○ 張 楠

一、高度重視轉(zhuǎn)變政府職能在社會管理創(chuàng)新中的關(guān)鍵作用

建國之初，我國社會管理實行的是“在當時是完全必要的，同時又是一個缺點”[1]的蘇聯(lián)模式，即傳統(tǒng)的政黨—社會模式。雖然自《論十大關(guān)系》發(fā)表后，黨就走上了探索中國社會主義建設(shè)的道路，但由于黨對“什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義”這個問題的認識不是十分清晰，導(dǎo)致黨在社會管理問題上走了許多彎路?！按笳⑿∩鐣眴栴}長期得不到有效解決，它成為我國社會主義建設(shè)滯后的重要原因之一。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵

黨的十一屆三中全會指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放。應(yīng)該堅決實行按經(jīng)濟規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用。認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。”[2]由此開啟了政府職能轉(zhuǎn)變和社會管理創(chuàng)新的歷史進程。黨在總結(jié)從十一屆三中全會到十六大以前，探索中國特色社會主義道路的成功經(jīng)驗和某些不足中，深刻地認識到以下兩點。

只有轉(zhuǎn)變政府職能才能實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新。我國傳統(tǒng)的社會管理是通過黨—政府—社會的管理方式實現(xiàn)的。改革開放以來，尤其是進入新世紀以來，社會轉(zhuǎn)型不斷加快。經(jīng)濟層面，完成了由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變；政治層面，黨已經(jīng)完成了從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。而隨著依法治國理念日益深入人心，社會管理中對“法治”和“法制”的要求越來越高；思想文化層面，形成了主流意識形態(tài)與多種非主流意識形態(tài)并存的局面。社會層面，由于新的社會階層不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的總體性、單一性社會開始向多元化的社會過渡。很顯然，傳統(tǒng)的政黨—政府—社會的管理模式已不能很好地適應(yīng)當今世情、國情和黨情的巨大變化。這已經(jīng)為新中國成立以來對社會主義道路的探索，及改革開放以來的偉大實踐所充分證明。

只有轉(zhuǎn)變政府職能才能創(chuàng)建服務(wù)型政府。而創(chuàng)建服務(wù)型政府，就是要轉(zhuǎn)變政府管理方式，建設(shè)責任政府、法治政府、服務(wù)政府和高效政府，努力加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能，切實完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能。為此，必須按照深入貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，建設(shè)與現(xiàn)代社會管理相適應(yīng)的服務(wù)型政府。為了做到這一點，就必須推進繼續(xù)深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能；就必須在健全政府職責體系、全面正確履行政府職能上下功夫；就必須不斷改革權(quán)力過分集中的行政管理體制，以實現(xiàn)公共權(quán)力在政府和社會之間的合理配置，逐步完善社會自我管理、自我發(fā)展的機制和社會制約政府權(quán)力的機制。只有對上述政府職能實行根本性的轉(zhuǎn)變，才能推動服務(wù)型政府的構(gòu)建。

在上述認識的基礎(chǔ)上，黨的十六大指出，政府的職能主要是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”[3]。各級政府機構(gòu)都要按照這個總要求來轉(zhuǎn)變職能。黨的十七大又指出，一定要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”[4]。通過不斷完善公共服務(wù)體系，使政府的服務(wù)職能得到強化。黨的十八大進一步指出，必須“按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[5]。

正是在必須轉(zhuǎn)變政府職能這個戰(zhàn)略目標的指引下，我國的社會管理體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，才取得了前所未有的新進展和新突破。

（二）向法治政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的歷史進程

從十六大開始，政府通過轉(zhuǎn)變職能，有所為、有所不為，使自己從紛繁復(fù)雜的具體社會管理事務(wù)中擺脫出來，把精力集中在必須由政府承擔的社會管理領(lǐng)域里，以及對其他主體社會管理行為的監(jiān)管上，從而使政府的職能經(jīng)歷了四個重大的轉(zhuǎn)變：逐漸從“全能政府”和“無限政府”向“責任政府”和“有限政府”轉(zhuǎn)變?！坝邢拚薄ⅰ柏熑握笔欠?wù)型政府的發(fā)展目標。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立、健全和完善，現(xiàn)代政府不再是無所不能的“全能政府”和無所不敢做的“無限政府”，而是有所為、有所不為的“有限型政府”和“責任政府”。政府逐漸開始將有限的人力財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，將更多的精力放在了促進社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。這樣，政府就較好地履行了其公共管理和提供公共服務(wù)的職能。

