天津財經大學 白 鳳

經濟轉型是指一種經濟運行狀態(tài)轉向另一種經濟運行狀態(tài)，所以也可以叫做經濟轉軌。它具體指的是資源配置方式和經濟發(fā)展方式的轉變。經濟轉型是經濟增長方式的轉變，是經濟結構的提升，是產業(yè)的替換，是經濟體制的重大變革，是國民經濟體制實現質變的過程。在經濟全球化和信息技術的國際化進程中，中國的經濟轉型，得到了越來越多的認可和稱贊。我國走出了一條獨具特色的符合我國基本國情的改革道路，成為經濟轉型的中國模式。經濟轉型的實質是提高經濟發(fā)展中的高科技含量，調整產業(yè)結構，改變需求，擴大內需。經濟轉型不可能是無痛轉型，即便我國采取的是“摸著石頭過河”的漸進式的轉型方式，中間也要克服種種困難，解決各種弊病，如制造業(yè)的產能過剩、房地產的泡沫、金融業(yè)的高杠桿、還有環(huán)境的重污染等。在經濟轉型中，政府和企業(yè)是推進經濟轉型的兩種重要力量。企業(yè)是推進經濟轉型的基本動力，而實現經濟轉型又離不開政府作用的發(fā)揮。2013年是經濟轉型的希望之年。那么在這個過程中，作為政府職能部門的國家審計機關的作用是什么？它應該扮演什么樣的角色？筆者從國家審計的職能出發(fā)，結合經濟轉型的背景以及經濟發(fā)展過程中需要克服的困難，淺析了國家審計的職能定位。

一、國家審計的職能

根據憲法規(guī)定，審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他國家行政機關、社會團體和個人的干涉。國家審計的目的是通過審計財政、財務收支的真實性、合法性和效益性，最終達到維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟健康發(fā)展的目的。對于國家審計的職能有不同的代表性觀點，單一職能論（管錦康，1989；李繼庚，1990）和多職能論。其中單一職能論認為審計只有一項職能即經濟監(jiān)督，而多職能論認為除了經濟監(jiān)督，審計還具有評價、鑒證等多種衍生功能?；韭毮荏w現事物的本質，單一職能論和多職能論都統(tǒng)一認為經濟監(jiān)督是其基本職能，所以，這兩種觀點并不沖突。從內涵上講，經濟監(jiān)督包含了對經濟活動的評價、鑒定和監(jiān)察的功能，體現了國家對經濟事項的全方位、多角度的監(jiān)督管理。所以，國家審計的本質是一致的，并且其職能是動態(tài)的，發(fā)展的，會隨著社會環(huán)境的變化而發(fā)展。

根據“免疫系統(tǒng)論”，國家審計是國家經濟運行的免疫系統(tǒng)。作為免疫系統(tǒng)，國家審計在國家政治體系和經濟體系中應該充分發(fā)揮防御、穩(wěn)定清潔和監(jiān)控的作用。根據“免疫系統(tǒng)論”，國家審計應該以國家宏觀經濟目標為審計出發(fā)點，充分監(jiān)督國家經濟活動的運行，服務于社會，保障國家經濟社會安全。審計必須符合中國基本國情，不斷深化、發(fā)展審計監(jiān)督職能，完善中國特色社會主義審計制度，更好地推動中國特色社會主義事業(yè)建設。

國家審計的基本職能是經濟監(jiān)督。國家審計機關依法檢查被審計單位是否按授權或既定目標履行經濟責任，在經濟活動中有無弄虛作假、違法違規(guī)、各項重大項目是否嚴格遵循政府預算，是否堅持廉潔節(jié)儉，是否存在損失浪費行為，并督促其采取措施加以改進，促使其依法實施、依法管理、依法運行、依法行政。在履行基本職能的同時，審計機關還可以對某些管理職能履行情況作出評價和鑒證，如被審計單位經濟效益的優(yōu)劣、內部控制制度是否健全、有效等，并提出改進經營管理的建議。國家審計還是對權力的監(jiān)督，不僅包括具體的活動，還包括對公共事務的管理。政府管理到哪里，財政資金應用到哪里，審計就追隨到哪里。

