梅光輝 黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

武陵山連片特困區(qū)財政扶貧資金運行情況分析
——以某基層檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪為視角

梅光輝 黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

財政扶貧資金是中央幫助貧困地區(qū)人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的重要舉措。但某基層檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪情況反映，武陵山連片特困區(qū)財政扶貧資金存在被擠占、截留、挪用甚至貪污私分等資金流失情形，嚴(yán)重悖離了中央政策旨意，極大損害了人民群眾的合法權(quán)益。因此，有必要深入分析現(xiàn)有扶貧資金流失的主要形式和客觀原因，并就杜絕或減少財政扶貧資金流失提出切實可行的應(yīng)對策略和建議。

連片特困區(qū)；財政扶貧資金；職務(wù)犯罪

2013年10 月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議部署加強財政扶貧等保民生資金管理和公共資金審計監(jiān)督時指出，必須堅持改革創(chuàng)新，注重健全制度機制，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線”，對貪污侵占挪用等違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸，確保扶貧資金充分惠及扶貧對象，讓減貧成為促進(jìn)社會公正和文明進(jìn)步的重要內(nèi)容，切實發(fā)揮好扶貧等公共資金保民生、“兜底線”的重要作用。

筆者所處的湘西州位于武陵山連片特困區(qū)，是湖南省扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。從近幾年財政扶貧資金表現(xiàn)形式來看，主要有以工代賑資金、科技扶貧資金、扶貧培訓(xùn)資金、國家和省定點扶貧單位幫扶資金、扶貧貸款、項目貸款等內(nèi)容，其設(shè)置的初衷是為了幫扶貧困地區(qū)的人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富。但從具體運行情況來看，不少扶貧資金以各種名目被擠占、截留、挪用甚至貪污私分，嚴(yán)重悖離了中央政策旨意，極大損害了人民群眾的合法權(quán)益。筆者以所在檢察機關(guān)查辦案件為例，分析了現(xiàn)有扶貧資金流失的主要形式、客觀原因，并就杜絕或減少財政扶貧資金流失提出了應(yīng)對策略和建議。

一、貧困地區(qū)財政扶貧資金流失的主要形式

據(jù)統(tǒng)計，2003年至今，筆者所在的檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)涉及財政扶貧資金流失案件有26件29人，其中依法立案調(diào)查17件20人，依法移送審查起訴12件15人，除1件1人尚未經(jīng)法院審判外，其他均被法院做出有罪判決，依法做出不起訴處理的共計5件5人，移送縣紀(jì)委處理的9件9人。限于篇幅，結(jié)合具體辦案情況，筆者對該類案件中扶貧資金流失的主要表現(xiàn)、客觀原因進(jìn)行了深入分析，并提出對杜絕或減少財政扶貧資金流失現(xiàn)象的配套改進(jìn)措施。

從辦案情況反映，現(xiàn)有扶貧資金流失主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、個人為謀取非法利益而貪污挪用中飽私囊。在實踐操作中，一些職能部門的工作人員為了一己私利，置群眾利益和黨紀(jì)國法于不顧，利用管理扶貧款項的職務(wù)之便，想方設(shè)法貪污挪用扶貧款，中飽私囊。以國家為扶持生豬養(yǎng)殖而出臺的能繁母豬補貼政策為例，2007年國家為扶持生豬養(yǎng)殖而出臺的能繁母豬補貼政策開始在湘西實施，按政策每頭母豬補貼農(nóng)戶50元，2008年增加至每頭補貼100元。這原本是一件利國利民的大好事，但某單位負(fù)責(zé)人在此發(fā)現(xiàn)了可以牟取私利的“商機”。利用其負(fù)責(zé)審批能繁母豬補貼資金發(fā)放之職務(wù)上的便利，伙同他人虛報能繁母豬頭數(shù)，套取補貼款后據(jù)為己有，短短幾年時間就虛報能繁母豬3000多頭，貪污補貼款30余萬元。再以陽光工程為例，陽光工程是由政府公共財政支持、主要在糧食主產(chǎn)區(qū)、勞動力主要輸出地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)開展的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)示范項目。湖南地區(qū)最高補貼可達(dá)到每人每期500-1000元。政策本意是為了開展農(nóng)村勞動力培訓(xùn)，提升農(nóng)民就業(yè)能力和產(chǎn)業(yè)競爭力。但在某些人看來這又是一個撈錢的“好路子”。某培訓(xùn)學(xué)校負(fù)責(zé)人伙同他人到處搜集適齡農(nóng)民的身份證和戶籍資料，甚至以每張身份證50-100元的價格“購買”農(nóng)戶身份證復(fù)印件，虛報勞動力培訓(xùn)人數(shù)，騙取國家補貼資金50多萬元。上述案件雖然都被查處，有關(guān)人員也已鋃鐺入獄，但該行為在社會上造成了極其不良的影響。