其一，逐漸從審批型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能。深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來?！盵6]近些年來，政府更好地履行了經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能，深化了行政審批制度改革，深入貫徹行政許可法，進一步減少和規(guī)范了行政審批事項。并且政府還不斷提高行政效能，增強了其執(zhí)行力和公信力，完善了社會管理制度，提高了社會管理水平。

近年來,隨著交通、工傷等事故的頻發(fā),骨傷的發(fā)病率也在逐漸的上升。手術(shù)為治療骨傷的主要治療方式,術(shù)后疼痛也是一種常見的并發(fā)癥[1]。因此如何通過提高護理手段來降低患者術(shù)后疼痛程度為本次探究的重點。

其二，逐漸從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。黨的十六屆五中全會進一步為轉(zhuǎn)變政府職能指明了方向，即必須建立一個“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直部門和地方政府的關(guān)系”[7]的法治政府和服務(wù)型政府。此后，各級政府開始帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，較好地做到了有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。切實將政府管理經(jīng)濟社會行為納入到依法運轉(zhuǎn)的軌道上。進一步明確了行政執(zhí)法權(quán)限，減少了行政執(zhí)法層級，完善了執(zhí)法程序，提高了執(zhí)法水平。加強了行政執(zhí)法監(jiān)督，健全了行政執(zhí)法責任追究制度，完善了行政復(fù)議、行政賠償制度。加大了行政綜合執(zhí)法改革力度，加快推進了相對集中行政處罰權(quán)的改革工作，堅決克服多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公，甚至執(zhí)法違法等現(xiàn)象。

其三，逐漸從高成本政府向高效率政府轉(zhuǎn)變。長期以來，我國各級政府存在著人浮于事、冗員過多等問題，這往往導(dǎo)致了行政效率低下，行政成本居高不下。本著勤政廉潔、務(wù)實高效的原則，黨的十六大指出，必須要“提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”[8]。黨的十七大又指出，必須“深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度”[9]。黨的十八大進一步指出，必須“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”[10]。這些都使得高成本政府開始了向高效率政府的轉(zhuǎn)變。

二、充分發(fā)揮民主黨派在社會管理創(chuàng)新中的協(xié)商平臺作用

改革開放以來的實踐充分說明，民主黨派作為參政黨和議政黨，是我國政治生活中的一支重要政治力量，是社會管理的重要主體，能夠在社會管理創(chuàng)新中起到十分重要的作用。

（一）強調(diào)民主黨派在社會管理創(chuàng)新中的“緩沖器”作用

黨的十六大指出，必須“加強同民主黨派合作共事”，才能“更好地發(fā)揮我國社會主義政黨制度的特點和優(yōu)勢”[11]。黨的十七大又指出，必須“貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強同民主黨派合作共事，支持民主黨派和無黨派人士更好履行參政議政、民主監(jiān)督的職能，選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外干部擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”[12]。黨的十八大進一步指出，必須“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。必須“加強同民主黨派的政治協(xié)商。深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”[13]。這就為進一步實現(xiàn)最廣泛、最真實的社會主義民主指明了正確方向，為民主黨派和無黨派人士在社會管理創(chuàng)新中更好地發(fā)揮積極作用提供了理論依據(jù)。

基于此，十六大以來，黨大力推進民主黨派和無黨派人士在協(xié)商民主中的政治協(xié)商作用。黨的十六大報告中將此項制度作為今后必須長期堅持的十條基本經(jīng)驗。2005年黨下發(fā)了《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，2006年黨又下發(fā)了《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》。這些都不僅說明黨越來越充分認識到，民主黨派和無黨派人士參與社會管理創(chuàng)新是適應(yīng)新時期新形勢發(fā)展的迫切要求，而且還為民主黨派和無黨派人士積極參與社會管理創(chuàng)新提供了更好的制度、渠道、形式和機制的保障。更是使協(xié)商民主中“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”[14]的理論優(yōu)勢和實踐價值得到了進一步彰顯，并日益成為我國社會管理創(chuàng)新的一種重要形式。

