○劉 艷

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”實現(xiàn)這一目標，在改革的戰(zhàn)略設計上，“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。根據(jù)《決定》的這一思想精神，結(jié)合消防建設的實際，筆者認為，對于消防建設改革而言，就是要進一步解放思想，創(chuàng)新消防體制機制，打造具有中國特色、順應時代發(fā)展、以防為主、防消結(jié)合的“大”消防。

一、“大”消防是全社會參與、群專結(jié)合的消防

消防工作具有較強的專業(yè)性，從各種消防設備的操作使用，到應對各種類型的災害，要求我們建立一支“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝”的專業(yè)化消防隊伍，社會愈發(fā)展，這樣一支隊伍愈必要。這些年來，各級黨委政府為建立這樣一支隊伍作出了極大的努力，但是，在強調(diào)專業(yè)化建設的同時，消防的社會化建設相對薄弱，社會的認同、參與、支持度沒有與消防隊伍自身建設同步發(fā)展。

消防的社會化建設相對薄弱首先表現(xiàn)在消防知識的社會普及、消防法律法規(guī)的社會知曉仍然比較弱化。如，全國各級各類學校堅持交通法規(guī)、消防知識進課堂并不多見；又如，大量民營小微企業(yè)由于企業(yè)規(guī)模太小、員工流動性大，老板們組織員工學習消防法律法規(guī)及必要的消防技能往往流于形式，甚至或缺等等。由于社會基層對消防知識普及、消防法律法規(guī)的社會知曉度相對弱化，致使消防隱患大量形成，不但提高了火災等發(fā)生的幾率，而且給撲滅火災事故等造成極大的阻力。一些地方一旦發(fā)生火險，往往是“小火拖成大火”，有時消防隊員面對火情是“車開不進，水加不上”。

消防的社會化建設相對薄弱的另一個重要表現(xiàn)是消防的社會參與嚴重不足。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)作為城市居民自治組織，已成為城市治理的基礎單位，在城市治理中發(fā)揮著愈來愈大的作用，但是，在現(xiàn)有的消防法律法規(guī)中關于社區(qū)組織在消防工作中居于什么地位、負什么責任、應當承擔什么任務等等，都沒有明確的規(guī)定，由此導致一些社區(qū)組織對消防不夠重視，不知道如何重視。

筆者認為，建設全社會參與、群專結(jié)合的消防體制機制，必須從三個方面入手。

一是切實實施全社會消防法律法規(guī)、消防知識與必備技能的學習宣傳培訓，做到“學校有講座、考試有題目、公益廣告有位置”。“學校有講座”，即從小學到大學，從國民教育到公務員培訓，乃至于機關單位、公司企業(yè)的崗前培訓必須適當安排消防知識、法律法規(guī)的學習內(nèi)容，使消防知識、法律法規(guī)真正普及到全民大眾?！翱荚囉蓄}目”，即各類考試如政府招考公務員、企業(yè)招收員工、居民考駕照等等，在考題中應當適當?shù)卦O置消防知識、消防法律法規(guī)的內(nèi)容，以改變現(xiàn)在人們對于消防知識學習普遍沒有壓力的狀態(tài)?！肮鎻V告有位置”，即在公益廣告尤其是城市公益廣告中，必須保證消防宣傳有位置，使每一個中國人從小就具備消防意識和知曉必要的消防技能。

二是充分發(fā)揮社區(qū)組織在消防中的作用，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。目前社區(qū)組織在消防中的地位與作用與社區(qū)組織在社會治理中的地位與作用嚴重不一致。在社會治理中，社區(qū)組織是城市居民的自治組織，是社會治理的一個獨立層面，但在消防工作中，社區(qū)組織卻只是一個附屬于街道辦事處的非獨立層面。如，《中華人民共和國消防法》第三十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應當指導、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會應當確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進行防火安全檢查?！憋@然，在消防法律法規(guī)上，社區(qū)組織是被“邊緣化”了。

筆者建議，在“大”消防體制中，應當將社區(qū)作為單獨一級消防安全獨立主體，必須使社區(qū)組織參與消防工作“地位有依據(jù)、責任有界限、工作有內(nèi)容”?？梢酝ㄟ^簽約的方式將社區(qū)內(nèi)的全部消防宣傳、消防設施管理維護、違規(guī)行為處理等等交由社區(qū)直接運作，其所需經(jīng)費由消防部門根據(jù)每個社區(qū)的消防工作量按合約劃撥。消防部門對社區(qū)消防承擔工作指導、檢查監(jiān)督、提供經(jīng)費、培訓人員、建設消防設施等方面的責任。

二、“大”消防是涵蓋城鄉(xiāng)的一體化消防

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。貫徹落實《決定》關于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路和戰(zhàn)略設計的精神，消防改革應注重涵蓋城鄉(xiāng)一體、服務全體人民。

多年來，農(nóng)村消防建設一直是消防建設布局的“軟肋”，盡管《消防法》也有相應的條款，但始終沒有認真落實，可以說，中國大部分縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消防建設至今基本處于“空白狀態(tài)”。其客觀原因一是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的消防風險確實大大小于城市、尤其是大城市；二是農(nóng)村居民居住分散，人口密度大大低于城市，像城市那樣做到“消防覆蓋”成本太高。其主觀原因則是農(nóng)村即使發(fā)生火災，其災難性也大大低于城市。因此，長期以來，從政府到消防部門甚至于各種媒體，它們所關注的焦點主要集中在城市，尤其是大城市。