第二、單位為小集體利益截留或私分。這種現(xiàn)象實踐中也是較為普遍。相當(dāng)一部分管理扶貧資金的職能部門的負(fù)責(zé)人法制觀念不強，認(rèn)為是為了單位或者集體利益，虛報套取點扶貧資金應(yīng)該沒有什么大問題，進(jìn)而在管理使用扶貧資金過程中采取各種手段截留或虛報冒領(lǐng)，造成扶貧款大量流失。筆者所在地的檢察機關(guān)就曾查處過一件非常典型的私分扶貧項目資金案件。該地一外資外援辦為給單位工作人員謀“福利”，經(jīng)黨組集體研究，以要求項目施工方虛增工程量的方式從其管理的日元貸款項目中套取了40余萬元放入本單位“小金庫”中。除極少數(shù)用于公用經(jīng)費開支外，剩余30多萬元被單位七人集體私分。單位負(fù)責(zé)人和直接經(jīng)辦人為此均被檢察機關(guān)立案并被法院作出有罪判決。又有某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)為彌補辦公經(jīng)費缺口，經(jīng)集體研究決定在農(nóng)村危房改造資金上做文章。本來按規(guī)定每戶農(nóng)民危房改造國家補貼資金10000元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種名義每戶克扣3000元，卻要農(nóng)戶在10000元的領(lǐng)款單上簽字，每戶實際發(fā)放7000元。農(nóng)戶敢怒而不敢言。上述這種截留挪用扶貧款的單位行為，由于其大多表現(xiàn)為單位為小集體利益且經(jīng)集體研究決定，看似與個人截留挪用扶貧款行為有諸多不同，很多單位或部門以為只是打了一個“擦邊球”，不會涉及違規(guī)違紀(jì)甚至犯罪行為，故而在實踐中更是普遍存在，事實上單位行為的危害性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個人。

地方政府為本地利益“宏觀調(diào)控”挪作他用。按照中央要求，每一筆財政扶貧資金都只能?？顚Ｓ?，絕不能以任何名義擠占或挪作他用。為此，從中央到地方都出臺了不少相關(guān)文件。但在實際操作中，除了上面講到的某些單位和個人從中貪污挪用外，還有一些地方政府，出于種種原因，無視上級的相關(guān)規(guī)定，以“宏觀調(diào)控”之名隨意擠占或者挪用財政扶貧資金。例如將A類扶貧款先用于B類，將C類資金又用到D類，等E類扶貧款到位后又填補A類。拆東墻補西墻挪得不亦樂乎。有時甚至將其挪用于一些與扶貧主題完全跑調(diào)的工程建設(shè)項目，嚴(yán)重侵害人民群眾的利益。前幾年網(wǎng)上曝光的陜西佳縣政府挪用數(shù)百萬元扶貧款用于建縣政府大樓事件就是一個典型的例子。該縣是一個財政赤字嚴(yán)重的貧困縣，為發(fā)展當(dāng)?shù)氐募t棗產(chǎn)業(yè)，省里幾個相關(guān)部門給該縣撥款數(shù)百萬元。可在該縣主要領(lǐng)導(dǎo)的拍板下，這筆原本用于專項科技扶貧的款項，卻用在了縣政府的辦公樓建設(shè)上，此事經(jīng)媒體披露后，在當(dāng)?shù)卦斐闪藰O壞的影響。

二、貧困地區(qū)財政扶貧資金流失的客觀原因

究竟是什么原因使上述這些單位和個人敢于將扶貧款項當(dāng)作“唐僧肉”而大快朵頤呢？筆者認(rèn)為，除了個別人利欲熏心、目無法紀(jì)、膽大妄為等主觀方面的原因以外，一些實際存在的客觀原因也值得我們深思。

