◎ 王 劍

小城鎮(zhèn)建設(shè)：實(shí)踐、困境與建設(shè)思路

◎ 王 劍

小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國(guó)城鎮(zhèn)化體系中重要的環(huán)節(jié)，對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展均具有重要意義。中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)持續(xù)多年，取得積極的成果，但也存在很多問(wèn)題。例如，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)和人口集聚、體制機(jī)制等方面存在發(fā)展難題。本文通過(guò)對(duì)山東、浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐的對(duì)比分析，從小城鎮(zhèn)的定位與建設(shè)內(nèi)容等方面，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)思路進(jìn)行梳理，認(rèn)為小城鎮(zhèn)需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制機(jī)制改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等三方面共同努力，才能促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化 小城鎮(zhèn) 中心鎮(zhèn) “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”

一、問(wèn)題的提出

城市化是社會(huì)發(fā)展、人類文明的一種必然趨勢(shì)。世界各國(guó)國(guó)情不同，城市化發(fā)展的道路、模式、歷程也不相同。中國(guó)城市化起步于20世紀(jì)80年代，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化得以加速推進(jìn)。中國(guó)城市化該如何發(fā)展？中共十六大認(rèn)為，“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵1]

小城鎮(zhèn)，也是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象之一。雖然，很多學(xué)者對(duì)于中國(guó)是重點(diǎn)發(fā)展大城市[2][3]，還是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)[4]存在一定的爭(zhēng)論。但不可否認(rèn)的是，小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化道路進(jìn)程中，扮演著積極的、重要的角色。當(dāng)前，中國(guó)正處于城市化加速發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)是中國(guó)城鎮(zhèn)體系中重要的組成部分之一，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，對(duì)于中國(guó)城市化進(jìn)程具有積極的推動(dòng)作用。但是，當(dāng)前小城鎮(zhèn)的發(fā)展遇到很多難題，小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。如何促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，提高小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力，需要對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行深入的分析。

二、何為“小城鎮(zhèn)”

當(dāng)前，“小城鎮(zhèn)”的概念廣泛被使用，但究竟什么是“小城鎮(zhèn)”？歷史上，“鎮(zhèn)”發(fā)源于集市，即農(nóng)村定期進(jìn)行貨物交換的場(chǎng)所。后來(lái)，由于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集市集市人口增多、規(guī)模擴(kuò)大、功能擴(kuò)展，形成“集鎮(zhèn)”。[5]經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，集鎮(zhèn)逐漸成為附近農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心?，F(xiàn)在所提到的“鎮(zhèn)”，一般是建立在集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，由政府設(shè)立的“建制鎮(zhèn)”。根據(jù)1984年的關(guān)于《調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》指出，非農(nóng)人口在2000人以上的鄉(xiāng)政府集聚地，以及少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)地區(qū)特別許可下，都可以建鎮(zhèn)。

“小城鎮(zhèn)建設(shè)”，一般指建設(shè)這些建制鎮(zhèn)，但也有選擇性，不能一哄而上，浪費(fèi)資源。根據(jù)1992年的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)（試行）》指出，小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)需要具備一些基本條件，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，人口密度較大并具有一定發(fā)展?jié)摿?；?jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件較好，農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)具有一定基礎(chǔ)；水、電、路、通訊條件較好等。實(shí)質(zhì)上，這就是后來(lái)提出的“中心鎮(zhèn)”。“中心鎮(zhèn)”，是指在小城鎮(zhèn)中區(qū)位較優(yōu)、實(shí)力較強(qiáng)、對(duì)周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力、發(fā)展前景廣闊并能與省、市、縣城鎮(zhèn)體系有機(jī)融合的城鎮(zhèn)。[6]小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)，也都指的是這些中心鎮(zhèn)。

三、小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

一是加快城鎮(zhèn)化的必然要求。中國(guó)的城市化是低水平的城市化，52%城市化率中包含了常年居住在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工，他們并沒(méi)有真正享受城鎮(zhèn)居民的待遇，即“被城市化”。如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅有40%左右。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)連接的重要節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，把有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要路徑。

