劉鳳彩

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

國庫現(xiàn)金管理是指遵循安全性、流動性、收益性相結(jié)合的原則，以維持合理的庫存水平為目標，運用適當?shù)姆绞綄鴰飕F(xiàn)金余額進行有效調(diào)節(jié)的行為。在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，國庫現(xiàn)金管理已經(jīng)成為現(xiàn)代國庫管理的核心，借鑒西方國家國庫現(xiàn)金管理的成功經(jīng)驗，積極探索我國國庫現(xiàn)金管理模式，已經(jīng)是亟待解決的問題。

一、我國國庫現(xiàn)金管理的回顧與思考

我國國庫現(xiàn)金管理工作起步較晚，是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，伴隨著政府財政職能的轉(zhuǎn)變，國庫集中收付制度的改革，于2000年開始研究啟動。

（一）中央國庫現(xiàn)金管理操作開展情況

2011年3月，財政部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《財政國庫改革試點方案》，提出了建立國庫單一賬戶體系，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。2002年財政部與中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規(guī)定從2003年1月1日起，對國庫存款按中國人民銀行規(guī)定的單位活期存款利率計付利息。2004年8月20日，財政部以混合式招標方式提前兌付三期記賬式國債，是財政部首次以市場化方式贖回國債，被認為是中央國庫現(xiàn)金管理的初步嘗試。2005年2月，國務院正式批準由財政部會同中國人民銀行開展中央國庫現(xiàn)金管理。2006年6月和9月，財政部、人民銀行頒布了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》和《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務操作規(guī)程》兩個指導性文件，初步建立了貨幣政策調(diào)控與國庫資金管理相協(xié)調(diào)的國庫現(xiàn)金管理制度框架。同年12月6日，中國人民銀行采取單一價格招標方式實施了第一期中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，此次操作的總金額為200億元，期限為3個月。我國國庫現(xiàn)金管理工作從此真正意義上拉開序幕。

（二）地方國庫現(xiàn)金管理開展情況

目前，我國國庫現(xiàn)金管理還只是停留在中央，大部分省份尚未實施正式的國庫現(xiàn)金管理，僅有少數(shù)幾個省份的地方財政部門將存放在商業(yè)銀行的預算外資金進行非公開的投資運作。根據(jù)地方國庫運轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，實施地方國庫現(xiàn)金管理尚存在以下幾個方面的難點：一是地方預算編制與執(zhí)行的不合理因素影響國庫現(xiàn)金管理的準確性；二是我國政府尤其是地方政府的收入規(guī)范度有待提高；三是我國地方政府具有投機沖動，易于發(fā)生借現(xiàn)金管理之名行投機等問題；四是我國地方政府風險管控能力不強；五是我國地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的基礎設施還非常薄弱。

（三）我國國庫現(xiàn)金管理問題的分析

我國國庫現(xiàn)金管理在多方面的共同努力下，從開始發(fā)展到現(xiàn)在取得了一定的進展。一是初步建立了中央國庫現(xiàn)金管理制度。二是開發(fā)完成了中央國庫現(xiàn)金管理招投標系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)并相繼投入使用。三是努力促進國庫定期存款操作常規(guī)化。四是初步建立了中央國庫現(xiàn)金管理風險防范框架。五是加強國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

總體看，近年來中央國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步發(fā)展，成績是顯著的，但也存在一些重要的問題需要解決。一是操作方式單一，主要是定期存款。主要采取非市場手段進行買回操作。二是中央現(xiàn)金庫款規(guī)模較高。2006—2011年中央現(xiàn)金庫存最高達到14，000億元，最低也有4000億元，大部分時間處于8000億元以上的高位。三是中央現(xiàn)金庫款波動較大。中央國庫現(xiàn)金管理對降低現(xiàn)金庫款規(guī)模，減少現(xiàn)金庫款波動的基本目標并沒有有效的實現(xiàn)。四是地方國庫開展現(xiàn)金管理心情急迫，但地方國庫現(xiàn)金管理制度辦法遲遲未能出臺。

導致以上問題的主要原因是什么？一是國庫管理主體的問題。目前政府有關(guān)部門對國庫現(xiàn)金管理主體仍然有較大的分歧，導致一些規(guī)章制度采取了回避主體的處理方式。現(xiàn)在有的觀點認為國庫現(xiàn)金管理的主體應該是財政部門，因為財政支配著國庫資金的使用。有點觀點認為人民銀行應該是國庫現(xiàn)金管理的主體，因為人民銀行經(jīng)理國庫，可以發(fā)揮中央銀行的專業(yè)特長，有助于協(xié)調(diào)財政政策和貨幣政策，也有助于財政部門更好的改善預算管理，充分發(fā)揮財政優(yōu)化財政收入分配，支持地方經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。但在實踐中，財政部門與人們銀行仍都未放棄管理主體的權(quán)力。二是國庫現(xiàn)金管理的屬性問題。有的觀點認為國庫現(xiàn)金管理是財務管理活動，是政府以市場主體身份從事的微觀活動。有的觀點認為國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策有重大影響，是宏觀的活動。這些觀點的分歧直接影響國庫現(xiàn)金管理的制度、政策、辦法等的制定與完善，也影響政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機制作用的發(fā)揮，從而制約著中央銀行現(xiàn)金管理健康發(fā)展，同時也是地方國庫現(xiàn)金管理發(fā)展的障礙。