一方面扶貧?？钊狈茖W(xué)有效的監(jiān)督管理制約機制。我們知道，現(xiàn)行扶貧款下?lián)芎蛨筚~的一般流程為：先確定各地年度所需各類款項計劃，然后由中央財政層層下?lián)艿降胤剑胤秸鄳?yīng)部門組織實施，驗收后以相關(guān)憑證到地方財政報賬。這種模式聽起來在理論上似乎安全可靠，但在實踐操作中卻存在諸多問題。以筆者所在單位辦理的一起家電下鄉(xiāng)案為例，由中央到地方的家電下鄉(xiāng)的補貼款撥付都是根據(jù)申請進(jìn)行預(yù)撥，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所受理補貼申報和材料審核，即農(nóng)戶到省內(nèi)指定的銷售商那里購買家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品，商家先行墊付補貼款給農(nóng)戶，然后商家持農(nóng)戶提交的戶口復(fù)印件、產(chǎn)品標(biāo)識卡和發(fā)票原件、農(nóng)戶補貼匯總表到其所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所申報補貼，但是實際運行中卻存在以下幾個方面的監(jiān)管漏洞：其一是部分商家通過冒用農(nóng)戶戶口、以非法途徑獲得或購買產(chǎn)品標(biāo)識卡、偽造補貼匯總表等方式騙取家電下鄉(xiāng)補貼，甚至有的商家與農(nóng)戶、該產(chǎn)品的代理商聯(lián)手騙取國家補貼，因提交材料本身具有客觀性，負(fù)責(zé)審核的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所難以確認(rèn)交易的真實性。其二是如果具體審核個人或單位弄虛作假甚至與銷售商一起虛開票據(jù)，犯罪手段更為隱蔽，地方財政部門的形式審查更是無法有效監(jiān)督。其三是系統(tǒng)內(nèi)部的稽查、上級部門的檢查大多流于形式，無法真正發(fā)現(xiàn)問題或制約內(nèi)部違法違規(guī)行為?？梢?，現(xiàn)有監(jiān)督管理制約機制不健全是扶貧資金大量流失的一個重要原因。

另一方面因為扶貧項目資金管理部門的財政經(jīng)費保障不足，地方和部門過多干預(yù)所致。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，某些部門、單位的辦公經(jīng)費缺乏財政保障，在想方設(shè)法爭取項目，取得資金后，就擠占、挪用來彌補爭取經(jīng)費，導(dǎo)致扶貧資金縮水。筆者在工作中經(jīng)常遇到有些單位或部門負(fù)責(zé)人大倒苦水,聲稱有時候在扶貧款或者項目資金上弄虛作假也是迫于無奈，否則的話，哪兒來的經(jīng)費“跑項目”？所謂“項目”不跑得不到，而往上“跑”則是要花錢的。例如某單位共有20人，全年人均辦公經(jīng)費8000元，合計總額16萬元。該單位負(fù)責(zé)人說，其實他也不想在扶貧款或其他項目資金上造假套錢，但如果不在這方面動腦筋，僅靠那16萬元單位根本運轉(zhuǎn)不了。故而經(jīng)費保障不足成為某些部門或單位挪用扶貧?？睢⒁陨碓嚪ǖ闹匾T因。其次，出于地方和部門保護(hù)主義心理，過多考慮地方及部門利益，對發(fā)現(xiàn)的問題不能如實上報和公開，往往采取內(nèi)部消化、內(nèi)部處理等方式予以解決，或者是對違法違紀(jì)問題不以為然，認(rèn)為"法不責(zé)眾"，只要截留、擠占挪用的資金不落入"某一個人的腰包"便不予處理處罰，即便做出處理，也是大事化小，小事化了，缺乏力度。在該縣危房改造中，甚至有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為了爭取上級農(nóng)資補貼，與其管轄的部分村委會人員聯(lián)合造價，采取虛報、瞞報等方式騙取補貼，為應(yīng)對上級的檢查和驗收，也只得搞虛假配套、虛假自籌、虛列工程支出等。所以經(jīng)費保障不足、行政過多干預(yù)是造成扶貧項目資金流失、混亂的一個根源上的因素。

三、貧困地區(qū)財政扶貧資金流失應(yīng)對策略和建議

綜上可見，要杜絕或減少財政扶貧資金流失現(xiàn)象，需從以下幾個方面著手協(xié)調(diào)推進(jìn)：

1、科學(xué)分配扶貧項目，源頭杜絕貪腐挪用。在實際運行中，嚴(yán)格落實黨中央關(guān)于各級政府在扶貧開發(fā)規(guī)劃中的責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到省”制度，項目審批權(quán)限原則上下放到縣，省市兩級要將主要精力放在資金和項目監(jiān)管上，縣級可以因地制宜確定扶貧攻堅的總體規(guī)劃、重點任務(wù)和方法策略，具體部門負(fù)責(zé)扶貧項目資金的審批、審核、撥付和管理實施；在具體扶貧項目設(shè)置、扶貧款分配上，各部門所需的扶貧款或者其他項目資金在精準(zhǔn)調(diào)研的基礎(chǔ)上按需分配，基層各部門無需再“跑”項目，不再是“會哭的孩子有奶吃”，而是“該吃的孩子就有吃”，從根本上解決扶貧款和項目資金流失嚴(yán)重的問題，從源頭上杜絕個人或單位的貪腐挪用行為。