二是解決“城市病”的重要措施。目前，中國(guó)大城市面臨“流動(dòng)人口、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、征地拆遷、歷史文化遺留問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題”等“城市病”的困擾。這些問(wèn)題的重點(diǎn)還是“人”的問(wèn)題——如何使人更好的分流。以前城市依靠無(wú)限向外擴(kuò)張的“攤大餅”模式來(lái)緩解城市壓力；現(xiàn)在觀念有所轉(zhuǎn)變，各城市規(guī)劃正變單中心結(jié)構(gòu)為組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的多中心發(fā)展，變“攤大餅”為“蒸小籠”，提倡新城規(guī)劃“職住平衡、產(chǎn)城融合”的理念，疏散中心城市人口和產(chǎn)業(yè)，完善新城基礎(chǔ)設(shè)施，積極做到讓城市居民“就近就業(yè)、就近上學(xué)、就近就醫(yī)、就近居住、就近生活”。[7]小城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）具有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，各方面條件相對(duì)優(yōu)越，是承接區(qū)域內(nèi)核心城市人口疏散、建設(shè)職住平衡的小城市（衛(wèi)星城）的最佳選擇。

三是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的必然選擇。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)問(wèn)題”始終是中國(guó)最大的社會(huì)問(wèn)題。2013年的1號(hào)文件指出，要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)……努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！奔窗褟氖鹿I(yè)生產(chǎn)的流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為市民。而社會(huì)存在一個(gè)悖論：小城鎮(zhèn)有機(jī)會(huì)落戶，但很少人愿意；大中城市沒(méi)有機(jī)會(huì)落戶，卻蜂擁而至。這種現(xiàn)象主要源于小城鎮(zhèn)與大城市之間的工作機(jī)會(huì)、收入水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件、社會(huì)福利待遇等方面的差距所引起的。因此，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的社會(huì)福利待遇與城市均等化，對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)民工合理流動(dòng)和定居具有重要作用。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐

自1992年國(guó)家提出小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)后，各地方政府大力扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)。尤其東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)下，小城鎮(zhèn)建設(shè)也走在全國(guó)前列。

（一）山東小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐

山東省是最早開(kāi)始扶持小城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的地方政府之一。早在1995年，提出“百新工程”，“確定從1995年到2000年，在全省抓好5個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)縣和100個(gè)新型小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)?！盵8]1999年提出中心鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)，“到2005年，有200個(gè)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到2萬(wàn)人，其中50個(gè)達(dá)到5萬(wàn)人；到2010年，有100個(gè)達(dá)到5萬(wàn)人?！盵9]2001年，出臺(tái)《山東省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，提出中心鎮(zhèn)發(fā)展的具體指導(dǎo)意見(jiàn)。但這一時(shí)期，山東小城鎮(zhèn)建設(shè)效果并不突出。[10]

2007年，山東省開(kāi)始新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，選擇100個(gè)中心鎮(zhèn)，給予大量?jī)?yōu)惠政策和專項(xiàng)資金重點(diǎn)扶持。[11]但到2010年，小城鎮(zhèn)建設(shè)依然沒(méi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)評(píng)比中，山東沒(méi)有一個(gè)入選；1999年提出的中心鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)5萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)只有14個(gè)。[12]“十二五”期間，山東把中心鎮(zhèn)建設(shè)納入到《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》中，從全省大局布局小城鎮(zhèn)；重新慎重選擇100個(gè)鎮(zhèn)，開(kāi)展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”；從2012年起，省政府每年安排不少于5000畝用地指標(biāo)和10億專項(xiàng)資金，給予示范鎮(zhèn)；以及其他大量支持政策。[13]寄希于這些強(qiáng)力措施，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，加快山東城市化進(jìn)程。

（二）浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐

浙江也是最早開(kāi)展小城鎮(zhèn)建設(shè)的地區(qū)之一。改革開(kāi)放后，浙江地區(qū)家庭工廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)，不僅帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集聚，也吸引大量的人口集聚。因此，一方面，浙江各地區(qū)政府積極吸引民間資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，改革土地、金融、財(cái)政、管理體制等，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)城市化步伐加快，浙江大力扶持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。特別是2007年發(fā)布的《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工作的若干意見(jiàn)》和2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》，在多方面給予小城鎮(zhèn)建設(shè)大力支持，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康、快速發(fā)展。同時(shí)提出“把一批規(guī)模大、條件好的中心鎮(zhèn)培育發(fā)展成為現(xiàn)代新型小城市?！?/p>

