●王東梅 李 波

推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)性改革

●王東梅 李 波

黨的十八屆三中全會(huì)提出，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障，要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方的積極性。我國自1994年以來，多次改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但目前地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展不平衡的矛盾仍然較為突出，維持地方公共服務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政需求尚未從根本上得以滿足，省級(jí)政府間財(cái)力差異不斷擴(kuò)大的勢頭也未從總體上予以扭轉(zhuǎn)。究其原因，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配格局難辭其咎。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)“深化財(cái)稅體制改革”的戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，抓住財(cái)政體制、稅收制度和支出結(jié)構(gòu)調(diào)整等重點(diǎn)，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)性改革。

一、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行中存在的問題

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模過大

1994年分稅制后，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模增長大體可以劃分為小幅變動(dòng)階段 （1995年—1997年）、穩(wěn)步增長階段（1998年—2005年）、快速增長階段（2006年至今）這三個(gè)階段，轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模不斷攀升，其占中央財(cái)政支出的比重越來越大，并且增長幅度較為明顯，2012年中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額是1995年的80倍。相較于2005年之前我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比情況，2006年以后我國轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏大，已成為地方財(cái)政收入穩(wěn)定的重要來源，所發(fā)揮的效用日益受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，說明中央?yún)f(xié)調(diào)區(qū)域財(cái)力差距方面的能力不斷增強(qiáng)，但同時(shí)也使得地方財(cái)政支出嚴(yán)重依賴于轉(zhuǎn)移支付。1994年分稅制改革以來，中央政府集中了約65%的稅收收入，財(cái)政收入出現(xiàn)向中央政府快速集中的趨勢。從1994年至2011年，地方政府的支出責(zé)任在不斷增加，但地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重的增長速度較為緩慢，僅提高了2.8個(gè)百分點(diǎn)，增長幅度不到8%，僅為地方財(cái)政支出增長幅度的三分之一。地方財(cái)政收入過低的增長幅度和地方財(cái)政支出較快的增長趨勢，使得地方財(cái)政收支間的缺口不斷拉大，同時(shí)也使地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴程度不斷加強(qiáng)，平均有40%的地方財(cái)政支出需要依賴于中央財(cái)政的稅收返還或轉(zhuǎn)移支付。這樣的轉(zhuǎn)移支付格局對(duì)地方政府的稅收征收努力程度會(huì)產(chǎn)生反向作用，同時(shí)給具有轉(zhuǎn)移資金撥付權(quán)的機(jī)關(guān)以尋租可能，導(dǎo)致中央與地方分配關(guān)系的不規(guī)范、不穩(wěn)定，最終使財(cái)政資金陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的尷尬被動(dòng)局面。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付形式大體分為稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年我國稅收返還性收入為2308.9億元，2011年達(dá)到約5068億元，年均增長9.8%，增長了1.2倍；2001年一般性轉(zhuǎn)移支付為1604.8億元，2011年達(dá)到17336.8億元，年均增長27.11%，增長了9.8倍；2001年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為 2203.5億元，2011年達(dá)到14905.2億元，年均增長 24.16%，增長了5.77倍。尤其是2008年以來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模劇增，超過一般性轉(zhuǎn)移支付，并且比重始終保持在40%以上，最高達(dá)到52%?？傮w上，一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍偏低，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、比重過高，亟待加以控制。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付區(qū)域均等化效應(yīng)不足

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，區(qū)域均等化可從東中西部地區(qū)實(shí)際人均財(cái)政支出方面進(jìn)行考察。1997年我國中西部地區(qū)人均財(cái)政支出規(guī)模總和與東部相等，到2010年為東部的1.75倍，其中，西部地區(qū)人均財(cái)政支出與東部基本相等，這反映了近年來我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出向中西部傾斜的分配態(tài)勢，在一定程度上改善了各地區(qū)之間的財(cái)政均等化狀況。但數(shù)據(jù)表明，在具體操作中，中部地區(qū)實(shí)際人均財(cái)政支出僅為東部或西部的75%，財(cái)政在中部地區(qū)“塌陷”、“歧視”矛盾比較突出，這是值得高度重視的。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中中央政府有時(shí)過于遷就地方政府既得利益，決策過程缺乏公平透明性，并且分配的比例、指標(biāo)與權(quán)重也欠缺科學(xué)方法與評(píng)估，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付缺乏一體適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因功能扭曲而造成偏差。其中，分配比率過分偏重于發(fā)達(dá)地區(qū)和西部地區(qū)，是導(dǎo)致中部地區(qū)財(cái)政塌陷的主因。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金效率不高

總體來看，我國中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的撥付力度，有效地緩解了地方財(cái)政支出壓力。但是，龐大的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金在轉(zhuǎn)移過程中會(huì)有效率損失問題，而且地方政府依賴于上級(jí)持續(xù)的資助而懈怠自身的財(cái)政努力，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。并且，地方政府所支出的資金，在相當(dāng)大程度上不靠地方本身，而靠中央政府，加劇了“跑部錢進(jìn)”的程度，難以對(duì)地方政府資金節(jié)約形成激勵(lì)，特別是轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方財(cái)政支出監(jiān)管成本過高，資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重，財(cái)政績效難以提高。

