葉佳靜

（江蘇師范大學(xué)法律與公共事務(wù)學(xué)部，江蘇 徐州 221116）

關(guān)于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能模式的研究

葉佳靜

（江蘇師范大學(xué)法律與公共事務(wù)學(xué)部，江蘇 徐州 221116）

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著改革的進(jìn)一步深入，原有的政府職能模式已不能適應(yīng)社會的發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能模式已成為一種必然趨勢，尤其是對連接國家與基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯得十分必要。文中在對服務(wù)型政府模式進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行分析研究，旨在為構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供參考。

服務(wù)型政府；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

一、服務(wù)型政府模式的研究

雖然我國與西方國家的政治制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展階段存在極大差異，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界各國的聯(lián)系越來越緊密，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的過程中，我國與西方國家有著相同的時代背景和發(fā)展訴求，因此，系統(tǒng)分析西方國家社會公共服務(wù)模式的演變，對于我國公共服務(wù)體系改革與服務(wù)型政府的構(gòu)建都具有重要的啟示和借鑒意義。

（一）西方社會公共服務(wù)模式的演變

西方國家的公共服務(wù)模式大致可以分為三個階段：

（1）“全能型政府”階段，即傳統(tǒng)官僚制階段。這一階段是以馬克思.韋伯的“官僚制理論”為基礎(chǔ)的，韋伯認(rèn)為官僚制是一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度，而“全能型政府”正是這種行政組織制度的體現(xiàn)，在這種以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)管理模式下，政府制定的制度和規(guī)則是國家運(yùn)行的基礎(chǔ)，政府承擔(dān)了幾乎所有的公共物品和公共服務(wù)的供給，政府既是“掌舵者”又是“劃槳者”。

這種管理模式在當(dāng)時的社會背景下產(chǎn)生了一些積極的作用，比如在一些純公共服務(wù)的提供上表現(xiàn)出很大的優(yōu)勢，尤其是在治安、司法、國防等方面，以政府為主導(dǎo)，有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。然而隨著社會的發(fā)展，這種管理模式也出現(xiàn)了一些弊端，由于缺乏監(jiān)督，政府可以進(jìn)入社會的任意領(lǐng)域，所以難免會造成政府機(jī)構(gòu)臃腫、財政壓力過大等問題，從而導(dǎo)致“政府失靈”。

（2）“企業(yè)型政府”階段，即市場多元化階段。這一階段是以新公共管理運(yùn)動的掀起而發(fā)展起來的，新公共管理理論的核心是將市場競爭機(jī)制和私營部門成功的管理方法引入到公共物品和公共服務(wù)的供給中來，它以“市場化”為導(dǎo)向，以合約出租、政府采購、特許經(jīng)營公共物品、政府資助、政府參股等形式，鼓勵私人參與到公共物品和公共服務(wù)的提供中來，以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能。

“企業(yè)型”政府的管理模式使得公共物品的提供呈現(xiàn)出多元化的趨勢，主要表現(xiàn)為提供方式多元化、供給主體多元化、效益多元化等方面，多元化的出現(xiàn)不僅提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，而且也重塑了政府的權(quán)威。然而，市場也是一把雙刃劍，過分強(qiáng)調(diào)市場的作用會導(dǎo)致盲目崇拜市場，忽視市場的缺陷，從而導(dǎo)致公共服務(wù)碎片化等不良影響的產(chǎn)生。

（3）“整體合作型政府”階段，即整體合作階段。在對“全能型政府”和“企業(yè)型政府”進(jìn)行批判和繼承的基礎(chǔ)上，“整體合作型政府”于20世紀(jì)90年代應(yīng)運(yùn)而生，這是一種著力于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體合作，將公共部門和私人部門以及社會的志愿組織聯(lián)合起來，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，從而實(shí)現(xiàn)善治的一種管理模式。在這一模式下，社會資源得到了高度整合，這樣就有利于各部門間政策的協(xié)調(diào)性，從而避免政出多門或政策間的撞車現(xiàn)象，還有利于克服市場化階段中為公眾提供碎片化服務(wù)的弊端，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整體系統(tǒng)性。

