的行為邏輯和利益沖突?；獠煌黧w間的利益沖突、完善新生代農(nóng)民工市民化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和制度安排是當(dāng)務(wù)之急。

3.1 深化戶籍制度改革

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村人口流動(dòng)和農(nóng)村人口在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)。深化戶籍制度改革目的是消除城鄉(xiāng)權(quán)益落差，戶籍制度本身并不重要，重要的是依附在其背后的公共服務(wù)權(quán)、農(nóng)民工權(quán)益。消除城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)落差必然大大降低城鄉(xiāng)戶籍之間的利益差，如果改革到位，戶籍管制功能必將大大弱化。因此，應(yīng)適時(shí)改革戶籍制度。第一，戶籍開(kāi)放要對(duì)超大城市、大城市、中小城市分類(lèi)型考慮。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模［8］，促進(jìn)符合條件的新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民在就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等方面同等的權(quán)益。把進(jìn)城落戶新生代農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系［8］。當(dāng)前，有連續(xù)納稅換取入戶積分或其他城市人口待遇的規(guī)定，但大多農(nóng)民工的納稅、社保和工齡等在不同地區(qū)不能續(xù)接妨礙了其享受這些政策。所以，應(yīng)使勞動(dòng)者的社會(huì)保障等實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)接軌。把依附在戶籍制度上的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障在制度上做出安排必將加快以人為本的城鎮(zhèn)化。第二，分類(lèi)型對(duì)待城市流動(dòng)人口。一些地方的積分政策本來(lái)是針對(duì)農(nóng)民工的，但是真正能夠達(dá)到積分標(biāo)準(zhǔn)的多是高學(xué)歷的大學(xué)生和白領(lǐng)。按積分條件轉(zhuǎn)戶口存在明顯的不合理。中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的這種強(qiáng)流動(dòng)特征不僅表現(xiàn)為農(nóng)民工的流動(dòng)，城鎮(zhèn)社會(huì)內(nèi)部的流動(dòng)率同樣很高。政策制定如果從新生代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會(huì)的角度出發(fā)，就會(huì)使新生代農(nóng)民工分享政策的利益。市民化政策必須正視這一問(wèn)題，分類(lèi)型對(duì)待當(dāng)前的城市流動(dòng)人口。第三，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接與一體化［8］。戶籍制度之所以重要是因?yàn)橐栏接诖说墓卜?wù)制度不統(tǒng)一、水平差距大;而且，在行政配置資源下，行政級(jí)別越高的城市戶籍價(jià)值越大。而推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度對(duì)接與一體化無(wú)疑會(huì)縮小戶籍“價(jià)值差異”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的公平正義［9］。

3.2 加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新

解決新生代農(nóng)民工農(nóng)民變市民問(wèn)題的關(guān)鍵是土地制度。土地屬集體所有，田地和房屋都不能私自出售，也不能用于抵押貸款。這不利于農(nóng)民進(jìn)城和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。土地是中國(guó)農(nóng)民最為重要的財(cái)富，但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民享受不到土地的利益，而被地方政府、上級(jí)政府、開(kāi)發(fā)商和銀行等瓜分。首先，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)［8］。從土地市場(chǎng)看，在現(xiàn)行土地管理制度下，我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元分割，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場(chǎng)之外。這種城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)格局越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市建設(shè)用地可同地同權(quán)同價(jià)。盡管仍然堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制，但同時(shí)容許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)不同流轉(zhuǎn)途徑進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民獲得土地市場(chǎng)的紅利。其次，允許農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能;允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng);鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)［8］。完善的土地流轉(zhuǎn)制度與機(jī)制是推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的必由之路，可以讓離開(kāi)土地的新生代農(nóng)民工放心地流轉(zhuǎn)出土地，安心地在城市工作生活，可以使新生代農(nóng)民工獲得工資以外的收入。再次，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)?0］，使農(nóng)民依法獲得宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益。財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不足嚴(yán)重制約農(nóng)民財(cái)富的培育、積累、擴(kuò)大，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農(nóng)民平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大新生代農(nóng)民工平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果［10］。

3.3 深化財(cái)稅體制改革

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，一方面，數(shù)億人要享受均等的公共服務(wù)，需投入大量資金，另一方面，地方政府也存在土地財(cái)政路走到盡頭和地方債務(wù)問(wèn)題的兩難困境。因此，要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。保證各級(jí)政府部門(mén)在落實(shí)事權(quán)時(shí)要更好地以財(cái)力為保障。改革要達(dá)到財(cái)權(quán)和責(zé)任之間的對(duì)稱(chēng)，要么中央下放更多的財(cái)權(quán)給地方政府，要么把更多的地方責(zé)任集中到中央。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性很大，這與中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配有很大的關(guān)系。重塑中央與地方關(guān)系，中央政府一方面會(huì)賦予地方政府更多的稅源，從而是更大的財(cái)權(quán);另一方面，中央本身也勢(shì)必承擔(dān)更大的責(zé)任。中央政府能夠提供越來(lái)越多的公共服務(wù)，尤其是跨區(qū)域的公共服務(wù)。中央和省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的資金投入，以常住人口而不是戶籍人口作為財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要同新生代農(nóng)民工市民化相適應(yīng)，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力建設(shè)予以較多支持，增強(qiáng)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力［10］。