二、西方國家國庫現(xiàn)金管理問題研究

（一）美國：兩級存款控制模式

1.開設兩級存款賬戶，進行市場化操作。美國將財政存款余額分別存放在聯(lián)邦儲備銀行開設的統(tǒng)一基金賬戶和在商業(yè)銀行開設的具有完全擔保的特殊銀行賬戶“稅收與貸款賬戶”，并對現(xiàn)金余額進行市場化操作。其中，聯(lián)邦儲備銀行作為中央銀行，根據(jù)財政部指令進行國庫現(xiàn)金管理操作，屬于中央銀行直接操作模式。

2.定期發(fā)行短期債券，獲取投資收益。國庫現(xiàn)金管理目標主要是通過商業(yè)銀行存款、發(fā)行短期國債、買回長期國債來實現(xiàn)。通常短期債券是定期發(fā)行的，季度內(nèi)每次發(fā)行的額度大致相同，以便使投資者形成穩(wěn)定的預期和投資決策；而根據(jù)季度國庫收支預測決定的季度之間每次發(fā)行額卻不同。

（二）英國：市場管理控制模式

1.進入金融市場進行短期貨幣借貸。為保證國庫余額的相對穩(wěn)定，英國通過貨幣市場來調(diào)節(jié)國庫余額的變動。具體做法是：英國財政部在保留2億英鎊在英格蘭銀行后，其余資金在貨幣市場上從事國債、優(yōu)秀企業(yè)債券的現(xiàn)券買賣和回購等短期投資活動。當中央銀行賬戶日終余額低于2億英鎊時，賣出或回購所持有的優(yōu)質(zhì)金融工具，籌集國庫所需資金；當中央銀行日終余額高于2億英鎊時，則買入或回售優(yōu)質(zhì)金融工具，以賺取利息收入。

2.設置賬戶情況。英國的國庫現(xiàn)金管理以國庫單一賬戶制度為基礎，單一賬戶體系下設統(tǒng)一基金賬戶、借貸資金賬戶、債務管理賬戶三個賬戶。財政資金的收納撥付通過統(tǒng)一基金賬戶和借貸資金賬戶完成，資金余缺在這兩個賬戶之間調(diào)節(jié)。當借貸資金賬戶的自己缺口無法補足時，由債務管理賬戶進行彌補，每日日終，所有賬戶的資金盈余轉(zhuǎn)入債務管理賬戶，并在保持5億英鎊的基礎上，由債務管理局進行市場化運作，提高資金使用效率。

（三）意大利：停止支付強制控制模式

1.控制國庫資金余額。意大利建立了徹底的國庫單一賬戶，中央銀行可以每天或者更及時的掌握政府現(xiàn)金余額，通過利用定期收集的信息建立參考數(shù)據(jù)和采用一些如現(xiàn)金流動分析技術(shù)等手段，使國庫能每天或更及時的進行高水平的、可靠的現(xiàn)金流動預測，并將現(xiàn)金余額的變換趨勢與現(xiàn)金流動的預測情況對比，調(diào)查變化的主要原因，以此建立短期現(xiàn)金流動預測機制，從而指導庫底資金的合理運作。

2.注重對資金的預測和分析。意大利現(xiàn)金管理人員根據(jù)對現(xiàn)金流的預測結(jié)果，綜合運用短期國債、替換和買回、央行存款等工具，通過在金融市場中積極運作，以達到更好平滑國庫現(xiàn)金余額的目標，操作的主動性強、靈活多樣。

三、國際經(jīng)驗對我國建立國庫現(xiàn)金管理模式的啟示

（一）利用國庫現(xiàn)金余額追求更高社會效益

國庫現(xiàn)金余額的利用不僅限于保值增值，也可以體現(xiàn)其公共屬性，追求更高的社會效益。如美國伊利諾伊州的國庫現(xiàn)金管理，除了投資債券市場外，根據(jù)本級庫款余額情況通過商業(yè)銀行機構(gòu)實施了一些支持促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的項目。

（二）合理調(diào)整運作方式

國庫現(xiàn)金管理應當堅持市場化原則，充分發(fā)揮資金供求決定利率機制的作用，做好與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。首先根據(jù)對國庫資金的動態(tài)分析確定國庫庫存資金的最低限度和常規(guī)庫存量控制目標，當高于或低于最低限度的界限時，就可以通過在商業(yè)銀行賬戶存款和進入貨幣市場運作的方式來平衡,然后確定具體的操作方式。

（三）完善國庫單一賬戶制度及相關(guān)配套措施

從美國、英國、意大利等國家的經(jīng)驗看，健全和完善國庫單一賬戶制度是開展國庫現(xiàn)金管理的基本制度前提。一是要進一步改革預算編制方法，細化部門預算，加強對國庫資金余額和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析，積極探索把國庫現(xiàn)金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，將大類支出部門分解到具體的開支項目。二是應制定和完善相關(guān)的法律制度和管理辦法，放寬國庫資金投融資渠道，在保證財政資金安全性的同時，提高財政資金的運行效率。三根據(jù)國庫單一賬戶制度運行要求，加快國庫資金收支的電子建設步伐，促使財政資金的高效運轉(zhuǎn)。

（四）研究建立現(xiàn)金管理的專門機構(gòu)

實施現(xiàn)金管理比較成熟的市場化國家，一般都設立專門機構(gòu)負責現(xiàn)金管理。如美國在財政部設立了債務管理辦公室和現(xiàn)金管理辦公室。英國設立了債務管理辦公室，隸屬財政部（為獨立機構(gòu)），同時負責債務管理和現(xiàn)金管理。意大利在財政部內(nèi)設一個部門，負責國庫現(xiàn)金管理。各國的國庫現(xiàn)金管理執(zhí)行機構(gòu)具體部門有所不同，但工作內(nèi)容都是大同小異，即為了充分利用好國庫閑置資金，需要認真做好國庫現(xiàn)金流控制和國庫現(xiàn)金流量預測工作。