2010年，浙江省發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)的通知》，選擇了27個(gè)中心鎮(zhèn)作為首批“小城鎮(zhèn)培育試點(diǎn)”，加快中心鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，給予大量的優(yōu)惠政策。在土地方面，“各地年度城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)優(yōu)先安排試點(diǎn)鎮(zhèn)”；[14]在權(quán)力方面，“對(duì)省政府公布的小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)賦予縣級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)；”[15]在資金方面，“從2010年到2012年，省財(cái)政每年預(yù)算安排10億元，專項(xiàng)用于對(duì)試點(diǎn)小城市的補(bǔ)助（獎(jiǎng)勵(lì)）?！盵16]

在省政府的大力支持下，浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)取得積極的成就。入選“小城鎮(zhèn)培育試點(diǎn)”的中心鎮(zhèn)，一般建成區(qū)面積比較大，常住人口在10萬(wàn)以上，GDP總值也近百億，比中西部一些縣市實(shí)力都強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿突盍Ω蟆Ｔ诖饲闆r下，浙江溫州在全國(guó)提出“鎮(zhèn)級(jí)市”的概念?！版?zhèn)級(jí)市”并非行政級(jí)別的變化，而是在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，賦予鎮(zhèn)更多的權(quán)力，承擔(dān)更多的城市建設(shè)職能，促進(jìn)“小城鎮(zhèn)”向“小城市”的發(fā)展。

（三）魯、浙小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

山東和浙江兩省小城鎮(zhèn)建設(shè)起步都比較早，對(duì)小城鎮(zhèn)都比較重視。雖然發(fā)展各具特色，但也擁有很多共同的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一是高度重視要素保障。資金、土地、人力、制度等要素，是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本要素，山東、浙江兩地都給予足夠的重視。在資金方面，調(diào)整稅收比例、加大信貸力度、安排專項(xiàng)資金、吸引社會(huì)資本投資公共建設(shè)等。在土地方面，一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)土地利用指標(biāo)；二是加強(qiáng)規(guī)劃，集約、高效利用土地；三是直接給予額外用地指標(biāo)。在人力方面，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，增加區(qū)域人口；改革戶籍制度，吸引外來(lái)人口落戶等。在制度方面，積極出臺(tái)制度規(guī)范，保障小城鎮(zhèn)建設(shè)的有序進(jìn)行。

二是高度重視產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用。經(jīng)濟(jì)實(shí)力是被選為小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)的最重要標(biāo)準(zhǔn)之一，山東、浙江均對(duì)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予高度重視。一方面，發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極做大做強(qiáng)，形成競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，給予優(yōu)惠政策，吸引外來(lái)資本投資，以及村鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，形成集約發(fā)展優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，積極發(fā)展配套服務(wù)業(yè)，如物流、商貿(mào)等，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

三是高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。小城鎮(zhèn)，特別是中心鎮(zhèn)是農(nóng)村區(qū)域中心，是連接城鄉(xiāng)的重要紐帶。山東、浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)，充分考慮到小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。主要經(jīng)驗(yàn)有：加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；改革戶籍制度，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；改革土地制度，積極促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；完善社會(huì)福利待遇，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的保障水平；加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善農(nóng)村面貌；加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境；積極吸引農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)進(jìn)入小城鎮(zhèn)發(fā)展等。

五、小城鎮(zhèn)建設(shè)的難題

山東省和浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)都取得一定的成績(jī)，但也存在一些突出的問(wèn)題急待解決。山東省最主要的問(wèn)題是：產(chǎn)業(yè)、人口集聚能力不強(qiáng)。筆者在浙江多個(gè)“小城鎮(zhèn)培育試點(diǎn)”城鎮(zhèn)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，浙江最主要的問(wèn)題是：財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，權(quán)力分配、管理體制還有待進(jìn)一步優(yōu)化等。實(shí)質(zhì)上，兩地所存在的問(wèn)題，正是中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)不同發(fā)展階段中，最需要解決、同時(shí)也是最難以解決的問(wèn)題。