雖然“整體合作型”管理模式在當(dāng)時的社會背景下彰顯出巨大優(yōu)勢，但仍難以協(xié)調(diào)自上而下和自下而上的關(guān)系，以及官僚體系和網(wǎng)絡(luò)治理、碎片化和組織化之間的矛盾。

（二）我國公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在過去的一段很長時間內(nèi)，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)，在這種體制下，我國所有的公共資源基本都是由各級政府掌握，公共服務(wù)也由各級政府所提供，總而言之，這個時期的公共服務(wù)體系是以政府為主導(dǎo)的。隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入以及社會的轉(zhuǎn)型，政府主導(dǎo)型的公共服務(wù)體系的弊端越來越明顯，不僅導(dǎo)致各級政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，而且還造成了比較嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)成本高、服務(wù)質(zhì)量低下等問題。因此，改革以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)模式勢在必行，縱觀世界潮流，構(gòu)建以民為本的公共服務(wù)型政府是改革的大勢所趨。在分析西方國家的公共管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情，我國在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：

（1）堅(jiān)持以民為本?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條規(guī)定：“每個人，作為社會的一員，都有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受他的尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必須的經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況”。政府改革的基本趨勢是從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉(zhuǎn)變，我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，因此，政府在提供公共服務(wù)時，必須把人民放在第一位，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

（2）合理統(tǒng)籌公共服務(wù)財政支出，更加關(guān)注社會公平。我國幅員遼闊，各地資源分布不一，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一樣，因而所需要的政府扶持力度也不同，然而現(xiàn)實(shí)情況則是我國目前的社會性公共服務(wù)支出不合理，尤其是在教育、醫(yī)療和社會保障等基本性的公共服務(wù)方面的支出過少，而且還存在地區(qū)差異，即城市多，農(nóng)村少；發(fā)達(dá)地區(qū)多，落后地區(qū)少，這樣就加劇了社會不公平現(xiàn)象，不利于維護(hù)社會的穩(wěn)定，所以必須合理統(tǒng)籌公共財政支出，政策更多地向貧困地區(qū)和落后地區(qū)傾斜，真正做到各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）建立健全公共服務(wù)管理的監(jiān)督機(jī)制。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，所以有必要建立監(jiān)督機(jī)制來制衡權(quán)力的集中，建立監(jiān)督機(jī)制就是要加強(qiáng)對公共服務(wù)主體的監(jiān)管，尤其是政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管，逐步建立起官員問責(zé)制，真正做到公共服務(wù)的好壞由公眾裁決，接受公眾的監(jiān)督與評價；同時也要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，輿論監(jiān)督的方式也越來越多樣化，應(yīng)充分發(fā)揮這些監(jiān)督方式的積極作用。

二、轉(zhuǎn)變政府職能是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路

（一）轉(zhuǎn)變政府職能是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇

改革開放以前，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，幾乎所有的公共服務(wù)及公共物品都由政府來提供，總而言之，這個時期的政府是一種管制型的政府。改革開放以后，我國逐漸由計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，市場成為資源的主要配置者。在以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制下，管制型政府的弊端越來越凸顯，出現(xiàn)了許多與社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，所以為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能迫在眉睫，從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是一種大勢所趨。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能是應(yīng)對加入WTO的迫切需要

WTO是一個以貿(mào)易自由化為宗旨，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，按照非歧視性與透明度原則制定的有關(guān)貿(mào)易政策的多邊協(xié)定，是當(dāng)今世界多邊貿(mào)易體制框架的基石。經(jīng)過長達(dá)13年的馬拉松艱苦談判，2000年6月，我國與歐盟就中國加入WTO達(dá)成協(xié)議，135個WTO成員國中要求與我國進(jìn)行雙邊市場準(zhǔn)入談判的37個國家均已與我國達(dá)成協(xié)議，中國“入世”已成定局。加入WTO客觀上需要轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府管理效率，所以轉(zhuǎn)變政府職能是應(yīng)對加入WTO的實(shí)際需要。為了順應(yīng)加入WTO的新形勢，政府部門需要在觀念、職能和管理方式上都作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能是制度創(chuàng)新的要求