二、國家審計在經濟轉型中的職能定位

國家審計機關是隸屬于國務院的行政機關，負責各部門和地方各級政府的財政收支以及金融機構和企事業(yè)單位組織的財務收支情況。審計機關成立之初，簡單的目的就是查錯防弊，監(jiān)察和督促被審計單位的經濟活動在規(guī)定的范圍內，在正常的軌道運行。此次經濟轉型過程，離不開國家審計職能的發(fā)揮。審計機關在經濟轉型中發(fā)揮著調整生產關系、合理分配生產資源、引領科技進步的作用。國家審計職能的發(fā)揮，決定了經濟轉型能否順利進行，經濟轉型進展的快慢，決定了經濟能否順利實現可持續(xù)發(fā)展。所以國家審計應該充分發(fā)揮其控制、評價和監(jiān)督作用，保證經濟轉型的順利完成，保證國家經濟健康平穩(wěn)較快增長。據此，筆者認為，在經濟轉型的背景下，國家審計應該被賦予新的職能定位。具體如下：

（一）控制 控制的管理學定義是：根據組織的計劃和事先規(guī)定的標準，監(jiān)督檢查各項活動及其結果，并根據偏差或調整行動或調整計劃，使計劃和實際相吻合，保證目標實現。

眾所周知，我國經濟轉型的根本任務是進行產業(yè)結構調整，對生產技術改造升級，淘汰落后產能，兼并重組，由“世界工廠”轉向“世界服務提供商”。我國一直以來就是制造業(yè)大國，但是在新產品研發(fā)、銷售渠道等關鍵環(huán)節(jié)力量薄弱，導致我國沒有定價上的話語權，利潤過低。我國制造業(yè)經營環(huán)境惡化，最突出的問題之一就是產能過剩。鋼鐵業(yè)產能過剩首當其沖?！叭ギa能化”的關鍵是控制。會計上認為，存貨是了解制造業(yè)企業(yè)的鑰匙。既然產能過剩，那么必須認真審查每個行業(yè)，盤點每種產品，估計每種產品的需求。通過具體項目的審計，前瞻性的對社會經濟趨勢及可能存在的重大問題提前做出預警，圍繞經濟發(fā)展中的難點重點問題有針對性的提出具有建設性的意見。調查每種存貨的供給與實際需求，指導企業(yè)按需生產，嚴格控制產量，提升質量。通過審查工廠的環(huán)境狀況，了解其對周圍環(huán)境的影響，將其對環(huán)境的負面影響控制在可承受的水平?？梢哉f，審計的目的就是為了控制?？刂瓶赡馨l(fā)生的風險，控制大額損失，控制違法違紀。國家審計在經濟轉型中審時度勢，審查行業(yè)生產的弊端，發(fā)現生產的隱患，協(xié)助有關部門搞好生產，做好預防。將審計關口前移，對于經濟發(fā)展中的問題早發(fā)現，早預防，力爭將損失控制在最低水平。

（二）評價 評價是一個判斷處理的過程，它是一個運用標準對事物的準確性、實效性、經濟性以及滿意度等方面進行評估的過程。當前審計環(huán)境的變化對審計工作提出了新的要求。以往的習慣做法和思維定式已經不能滿足經濟發(fā)展的需要。國家審計在經濟監(jiān)督的實務中，要客觀評價，帶著批判性的態(tài)度去檢查監(jiān)督制約。建立統(tǒng)一的標準作為參考，由有關部門和審計人員作出相應的評價，最后根據評價結果的好壞去引導，同時建立完善的法律法規(guī)來保障審計結果的客觀公正。

經濟飛速發(fā)展的代價就是嚴重污染的環(huán)境，對于我國這樣一個高度依賴能源的大國來說尤其如此。東北三省能源豐富，又是重工業(yè)基地，算是其代表。在我國這樣一個特殊的政治體制下，政府和地方官員曾經一味追求的是GDP。GDP越高，經濟發(fā)展越快，地方政府的業(yè)績越好，就能夠得到贊同。殊不知，這樣單一而且片面的評價標準帶來的就是發(fā)展的失衡。2004年我國借鑒國外經驗，引進了綠色GDP這一綜合性的指標，把經濟發(fā)展與生態(tài)的惡化、資源的浪費及環(huán)境的污染等緊密聯(lián)系起來。在經濟轉型的過程中，應該發(fā)揮國家審計的作用，明確審計的目標與目的，客觀評價政府和企業(yè)的功績，綜合評價功與過，全面多方位的評價當地經濟的發(fā)展情況。只有這樣，才能保證經濟的均衡與可持續(xù)發(fā)展。