首先需要明確的是，小城鎮(zhèn)建設(shè)，不等于建制鎮(zhèn)建設(shè)。即在一段時(shí)期內(nèi)，被重點(diǎn)建設(shè)的小城鎮(zhèn)是具有選擇性的，只是一部分建制鎮(zhèn)。中央政府1992年提出的小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)意見(jiàn)中，提到六條基礎(chǔ)性的選擇標(biāo)準(zhǔn)，包括人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、地位等。具體以何種標(biāo)準(zhǔn)選擇，則由各地方政府執(zhí)行。如廣東省專門制定了《廣東省中心鎮(zhèn)確定標(biāo)準(zhǔn)及辦法》，對(duì)選為中心鎮(zhèn)的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、建成區(qū)面積等，具有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于每一地區(qū)選擇的數(shù)量也有嚴(yán)格的限制。[17]而其他省份沒(méi)有相應(yīng)成文的規(guī)定，很容易導(dǎo)致重點(diǎn)小城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）選擇被操作化和擴(kuò)大化，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。山東省和浙江省最初選擇的中心鎮(zhèn)基數(shù)都非常多，都達(dá)到兩百多個(gè)。但是，山東省隨后發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于中心鎮(zhèn)的選擇數(shù)量、選擇對(duì)象等不斷在調(diào)整。這種選擇的不標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致對(duì)小城鎮(zhèn)的投入不持續(xù)，不僅造成資源的浪費(fèi)，也是引起山東省小城鎮(zhèn)建設(shè)成效不佳的重要原因之一。

其次，被確定為重點(diǎn)建設(shè)的小城鎮(zhèn)后，需要大力吸引產(chǎn)業(yè)和人口的集聚。產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的最重要任務(wù)之一，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增加該地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠吸引小城鎮(zhèn)的人口集聚；而小城鎮(zhèn)的人口集聚，促進(jìn)地區(qū)勞動(dòng)力增加，對(duì)于吸引產(chǎn)業(yè)的集聚也具有重要作用。同時(shí)，人口的集聚，促進(jìn)商品市場(chǎng)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但問(wèn)題在于，如何才能吸引產(chǎn)業(yè)的集聚，如何才能使小城鎮(zhèn)的人口增加？這是小城鎮(zhèn)政府必須面對(duì)的難題。從山東小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐可以看出，山東小城鎮(zhèn)發(fā)展十多年來(lái)，一直沒(méi)能很好解決產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的問(wèn)題。例如，1999年規(guī)劃在2010年人口達(dá)到5萬(wàn)人的中心鎮(zhèn)有100個(gè)，實(shí)際上在2010年只有14個(gè)。

第三，體制機(jī)制一直是困擾小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要難題。一方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、人口數(shù)量的增加，對(duì)于小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地需求量將急劇上升，而中國(guó)土地管理制度非常嚴(yán)格。小城鎮(zhèn)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，土地開(kāi)發(fā)利用指標(biāo)非常少，如何滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的需求，是小城鎮(zhèn)面臨的最大難題之一。另一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)，需要大量的資金投入。小城鎮(zhèn)的建設(shè)資源來(lái)源，一部分靠自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一部分依靠上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助。問(wèn)題在于，小城鎮(zhèn)的行政級(jí)別低，根據(jù)中國(guó)稅收原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入大部分要上繳上級(jí)政府，留給自己發(fā)展的資金比例比較小。而上級(jí)政府給予的財(cái)政補(bǔ)助十分有限，不足以滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的資金需求。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等，限制了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。另外，還有一些審批制度、戶籍制度等體制機(jī)制的因素，也對(duì)小城鎮(zhèn)的建設(shè)造成重大影響。

浙江地區(qū)的“小城鎮(zhèn)培育試點(diǎn)”城鎮(zhèn)當(dāng)前就遇到這些難題。雖然，上級(jí)政府給予他們很大的支持力度。但是，考核指標(biāo)也非常高。在他們現(xiàn)有的權(quán)力、土地、財(cái)政等可支配要素的前提下，達(dá)到考核指標(biāo)非常困難。例如，他們產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況比較好，一般工業(yè)總產(chǎn)值都在百億以上；人口集聚程度也比較高，戶籍人口超過(guò)5萬(wàn)，常住人口一般在10萬(wàn)以上。但產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張需要土地，人口膨脹需要住房和社會(huì)公共事業(yè)支出，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，需要很大的投入。但在他們的權(quán)力范圍內(nèi)，卻很難獲滿足土地的需求，以及龐大建設(shè)資金的需求。

