●張玉敏

黨的十八屆三中全會明確提出“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。處理好政府和市場的關(guān)系，就是要使市場發(fā)揮更大的作用，政府要簡政放權(quán)，同時加強市場監(jiān)管。財政部是全國會計工作的主管部門，理應(yīng)進一步發(fā)揮好對各類市場主體的會計監(jiān)督職責(zé)。專員辦作為財政部派出機構(gòu)，如何發(fā)揮好財政部賦予的會計監(jiān)督職能、更好地服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展是擺在我們面前的一個緊要課題。

2009年以來，財政部大力拓展會計監(jiān)督內(nèi)涵，強化監(jiān)督手段，授權(quán)專員辦對證券資格事務(wù)所開展 “點對點”行政監(jiān)督，采取從事務(wù)所和企業(yè)“雙向延伸”的檢查方法，組織各地專員辦開展聯(lián)合聯(lián)動的檢查，會計監(jiān)督工作取得了驕人的成果。然而，在新的形勢下，會計監(jiān)督在工作領(lǐng)域和監(jiān)督手段上仍然面臨盲區(qū)、弱點，需要我們與時俱進、高位思考、科學(xué)謀劃，在專員辦工作轉(zhuǎn)型的框架下，進一步拓展領(lǐng)域，強化手段，探索建立重點企業(yè)綜合監(jiān)管制度，實現(xiàn)專員辦會計監(jiān)督工作科學(xué)轉(zhuǎn)型。

一、新形勢下必須強化財政會計監(jiān)督

（一）企業(yè)會計信息失真問題仍未得到有效遏制

經(jīng)濟越發(fā)展，會計越重要。會計信息是社會經(jīng)濟有效運行的重要基礎(chǔ),而真實性是對會計信息質(zhì)量最基本的要求。近年來，我國雖采取多種措施深度治理企業(yè)會計信息失真，但是收效有限。以上市公司、國有企業(yè)為代表的大中型企業(yè)，仍然存在為上市“圈錢”和完成“上級考核”等不同目的的會計造假現(xiàn)象，2013年的創(chuàng)業(yè)板上市公司萬福生科因財務(wù)造假被勒令停牌并接受證監(jiān)會調(diào)查就是一個鮮活的例證。而國內(nèi)不計其數(shù)的中小企業(yè)更是亂象叢生，為達(dá)到向銀行貸款、少納稅款等目的，同時向有關(guān)部門出具多套虛假會計報表。種種亂象，造成資本市場病態(tài)百出，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，社會交易費用高昂,不但影響會計信息使用者的正確決策,進而在宏觀上影響了國民經(jīng)濟的有序運行和健康發(fā)展。

（二）政府監(jiān)督不到位、社會審計監(jiān)督乏力

從政府監(jiān)督情況看，目前對企業(yè)會計進行監(jiān)督的政府部門主要有“三會”、國資委、審計署以及財政部門等，其監(jiān)督重點各有側(cè)重，國資部門代表國家作為出資人代表，更多的是對國企的一種“內(nèi)部管理”；審計和財政監(jiān)督部門對企業(yè)實行的是以檢查為主要手段的事后監(jiān)督；“三會”針對企業(yè)實行的是一種分類分業(yè)務(wù)監(jiān)督。以證監(jiān)會為例，每年有大批的IPO企業(yè)等候“過會”，而在其嚴(yán)格的篩選制度下，仍然出現(xiàn)了萬福生科、云南綠大地等等這些漏網(wǎng)之魚，不禁發(fā)人深省，引人深思。從社會審計監(jiān)督情況看，由于會計師事務(wù)所治理結(jié)構(gòu)不健全以及收費低、惡性競爭等整體環(huán)境的影響，其對于企業(yè)的審計監(jiān)督依然處于弱勢地位。從我辦近年來對證券資格事務(wù)所的監(jiān)督情況看，事務(wù)所為了生存對企業(yè)的會計造假采取回避、默認(rèn)的情況依然大量存在。

（三）專員辦會計監(jiān)督手段單一

為加強預(yù)算管理，自2012年開始，財政部授權(quán)專員辦對中央基層預(yù)算單位開展綜合財政監(jiān)管全面推開，形成了專員辦以中央財政收入、支出監(jiān)管為核心，以預(yù)算單位綜合監(jiān)管和對企業(yè)會計監(jiān)督為主要內(nèi)容的工作格局。然而，截至目前，專員辦開展的會計監(jiān)督和金融監(jiān)管僅僅是停留在事后監(jiān)督的層面，會計監(jiān)督始終跳不出就“檢查”論“檢查”的圈子，對企業(yè)缺乏持續(xù)的事前、事中監(jiān)督。

為進一步規(guī)范企業(yè)行為，整肅市場經(jīng)濟秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，提升財政部門會計監(jiān)督的主體地位，需要我們統(tǒng)籌規(guī)劃、抓住重點，建立以上市公司、國有企業(yè)和金融機構(gòu)為重點的企業(yè)綜合監(jiān)管制度。

二、探索建立重點企業(yè)綜合監(jiān)管制度

（一）綜合監(jiān)管的對象和范圍

改變過去“打一槍換個地方”的分散式事后監(jiān)督，將包括上市公司、國有大中型企業(yè)和金融機構(gòu)在內(nèi)的重點企業(yè)納入財政綜合監(jiān)管范圍，開展以事前事中監(jiān)督為主、事后檢查為輔的全過程會計綜合監(jiān)管。

（二）綜合監(jiān)管的主要內(nèi)容

綜合監(jiān)管應(yīng)充分體現(xiàn)財政會計監(jiān)督特色，以評價企業(yè)內(nèi)部控制為主要抓手，以監(jiān)督企業(yè)會計核算、財務(wù)管理為核心，重點關(guān)注企業(yè)遵守、落實財稅法律法規(guī)和財稅政策、國有資本經(jīng)營預(yù)算和財政性資金使用情況，以提高企業(yè)財務(wù)管理和經(jīng)營管理水平為最終目的。具體包括：一是根據(jù)財政部等5部委關(guān)于加強企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)的要求，開展對企業(yè)內(nèi)控建設(shè)運行情況的綜合評價，同時也對出具內(nèi)控審計報告的會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行再監(jiān)督。二是建立包括企業(yè)基本情況、重要財務(wù)指標(biāo)等情況在內(nèi)的重點企業(yè)數(shù)據(jù)庫，對企業(yè)的會計信息質(zhì)量進行持續(xù)動態(tài)監(jiān)控和重點監(jiān)督。三是對企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行以及企業(yè)申請、使用財政性資金情況進行監(jiān)督。四是配合國家宏觀調(diào)控和重大財稅政策的實施開展調(diào)查研究。

（三）開展綜合監(jiān)管的方式方法

重點企業(yè)綜合監(jiān)管可采取日常監(jiān)管和專項檢查兩種方式開展。日常監(jiān)管主要通過建立企業(yè)重要信息數(shù)據(jù)庫和資料報備、重點約談、上門走訪和日常核查等方式，與重點企業(yè)建立日常工作制度。專項檢查可在日常監(jiān)管掌握具體情況的基礎(chǔ)上，按照財政部統(tǒng)一安排對企業(yè)開展重點專項檢查；同時專員辦也可根據(jù)日常監(jiān)管情況自行開展專項檢查。

開展重點企業(yè)綜合監(jiān)管工作是完善專員辦會計監(jiān)督職能的一個重大選擇。為穩(wěn)妥起見，可參照對預(yù)算單位綜合監(jiān)管的工作經(jīng)驗，選擇部分專員辦對駐地上市公司進行先期試點，在試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗并逐步擴大到全國專員辦。