中國特色的城鄉(xiāng)一體化格局對消防建設的空間布局提出了新的要求：一是中國的城市化人口會更多地集中在大量的小城鎮(zhèn)而非大城市，所以消防作為一種“公共產(chǎn)品”也必須如同醫(yī)療教育文化藝術一樣走出大城市“上山下鄉(xiāng)”，要“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”；二是城鎮(zhèn)化的進程改變了農(nóng)村居民的分布狀態(tài)，形成了一大批吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)人口的總量和密集度大大超過過去的縣城，如溫州一地，截止2009年4月，人口超過20萬的鎮(zhèn)有7個，超過10萬的鎮(zhèn)有11個。湖北省谷城縣石花鎮(zhèn)，2010年人口也達到了14萬。因此，對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的消防管理權(quán)。

建設涵蓋城鄉(xiāng)社會、服務全體人民的“大”消防，當前最緊迫的任務就是將消防建設延伸至縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在建設思路上，一是要以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，按消防安全需要建設配備消防隊伍與設施，一個縣可以設計為一個網(wǎng)絡，以縣城為中心，以4—5個大鎮(zhèn)為節(jié)點，按空間距離和人口密度分配消防資源，實現(xiàn)消防安全的全覆蓋；二是可以打破行政區(qū)劃，跨縣甚至跨省使用消防資源，例如湖北省老河口市的孟樓鎮(zhèn)與河南省的孟樓鎮(zhèn)都屬于當?shù)氐拇箧?zhèn)，兩鎮(zhèn)在空間上堪稱“無縫對接”，類似情況就可以考慮建立一個聯(lián)動的消防安全網(wǎng)，集中使用分屬兩個行政區(qū)域的消防資源。

三、“大”消防是貫穿消防安全全過程的消防

從技術角度分析，以一個項目建設為例，消防安全的保證涉及：項目規(guī)劃（包含必要的消防安全設施）——項目建設（包含消防設施建設）——項目驗收（包含消防設施驗收）——項目運行維護（包含消防設施維護）——危險處理（包含使用外在和自身擁有的消防設施）。在這個過程中，只有最后一個階段可以稱之為“消”，而其它階段都稱之為“防”，所以，消防安全的保證不可缺“消”，但更重要的是決定于“防”，“防”才是消防安全之“本”。因此，在應對各種災害上，必須堅持“源頭治理、標本兼治、重在治本”。建設“大”消防，維護消防安全必須貫穿于消防安全的全過程。

從目前消防安全維護來看，在“防”止災害事故發(fā)生方面，一是缺乏“前瞻性”，二是缺乏“有效性”。所謂缺乏“前瞻性”，是指消防安全維護沒有進入城市規(guī)劃制定、建設、驗收階段，而是主要集中于城市運轉(zhuǎn)和火災撲救兩個階段。在我國城市建設中，消防建設一般都是尾隨城市的發(fā)展狀況進行后續(xù)的填補性建設，缺什么補什么，缺多少補多少。我們經(jīng)常因“消防建設滯后于城市的發(fā)展”而自責，究其根本原因不在于建設的滯后，而在于在城市規(guī)劃中就沒有把消防規(guī)劃進去。所謂缺乏“有效性”，是指消防部門在行政權(quán)力面前缺乏權(quán)威，很多政府項目建成后無法通過消防驗收，但是政府往往以影響經(jīng)濟社會發(fā)展為名要求消防部門“開綠燈”，此類事情在城市建設中可謂“比比皆是”。

建設“大”消防，改革消防體制機制，必須加強消防建設的“前瞻性”，提高消防部門工作的“有效性”。為此，筆者認為，應當從以下方面進行改革。

一是在社會建設中，各級消防部門必須根據(jù)自己的職權(quán)所在參與同區(qū)域的社會建設發(fā)展規(guī)劃的制定。沒有消防部門的參與，沒有消防安全建設內(nèi)容的諸如城市發(fā)展之類的規(guī)劃，地方人大不能通過，換句話說，不是政府制定規(guī)劃，消防部門執(zhí)行，而是消防部門成為規(guī)劃的制定者之一。

二是在各項具體項目建設中，無論是企業(yè)經(jīng)營項目還是政府建設項目，沒有消防部門的消防驗收合格證，都不能落地生根。消防驗收不合格，即使博物館也不能開張、學校也不能招生、地鐵也不能運營，只能“先合格后開門”，不能“邊開門邊完善”。

三是實行項目消防安全“政府回避制”。任何一個項目，不論其所屬是政府還是非政府，都是項目和消防安全負責部門的關系，政府必須依法回避，如果官員干預其中，就是違法，政府官員干預影響了消防安全維護的，要實行“終身追究制”。

打造具有中國特色的“大”消防，是一個全面系統(tǒng)的社會改革，不僅需要各級政府和消防部門進一步解放思想，創(chuàng)新消防體制機制，而且需要對現(xiàn)行的許多法律法規(guī)進行修訂，涉及許多部門的改革。因此，我們要堅決貫徹《決定》的精神，“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

（責任編輯 楚 樸）