2、創(chuàng)新扶貧資金監(jiān)管使用方式，切實加大扶貧攻堅的力度。筆者認(rèn)為，為保障扶貧資金的專款專用，除了傳統(tǒng)的定期或不定期檢查、例行的審計監(jiān)督等監(jiān)管方式外，還應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金監(jiān)管方式，例如對扶貧對象建檔立卡，這樣不僅有利于項目資金要到村到戶，切實使扶貧資金直接用于扶貧對象，而且有利于扶貧信息的跟蹤反饋，使各筆扶貧資金在各個環(huán)節(jié)的流向、管理、使用、損耗等情況一目了然，使扶貧開發(fā)規(guī)劃實施、扶貧對象脫貧狀況等情況得到有效的跟蹤，也便于地方政府適時靈活調(diào)整扶貧策略和方式方法，有針對性地加大扶貧力度。此外，還要創(chuàng)新扶貧資金管理使用方式，尤其是在連片貧困地區(qū)，可以積極探索引進(jìn)各種社會資金參與扶貧開發(fā)；集中整合各類扶貧資金，以重大項目為平臺，以入股等形式發(fā)展互助協(xié)作、特色支柱扶貧產(chǎn)業(yè)，從而提高扶貧資金的運行效果。

實行嚴(yán)格的財政報賬制度，建立健全內(nèi)控、監(jiān)管責(zé)任追究制度。首先，嚴(yán)格規(guī)范報賬程序，明確報賬明細(xì)，憑證齊全，發(fā)現(xiàn)扶貧資金流經(jīng)區(qū)域，臺賬之間以及與紙質(zhì)總表之間不一致的，要從根源上找原因、查漏洞，健全內(nèi)控制度，盡量減少資金運行中的“跑冒滴漏”。其次，扶貧資金涉及的部門多，覆蓋面大，使用分散，應(yīng)建立健全審計、財政、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的聯(lián)席會議制度，增強協(xié)作稽查辦案的合力。例如本文提到的家電下鄉(xiāng)案件中，發(fā)案人員之所以濫用職權(quán)導(dǎo)致100多萬元家電下鄉(xiāng)補貼資金被騙，一個重要的原因就是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所內(nèi)部管理松散，縣財政局、審計局等相關(guān)部門對財政所補貼申報材料缺乏實質(zhì)審查機制和有效的稽查監(jiān)管機制。實踐再一次證明，沒有制約和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)果往往會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，探索扶貧資金監(jiān)管責(zé)任追擊機制完全是有必要的。再次，各級政府對相關(guān)的違法違紀(jì)行為要加大查處力度，做到發(fā)現(xiàn)一起，堅決查處一起，對查處的問題要不捂不漏不袒，必須堅決糾正，整改到位，防止屢查屢犯，從而提高扶貧資金監(jiān)管的規(guī)范性和時效性，確保扶貧資金真正發(fā)揮作用。

做好職務(wù)犯罪預(yù)防，嚴(yán)厲打擊貪腐挪用等違法犯罪行為。作為偵辦職務(wù)犯罪的司法機關(guān)，檢察機關(guān)首先要做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作，將防范的關(guān)口前移，廣泛開展警示教育，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，逐步減少和杜絕該類違法犯罪行為的發(fā)生。其次，對于截留克扣、擠占挪用、虛報套取扶貧資金等重大違法犯罪行為要嚴(yán)懲不貸，對相關(guān)單位和個人要實行嚴(yán)格問責(zé)和責(zé)任追究，從而在扶貧資金領(lǐng)域形成一條任何部門、任何單位、任何人都不敢、不能觸碰的“高壓線”，真正確保扶貧資金充分惠及扶貧對象，讓減貧成為促進(jìn)社會公正和文明進(jìn)步的重要內(nèi)容，切實發(fā)揮好扶貧等公共資金保民生、“兜底線”的重要作用。

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1671-5136(2014)03-0041-03

2014-09-26

梅光輝（1973-），男，湖南瀘溪人，湖南省瀘溪縣人民檢察院副檢察長；黃純麗（1977-），女，湖南永順人，湖南省瀘溪縣人民檢察院民行科檢察員、碩士。