3.4 加強(qiáng)有關(guān)的社會(huì)建設(shè)與社區(qū)建設(shè)

(1)解決新生代農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，避免農(nóng)民工代際傳承固化［11］。子女教育是農(nóng)民工城鎮(zhèn)化遷移的重要?jiǎng)恿?，要采取多種措施，保障農(nóng)民工子女教育權(quán)益。(2)加強(qiáng)新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)與教育。將新生代農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)納入國(guó)民教育體系，鼓勵(lì)新生代農(nóng)民工考取各級(jí)各類(lèi)職業(yè)資格證書(shū)、職業(yè)能力證書(shū)。(3)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)解決新生代農(nóng)民工就業(yè)與生活問(wèn)題。企業(yè)是用工主體也是農(nóng)民工融入城市的主陣地。國(guó)家要制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)企業(yè)建立農(nóng)民工公寓、學(xué)校、醫(yī)療配套設(shè)施，依托企業(yè)就近解決新生代農(nóng)民工城市融入問(wèn)題［11］。(4)促進(jìn)新生代農(nóng)民工融入城市社區(qū)。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，通過(guò)社區(qū)建設(shè)的平臺(tái)共享社區(qū)建設(shè)的成果，真正使從鄉(xiāng)土社會(huì)共同體中走出來(lái)的新生代農(nóng)民工融入城市社區(qū)共同體［11］。以社區(qū)為基本單元有針對(duì)性地提供技術(shù)、生活等層面的支持。重視新生代農(nóng)民工政治文化生活和情感歸屬。暢通農(nóng)民工利益訴求渠道，保障其參與社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利。

4 結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是保障農(nóng)民權(quán)益的城鎮(zhèn)化，將近1億新生代農(nóng)民工市民化尤其值得關(guān)注。新生代農(nóng)民工以自己的低價(jià)勞動(dòng)力塑造了中國(guó)的制造業(yè)，中國(guó)成為世界制造業(yè)中心，大大推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但新生代農(nóng)民工本身并沒(méi)有獲取很大的利益。新生代農(nóng)民工參與到國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，但沒(méi)有享受到現(xiàn)代化所帶來(lái)的利益。新生代農(nóng)民工具有強(qiáng)烈融入城市的愿望，但由于現(xiàn)存制度的制約，仍然難以實(shí)現(xiàn)“城市夢(mèng)”。讓新生代農(nóng)民工分享現(xiàn)代化成果就是讓這個(gè)龐大的群體真正融入城市，與城市居民享受同等的權(quán)利，分享新一輪城鎮(zhèn)化的成果。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)開(kāi)始倒逼戶籍制度、土地制度和財(cái)稅體制等制度改革，這為解決新生代農(nóng)民工市民化開(kāi)辟了廣闊的道路。戶籍制度改革、財(cái)稅制度改革、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等都有利于推行更有效率的人的城鎮(zhèn)化，加快新生代農(nóng)民工市民化的有關(guān)制度安排。

［1］張茉楠.中國(guó)到底需要什么樣的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?［N］.中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2013-10-28(42).

［2］周易.清華大學(xué)調(diào)查顯示中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率僅為27.6%［N］.中國(guó)青年報(bào)，2013-11-05(7).

［3］李畫(huà)，杜菲.新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工的市民化［N］.中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)，2013-07-30(08).

［4］張改素，丁志偉.河南省城鎮(zhèn)體系等級(jí)層次結(jié)構(gòu)研究——基于河南省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略分析［J］.地域研究與開(kāi)發(fā)，2014，33(1):46-51.

［5］李懷玉.新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014:85-88.

［6］本報(bào)記者.“人的城鎮(zhèn)化”破題始于戶籍制度改革［N］.上海證券報(bào)，2013-02-20.

［7］余傳杰.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化:機(jī)制完善及制度創(chuàng)新［J］.中州學(xué)刊，2014(3):41-46.

［8］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(01).

［9］匡賢明.在大戶籍改革中消除城鄉(xiāng)權(quán)益落差［N］.新京報(bào)，2013-11-19(A11).

［10］馮海發(fā).為全面解決“三農(nóng)”問(wèn)題夯實(shí)基礎(chǔ)——對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個(gè)重大問(wèn)題的理解［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-11-18(01).

［11］廉思.中國(guó)青年發(fā)展報(bào)告——城市新移民的崛起［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013:64-82.