目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著改革的不斷深入，現(xiàn)行行政管理體制的矛盾和弊端越來越突出，為了改革行政管理體制，促進(jìn)社會發(fā)展，政府必須轉(zhuǎn)變職能、提高行政效率、構(gòu)建服務(wù)型政府、加快制度創(chuàng)新步伐。這就要求建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府；切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)；管理方式實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，從管理本位轉(zhuǎn)向治理本位，從全能本位轉(zhuǎn)向有限本位，從規(guī)定本位轉(zhuǎn)向規(guī)則本位，從指令本位轉(zhuǎn)向指導(dǎo)本位，從審批本位轉(zhuǎn)向監(jiān)督本位[1]。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的客觀要求

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)著兩項(xiàng)職能：一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱國家的一體化，即通過國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個有機(jī)的整體；所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發(fā)展的需要，對基層社會進(jìn)行資源抽取，這兩項(xiàng)職能是相輔相成的，顯然，這兩項(xiàng)職能都傾向于“管治”的目的[2]。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民徹底告別了延續(xù)2600多年的“皇糧國稅”，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益分配格局都開始出現(xiàn)根本性的變化，隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村口號的提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革面臨著前所未有的契機(jī)，逐漸由“管治”向“服務(wù)”過渡。

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各個階層和群體的利益不斷分化，利益主體逐漸多元化，由此引發(fā)的利益矛盾也逐漸增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國的基層政權(quán)，其行政生態(tài)環(huán)境也變得日益復(fù)雜，農(nóng)村中的各種不和諧現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，例如農(nóng)民失地增多卻沒有相應(yīng)的社會保障、城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大以及生態(tài)環(huán)境污染越來越嚴(yán)重等，這些現(xiàn)象導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨著深刻的歷史性挑戰(zhàn)，這也與構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的初衷是背道而馳的，究其原因，主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能沒有得到徹底的轉(zhuǎn)變。

近年來，我國農(nóng)村群體性事件一直呈頻發(fā)和上升的趨勢，因土地調(diào)整、土地征用、房屋拆遷、民事糾紛等問題引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生。于建嶸教授在基于湖南的調(diào)查報告中指出，農(nóng)村的群體性事件在數(shù)量、規(guī)模和對抗程度方面都在增長。與此同時，農(nóng)民的政治訴求也發(fā)生了重大的升級，在內(nèi)容上變得有進(jìn)取型，并提出了在政治上組織起來的要求[3]。在向服務(wù)型政府過渡階段，我國農(nóng)村群體性事件不再是農(nóng)民與農(nóng)民之間的抗?fàn)?，而是農(nóng)民為了捍衛(wèi)自身利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行抗?fàn)?，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理受到了極大挑戰(zhàn)，到了不得不加快職能轉(zhuǎn)變的地步。總而言之，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)和諧新農(nóng)村是構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的客觀要求。