（二）鼓勵和支持民主黨派積極參與社會管理創(chuàng)新的實踐

十六大以來，各民主黨派和無黨派人士在社會管理創(chuàng)新方面作出了積極貢獻。

其一，促進了決策的科學(xué)化與民主化。中國共產(chǎn)黨堅持重大問題必須“堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商的實效性”[15]。即有關(guān)國計民生的重大問題，黨一定事先召開民主協(xié)商會、座談會及情況通報會，廣泛聽取各民主黨派和無黨派人士的意見。各地黨委和地方政府在事關(guān)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重大問題決策前，也必須首先認真征求黨外人士的意見與建議。如十六大以來，中共中央先后就防治非典、“兩會”換屆、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、修改憲法和政協(xié)章程、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、反腐倡廉、“蒼蠅和老虎”一起打等重大問題，召開或者委托有關(guān)部門召開民主協(xié)商會、座談會及情況通報會共近40場。再如2012年9月3日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，就中共十八大報告內(nèi)容的征求意見稿，虛心聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士的意見和建議。這些舉措都有力地推動了黨和政府決策的科學(xué)化與民主化。

其二，加強了國家政權(quán)建設(shè)和社會管理創(chuàng)新。黨的十七大報告指出，必須“支持人民政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，提高參政議政實效”[16]。在這一方針的指導(dǎo)下，民主黨派和無黨派人士積極參與了國家政權(quán)的建設(shè)。目前，全國各級人大代表和政協(xié)委員中有黨外人士50余萬人，擔任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外干部有32萬人，各省、市、自治區(qū)政府基本上都有民主黨派或無黨派人士擔任副省級職務(wù)。廣大民主黨派和無黨派人士干部和中國共產(chǎn)黨的干部親密團結(jié)、真誠合作，在人大、政府、政協(xié)及司法機關(guān)中發(fā)揮了重要作用，為增強領(lǐng)導(dǎo)班子的活力、優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)作出了積極貢獻。與此同時，民主黨派和無黨派人士還積極參與到社會管理創(chuàng)新之中：他們通過多渠道、多形式對執(zhí)政黨的工作實行民主監(jiān)督，對政府的重大決策進行評估，廣泛開展對重大問題的調(diào)查研究并提出自己的觀點和看法，為推動祖國統(tǒng)一大業(yè)和社會全面進步不斷建言獻策。

其三，完善了我國的監(jiān)督體系。由于黨認識到，民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評和建議的方式進行的政治監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。所以黨提出：“各級黨委要從提高黨的執(zhí)政能力、發(fā)展社會主義民主、構(gòu)建社會主義和諧社會、推進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)勝利發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進一步提高認識，加強和改善對多黨合作和政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮民主黨派在國家政治生活中的作用。”[17]在這一方針的指導(dǎo)下，各民主黨派和無黨派人士圍繞國家憲法和法律法規(guī)的實施，黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行，黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責、為政清廉等，積極發(fā)揮民主監(jiān)督作用。特別是各級政府部門和司法機關(guān)開始聘請相當數(shù)量民主黨派和無黨派人士，來擔任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員、教育督導(dǎo)員、黨風監(jiān)督員等。這些“特約人員”廣泛地參與到反腐倡廉、環(huán)境保護、土地管理等專項監(jiān)督檢查活動中，積極建言獻策，其有力地推動了社會管理的創(chuàng)新。

三、大力倡導(dǎo)社會組織在社會管理創(chuàng)新中的自治作用

在經(jīng)濟全球化和政治民主化的背景下，社會組織既是政府的合作伙伴，也是溝通政府與公民的一座橋梁，其承擔著越來越多和越來越重要的公共管理職能。社會組織作為一種以公益性、互益性為活動方式，獨立于黨政體系、企事業(yè)單位之外的正式組織，在對外貿(mào)易交往、社會資源的整合配置、行業(yè)協(xié)調(diào)和行業(yè)自律等方面發(fā)揮著政府行政調(diào)控手段都難以達到的作用。

（一）重視社會組織在社會管理創(chuàng)新中的溝通作用

改革開放以前，由于計劃經(jīng)濟體制下的全能政府模式，一切社會管理和公共服務(wù)基本都由政府大包大攬，社會組織的成長缺乏必要的環(huán)境和資源。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟建設(shè)和社會轉(zhuǎn)型的需要，我國各類社會組織逐步恢復(fù)生機并蓬勃發(fā)展起來。黨的十六屆四中全會指出，必須“發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力”，“加強和改進對各類社會組織的管理和監(jiān)督”[18]。十六屆六中全會又提出，必須“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”[19]。黨的十七大進一步提出，在基層民主政治建設(shè)中，一定要積極“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”[20]，并首次把社會組織放到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”的戰(zhàn)略高度上來進行論述。黨的十八大更是強調(diào)，必須“強化人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[21]。