（三）監(jiān)督 經濟監(jiān)督是國家審計的本質屬性。它指的是一定主體依據法律法規(guī)對一定的經濟行為進行監(jiān)控和評價。經濟監(jiān)督所包含的種類和范圍呈現多樣性，如價格監(jiān)督，稅收監(jiān)督等，但從監(jiān)督的層面，監(jiān)督的效果和對國家經濟宏觀調控的影響力而言，國家審計監(jiān)督作為經濟監(jiān)督的一種表現形式高于其他種類的經濟監(jiān)督。審計監(jiān)督的關鍵點在于通過對一定范圍的經濟主體的經濟行為進行審核審查，從而保證經濟行為的合法性，合理性，經濟性等，以實現促進整個國家經濟運行處于良好的循環(huán)狀態(tài)。審計不是政治監(jiān)督，但是國家審計通過對經濟活動的監(jiān)督實現著對經濟權力的制約和監(jiān)督，從而帶動國家政治權力監(jiān)督效應。應該正確處理國家審計與其他各種形式監(jiān)督的關系，各有側重，發(fā)揮所長，相互促進，共同構筑國家和社會經濟健康發(fā)展的防火墻。

快速興起的房地產業(yè)，由于資本的借貸流動和過度投機，存在著嚴重的泡沫。有經濟學家指出，房地產業(yè)已經成為了經濟轉型的最大障礙。國家審計的監(jiān)督職能不應該僅僅監(jiān)督財政資金的去留，監(jiān)督政府的預算，監(jiān)督國民經濟的好壞，還應該監(jiān)督經濟發(fā)展中的不合理現象。房地產的高泡沫已經違背了價格反映價值的規(guī)律，換句話說，房價已經不能客觀真實地反映房子的價值，國家審計不能袖手旁觀。

從審計署到房地產商，從政府到地方，審計人員應該認真審查房地產業(yè)的每一步，監(jiān)督每一個關鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督每一個不合理現象，可以從價格入手，也可以從成本著手。時刻觀察和監(jiān)督房價，探求價格背后的內幕，揭開其神秘的面紗。通過國家審計的監(jiān)督作用，對房地產行業(yè)進行審核，保證行業(yè)發(fā)展的合法合理性。通過審計促進國家宏觀調控，帶動政府和企業(yè)產生良好的經濟效益和社會效益，實現國家和社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。國家審計可以對各業(yè)務范圍內的經濟活動進行監(jiān)督與再監(jiān)督，形成不同層次，不同角度的經濟監(jiān)督網絡，加之在審計監(jiān)督的過程中，國家審計監(jiān)督具有獨立性強、強制性大、權威性高的特點，使國家審計監(jiān)督具有一定綜合協(xié)調作用。審計的綜合性、獨立性使其對經濟轉型的監(jiān)督作用不可替代。因此，為了保障經濟轉型成功，需要國家審計發(fā)揮強有力的監(jiān)督作用。

當然，國家審計的作用發(fā)揮是綜合一體的，不可分離的?？刂?、評價與監(jiān)督相輔相成。審計不會在哪個領域哪件事情上純粹的只控制而不評價，或者只評價而不監(jiān)督。經濟監(jiān)督是國家審計的基本職能不動搖。此外，國家審計可以從不同側面、不同環(huán)節(jié)監(jiān)視經濟活動的運行軌跡，在宏觀調控中發(fā)揮著其它經濟監(jiān)督無法替代的綜合性作用。在經濟轉型的過程中，審計應該與時俱進，延伸出更加具體明確的作用，充分發(fā)揮前瞻的功能，成功塑造經濟轉型的中國模式。

［1］文碩：《世界審計史》，企業(yè)管理出版社1996年版。

［2］劉家義：《以科學發(fā)展觀為指導，推動審計工作全面發(fā)展》，《審計研究》2008年第3期。