四、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是收稅收費(fèi)和計劃生育，隨著稅費(fèi)改革的進(jìn)一步推進(jìn)和農(nóng)業(yè)稅的免征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸從這些職能中解放出來，其工作量發(fā)生了改變，而能量卻一直處于飽滿狀態(tài)，因而為其向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變提供了條件。隨著農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能也相應(yīng)地發(fā)生了改變，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，這與強(qiáng)化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求是相一致的，總體而言，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的科學(xué)定位應(yīng)該是“責(zé)任明確、精干高效、透明度高、廉潔誠信”。具體而言，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）貫徹和執(zhí)行黨中央和上級政府關(guān)于三農(nóng)問題的方針和政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作總體上是在黨的大政方針指導(dǎo)下進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是維系黨中央和基層群眾的橋梁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的有效程度對維護(hù)黨的形象和體現(xiàn)上級政府的管理意志至關(guān)重要。在執(zhí)行政策方面如何做到正確宣傳、有力貫徹和全面落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從以下方面予以把握：一是重點(diǎn)落實(shí)好黨的各項(xiàng)惠農(nóng)政策，切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；二是正確解讀黨中央在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，確保政策的有效性和時效性，注重政策的反饋意見，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重大決策更加科學(xué)，更加順民心合民意；三是增強(qiáng)農(nóng)民的法規(guī)和法律意識，提高農(nóng)民依法維護(hù)自身利益的自覺性；四是提高依法執(zhí)政的能力，把政策法規(guī)作為規(guī)范執(zhí)政的依據(jù)，由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能主要體現(xiàn)在公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品的提供上，為了更好地履行服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將政府職能的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到公共領(lǐng)域，確保公共產(chǎn)品的提供，提高公共責(zé)任意識；二是將市場機(jī)制引入到公共事業(yè)中來，積極探索部分公共事業(yè)的社會化和市場化；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理協(xié)調(diào)發(fā)展，改變過去偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面；四是擴(kuò)寬農(nóng)民表達(dá)利益的渠道，不斷聽取老百姓的意見和建議，用實(shí)實(shí)在在的服務(wù)為農(nóng)民提供便利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）市場培育職能。目前對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說市場功能顯得比較單一，與產(chǎn)業(yè)化、集約化的要求不相適應(yīng)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能之一是加強(qiáng)市場體系建設(shè)，增強(qiáng)市場的輻射能力。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是要為農(nóng)民拓展本地和外地市場，廣辟流通渠道，進(jìn)一步提升市場功能，增加農(nóng)民的收入；二是積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，鼓勵發(fā)展以農(nóng)民為主體的農(nóng)產(chǎn)品銷售隊(duì)伍，保證農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道；三是打破地域界限，形成與外地大市場相銜接的網(wǎng)絡(luò)，開辟商品流通的新渠道。

（四）引導(dǎo)發(fā)展與生產(chǎn)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的組織者和引導(dǎo)者，可以說，農(nóng)村發(fā)展的好壞在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)因村、因地制宜，及時為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，引導(dǎo)村組干部轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)為農(nóng)民解除后顧之憂。

（五）從事社會管理、調(diào)解鄉(xiāng)村糾紛、維護(hù)鄉(xiāng)村的秩序與穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理工作主要是推進(jìn)政務(wù)、村務(wù)公開，抓好人口和計劃生育工作，保障婦女兒童合法權(quán)益，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，加強(qiáng)安全生產(chǎn)和公共安全管理。近年來，農(nóng)村群體性事件不斷頻發(fā)，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)制定社會應(yīng)急機(jī)制，妥善處置群體性事件，確保農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。

總之，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的科學(xué)定位，是社會主義的內(nèi)在要求，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定，有利于全面建設(shè)小康社會歷史重任的實(shí)現(xiàn)。

[1]金太軍,趙暉.轉(zhuǎn)變政府職能與建設(shè)服務(wù)型政府[M].廣東人民出版社,13-15.

[2]徐勇.國家整合與社會主義新農(nóng)村建設(shè)[J].社會主義研究, 2006,(1).

[3]于建嶸.農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌湔物L(fēng)險[J].戰(zhàn)略與管理,2003, (3).

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A

1671-5136(2014)03-0026-03

2014-09-19

江蘇師范大學(xué)科研創(chuàng)新一般項(xiàng)目《服務(wù)型政府建構(gòu)過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究》。

葉佳靜（1989——），女，江蘇昆山人，江蘇師范大學(xué)法律與公共事務(wù)學(xué)部研究生。研究方向：行政管理。