就專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，資金分散，使用效益低下。隨著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，資金涉及范圍越來越廣，專項(xiàng)數(shù)目多達(dá)200多個(gè)，加上資金分配的部門過多，往往造成資金分配的混亂、交叉、重復(fù)，導(dǎo)致資金碎片化、撒“胡椒面”。并且，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政均等化的貢獻(xiàn)甚微，資金使用效率也不高。一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有制定管理辦法，大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付沒有建立績效評(píng)價(jià)制度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往以資金計(jì)劃申請(qǐng)作為上級(jí)主要的審核標(biāo)準(zhǔn)，缺乏長期效用評(píng)估與整體發(fā)展的考慮，使得財(cái)政資源的運(yùn)用貽誤了戰(zhàn)略時(shí)機(jī)，降低了財(cái)政資金的使用效率。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)性改革建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付”、“理順中央和地方收入劃分”等戰(zhàn)略規(guī)劃，為進(jìn)一步推進(jìn)我國分稅制改革明確了目標(biāo)和方向。鑒于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)中現(xiàn)存的諸多問題，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)加快結(jié)構(gòu)性改革，跳出集權(quán)分權(quán)比例的窠臼，追求政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。

（一）穩(wěn)定現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，理順中央和地方收入劃分機(jī)制

規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以徹底的分稅制為基礎(chǔ)，政府間財(cái)力分配格局需要重新塑造，改變當(dāng)前“大轉(zhuǎn)移支付、小地方稅”的格局面貌，穩(wěn)定現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，理順中央和地方收入劃分機(jī)制，形成“地方稅+轉(zhuǎn)移支付”并重的戰(zhàn)略格局。

建議我國收入劃分選擇從“稅種分享”到“稅基劃分”的改革路徑?，F(xiàn)階段比較現(xiàn)實(shí)可行的模式是稅基分享制，稅基分享針對(duì)增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅四個(gè)稅種，由中央政府統(tǒng)一確定，不同級(jí)次政府共享，分率計(jì)征，省以下共享稅安排參照?qǐng)?zhí)行。每一級(jí)政府都按各自稅率分享同一個(gè)全國統(tǒng)一的“主體稅基”。稅基分享制非常典型地體現(xiàn)了各級(jí)政府在財(cái)政事務(wù)中的“平等參與”，使低層級(jí)政府對(duì)高層級(jí)政府的財(cái)政依賴關(guān)系變成政府間財(cái)政合作關(guān)系，有利于形成長期穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，減少討價(jià)還價(jià)和“跑部錢進(jìn)”之類的財(cái)政尋租活動(dòng)。同時(shí)，稅基分享制下，各級(jí)政府的共享稅收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)穩(wěn)定增長，大大增強(qiáng)了地方稅收體系的收入彈性和地方政府的財(cái)政融資能力，具有高度的可預(yù)見性，能夠降低實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付制度的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，從而有利于提高政府間轉(zhuǎn)移支付制度效率。而且，在稅基分享制下，中央政府能夠保證對(duì)重要課稅權(quán)的有效控制。

同時(shí)，加快構(gòu)建我國地方稅體系。我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國，站在稅收收入平衡和收支匹配的角度，從長遠(yuǎn)看還是要建立合理、穩(wěn)定的地方稅體系，逐步培育地方稅主體稅種。省級(jí)政府可以逐步培育銷售稅作為其主體稅種，而省以下政府可以以構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅、資源稅以及環(huán)境稅作為地方稅體系建設(shè)的突破口，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅以及資源稅的征收范圍，將其作為市縣級(jí)地方政府的重要收入來源。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式的結(jié)構(gòu)性改革

在保持現(xiàn)有政府間財(cái)力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和提升財(cái)政支出效率，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式作出重大的結(jié)構(gòu)性改革。

1、協(xié)調(diào)三種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。通過轉(zhuǎn)移支付建立全國基本統(tǒng)一的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)和體系，必須限制目前實(shí)踐中大量存在的專項(xiàng)資金規(guī)模，而能夠彌補(bǔ)中央地方之間財(cái)力不均衡、平衡地方財(cái)政能力差異的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付兩種方式應(yīng)占轉(zhuǎn)移支付整體規(guī)模的三分之二以上。

2、整合撤并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式和種類。撤并壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和種類，嚴(yán)控中央各部門以及地方政府新設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散繁雜的現(xiàn)狀；建立嚴(yán)格的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果的跟蹤檢查。

3、漸進(jìn)式消化稅收返還等轉(zhuǎn)移支付形式。將稅收返還和體制補(bǔ)助等以“收入來源地”為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付形式整合為依托客觀因素的、公式化基礎(chǔ)的一般性轉(zhuǎn)移支付；通過取消增值稅返還、適當(dāng)增加地方政府在增值稅中的分成比例，逐步縮小“來源地”分配的轉(zhuǎn)移支付份額?！?/p>

（本文是國家留學(xué)基金委公派留學(xué)項(xiàng)目<201307085005>、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生教育教學(xué)理論研究課題<2013JY15>的階段性成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）