（二）引導(dǎo)和培育社會組織和自治力量的發(fā)展和壯大

黨的十八大指出：要繼續(xù)“改進政府提供公共服務(wù)的方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”[22]。繼續(xù)推動以社區(qū)自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，發(fā)揮社會組織參與社會管理的積極作用，已成為中央和地方黨委政府主導(dǎo)社會組織管理和發(fā)展的趨勢。

在加強和創(chuàng)新社會管理的進程中，黨對社會組織發(fā)展的指導(dǎo)思想日漸清晰：以社會組織服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展為核心，以提高民間組織能力建設(shè)為重點，推進管理體制創(chuàng)新，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的社會組織發(fā)展體系；建立法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級負責的社會管理體系。在這一思想的指導(dǎo)下，我國的社會組織有了較快的發(fā)展：到2009年底，登記注冊的社會組織總量接近42.5萬個，其中，社會團體23.5萬個，占總數(shù)的55.3%；民辦非企業(yè)單位18.8萬個，占總數(shù)的44.26%;基金會1780個，占總數(shù)的0.42%。特別是在2012年，中央財政首次通過建立公共財政資助體制加強對社會組織的培育和扶持，安排兩億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務(wù)。同年7月4日召開的民政工作年中分析會上，民政部又宣布對公益慈善、社會福利、社會服務(wù)等類別的社會組織，民政部門將實行直接登記，履行登記管理與業(yè)務(wù)主管一體化職能。這些都使得我國的各類社會組織有了跳躍式的發(fā)展。近幾年來，我國社會組織登記注冊數(shù)量的增長率超過了 GDP的增長率；未登記注冊的草根社會組織數(shù)量更為龐大。

其一，社會組織參與社會管理，緩和了社會矛盾，減少了不和諧因素。社會組織來源于群眾、扎根于群眾，具有廣泛聯(lián)系群眾、緊密貼近群眾、直接服務(wù)群眾的特點和優(yōu)勢，是不同群體實現(xiàn)自己意愿、維護自身權(quán)益的利益共同體。與政府相比，它更直接、更全面地了解了社會各階層的不同需求，并以不同形式對需求做出了直接、有效的反應(yīng)。

其二，社會組織參與社會管理，有效地強化了社會服務(wù)。當前，社會事業(yè)發(fā)展相對不足，公共服務(wù)由政府一手包辦的舊體制不斷受到市場需求多元化、群眾需求個性化的挑戰(zhàn)。為了解決這些問題，政府應(yīng)不僅強化其應(yīng)負的責任，也迫切希望和鼓勵社會力量來擴大公共服務(wù)供給。這時，社會組織便充分發(fā)揮了其提供公共服務(wù)、增強社會活力、促進社會發(fā)展的作用。

其三，社會組織參與社會管理，不僅使得政府與民眾之間增進了雙向溝通和交流以及雙方的理解和信任，而且還使得社會組織與公民社會之間建立起了良性互動的關(guān)系。不管是發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟和民主政治，還是創(chuàng)新社會管理方式和體制，都離不開社會組織的重要作用。

黨的十八大指出，為了全面建成小康社會，就必須“加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化水平”[23]。在實現(xiàn)中國夢的偉大征程中，必須立足于維護最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素這個出發(fā)點，來“加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式”；必須立足于完善中共同各民主黨派的政治協(xié)商這個出發(fā)點，來“認真聽取各民主黨派和無黨派人士的意見。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”；必須立足于增強社會發(fā)展的活力、提高社會治理水平這個出發(fā)點，來“創(chuàng)新社會治理機制”[24]。只有這樣，才能夠全面地、穩(wěn)妥地和不斷地推進社會管理創(chuàng)新。

[1]《毛澤東著作選讀》（下），人民出版社1986年版，第831頁。

[2]《三中全會以來重要文獻選編》（上），人民出版社1982年版，第6-7頁。

[3][7][8][11]《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第27、34、34、32頁。

[4][9][12][16][20]《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第31、25-26、30、28、30 頁。

[5][10][13][14][15][21][22][23]胡錦濤：《在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社 2012 年版，第 28、28、26-27、26、27、38、38、38 頁。

[6]《十六大以來黨和國家重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2005年版，第471頁。

[17][18]《十六大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2006年版，第682、287頁。

[19]《十六大以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社2008年版，第663頁。

[24]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第四部分、第28條、第十三部分，2013年11月12日。