六、小城鎮(zhèn)建設(shè)的理念

首先，明確小城鎮(zhèn)的定位。中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路是大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于如何“協(xié)調(diào)”。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前城市發(fā)展呈現(xiàn)兩種趨勢(shì)：“一是全球城市化和城市全球化，二是城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。”[18]小城鎮(zhèn)很難實(shí)現(xiàn)全球化，但一定是區(qū)域化的重要組成部分之一。所謂的區(qū)域化，實(shí)質(zhì)是指城市群、城市圈的城市空間形態(tài)。而一個(gè)區(qū)域內(nèi)，有“首位城市”到“邊緣城市”的等級(jí)擴(kuò)散，[19]每一級(jí)城市發(fā)揮著不同的作用，同時(shí)，彼此之間又相互聯(lián)系，促進(jìn)整個(gè)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升。重點(diǎn)建設(shè)的小城鎮(zhèn)，在區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、交通、人口等等條件方面均有較大優(yōu)勢(shì)，是區(qū)域內(nèi)大中小城市與鄉(xiāng)村鏈接的重要紐帶，也是區(qū)域內(nèi)城市體系的重要環(huán)節(jié)。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)該著眼于區(qū)域內(nèi)的城市群體系，或者城市圈體系，承接大中城市的產(chǎn)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，成為帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的“邊緣城市（鎮(zhèn)）”。這要求在選取重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)之時(shí)，需要依靠區(qū)域城鎮(zhèn)化體系，以及城市群、城市圈發(fā)展戰(zhàn)略等發(fā)展要求進(jìn)行選擇。

同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)，不是簡(jiǎn)單的“造城運(yùn)動(dòng)”，而需要根據(jù)小城鎮(zhèn)的資源稟賦，發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。當(dāng)前，中國(guó)城市化過(guò)程中，城市趨同化現(xiàn)象特別突出，沒(méi)有城市特色和文化底蘊(yùn)。根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，一般可以分為城郊型、工業(yè)型、旅游型、市場(chǎng)推動(dòng)型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、鎮(zhèn)域特色型等幾種特色城鎮(zhèn)。[20]

其次，小城鎮(zhèn)建設(shè)的工作重心在于人。李克強(qiáng)總理指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民?！盵21]小城鎮(zhèn)的建設(shè)，核心也是要解決“人”的問(wèn)題。劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，只要農(nóng)村存在剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村人口就會(huì)向非農(nóng)化的城市轉(zhuǎn)移。[22]目前，中國(guó)城市化率達(dá)到53%左右，還處在加速城市化階段，還有大約2億人口將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。但是，據(jù)學(xué)者對(duì)于“農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)意愿的調(diào)查”研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民選擇進(jìn)城多于進(jìn)鎮(zhèn)。[23]如何提高小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力，促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)人口的平衡布局，是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。

是什么因素吸引人口向城市集中？從人口遷移的最基本動(dòng)機(jī)來(lái)看，收入——是農(nóng)村人口涌入城市的最主要原因。托達(dá)羅的“推拉理論”認(rèn)為，“人口遷移是按城市與農(nóng)村預(yù)期收入而不是實(shí)際收入的差別進(jìn)行的”。[24]人們進(jìn)入城市，主要因?yàn)樗麄冾A(yù)期城市擁有更多的工作機(jī)會(huì)，能夠獲得比農(nóng)業(yè)更多的收入。同時(shí)，當(dāng)前影響中國(guó)社會(huì)人口流動(dòng)的因素還有教育、醫(yī)療、環(huán)境等。另外，隨著人們對(duì)生活品質(zhì)的需求不斷提高，環(huán)境質(zhì)量也成為人口遷移的重要因素之一。

因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)首先得考慮創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，才有可能吸引人口的集聚。要?jiǎng)?chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，需要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一方面，小城鎮(zhèn)可以利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面，積極吸引投資。同時(shí)，培育商品市場(chǎng)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等。發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、供水排水、電力、廢棄物處理設(shè)施等等，這就涉及到土地、資金等問(wèn)題。而小城鎮(zhèn)政府最緊缺的就是這些要素，需要上級(jí)政府加強(qiáng)體制改革，積極落實(shí)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策，給予小城鎮(zhèn)更多的支持。

在現(xiàn)代社會(huì)中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不一定能引起人口大規(guī)模的集聚。因?yàn)?，收入并不是吸引人口進(jìn)城的唯一因素。其他如教育、醫(yī)療、環(huán)境等因素，對(duì)于當(dāng)前人口流動(dòng)擁有極大影響。特別是孩子教育問(wèn)題，為“不讓孩子輸在起跑線上”，中國(guó)家長(zhǎng)都傾向于把孩子送到擁有優(yōu)秀教育資源的城市中去。同時(shí)，小城鎮(zhèn)醫(yī)療水平也十分有限，不能滿足人們看病的需求；環(huán)境惡化也對(duì)人口集聚具有一定影響，一些高水平人才希望能在環(huán)境比較好的地區(qū)工作。另外，消費(fèi)也是人們進(jìn)城的重要原因。城市擁有更多的娛樂(lè)、休閑、購(gòu)物、運(yùn)動(dòng)等環(huán)境，例如電影院、大型購(gòu)物廣場(chǎng)、咖啡廳、體育館等，這些在小城鎮(zhèn)一般沒(méi)有或者很少俱全。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)，需要在這些基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等方面加強(qiáng)投入與建設(shè)。

另外，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，關(guān)鍵在于使農(nóng)民工能享受“同城同待遇”。[25]當(dāng)前，雖然中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53%，但如果去除長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工以外，只有40%左右，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“虛假城市化”現(xiàn)象[26]。小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，切實(shí)保障長(zhǎng)期居住在小城鎮(zhèn)的居民能享受平等的待遇。對(duì)此，小城鎮(zhèn)應(yīng)該作為積極探索破解城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的示范，放寬落戶條件，剝離戶籍與待遇的關(guān)系，促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

七、結(jié)論

十八屆三中全會(huì)提出，要“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”。[27]“新”在哪里？筆者認(rèn)為，主要新在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上。小城鎮(zhèn)的建設(shè)，不再是以“攤大餅”式的城市擴(kuò)張，也不是簡(jiǎn)單的“建高樓”。而要根據(jù)區(qū)域城市體系合理規(guī)劃，依據(jù)自身資源稟賦，建設(shè)社會(huì)主義特色小城市。小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)，是加強(qiáng)具有城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；核心是積極進(jìn)行體制機(jī)制改革，提高小城鎮(zhèn)居民的生活水平和社會(huì)福利待遇；關(guān)鍵在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。使小城鎮(zhèn)的建設(shè)，真正做到與大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].新華網(wǎng),2002,11,8.

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[11]參考《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》,山東省委辦公廳,2007,12,19.

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[13]參考《山東省人民政府關(guān)于開(kāi)展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的意見(jiàn)》,山東省人民政府,魯政發(fā)〔2012〕22號(hào),2012,6,14.

[14]參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)的通知》,浙江省政府辦公廳，2010,12,21.

[15]參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，浙江省人民政府辦公廳，2014,6,12.

[16]參考《關(guān)于省小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)資金管理若干問(wèn)題的通知》，浙江省財(cái)政廳，2010,12,29.

[17]參考《廣東省中心鎮(zhèn)確定標(biāo)準(zhǔn)及辦法》,廣東省建設(shè)廳,粵建規(guī)字[2001]5號(hào),2001,1,11.

[18]崔功豪.都市區(qū)規(guī)劃——地域空間規(guī)劃的新趨勢(shì)[J].國(guó)外城市規(guī)劃,2001(5).

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[27]參考《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò).

The Construction of Small Towns： Practice, Difficulties and Ways

Wang Jian

The construction of small towns is an important section in the process of China’s urbanization, and it also has great significance for the development of rural area.It has gained a lot achievement from several years’ development as well as many problems such as the underdevelopment industry.This article mainly analyzes the development process of small town of Shandong and Zhejiang provinces.It comes to the conclusion that the small towns can develop healthily only through the reform in infrastructure, the institution and the economic systems.

urbanization; small town; central town; town reinforcement through power decentralization

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.011

王劍，杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心（杭州研究院）、杭州師范大學(xué)城市學(xué)研究所、杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院研究生，研究方向：城市公共政策。

（責(zé)任編輯：盧小文）