●譚善華

完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策研究

●譚善華

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，是指國家以各種形式投資及其收益再投資形成、以撥款形式形成、接受饋贈、憑借國家權(quán)力取得、借貸形成或者依據(jù)法律認可的任何形式取得或形成的各種類型財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利。我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，總量仍在不斷增加，在國民經(jīng)濟中占有重要的地位。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、財政管理體制改革的逐步深化，如何管好用好龐大的國有資產(chǎn)已成為各級財政及相關(guān)部門的重要職責和使命。本文旨在探討目前國有資產(chǎn)管理中存在的問題，就健全國有資產(chǎn)管理法規(guī)制度、創(chuàng)新管理模式、提高資產(chǎn)使用效率和效益提出相應的措施。

一、現(xiàn)狀

2006年5月財政部頒布了 《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，2008年又頒布了《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（下稱“三個辦法”）?！叭齻€辦法”的頒布實施，標志著我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作進入了一個嶄新的階段，促進了我國國有資產(chǎn)管理向規(guī)范化、科學化、法制化方向發(fā)展，為維護行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全完整，合理配置和有效利用財政資源，健全適應社會主義市場經(jīng)濟秩序和公共財政要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制提供了依據(jù)。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)也在迅速的增長。從總體上來說，從過去的計劃經(jīng)濟時期到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟時代，我國國有資產(chǎn)的管理模式和運營機制基本適應了不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的需求，有效維護了國有資產(chǎn)的公益性、完整性，甚至實現(xiàn)了一定的保值增值。但是，一些與國家關(guān)于國有資源購置、使用、受益的整體目標和初始愿望不相適應的觀念、制度仍然廣泛存在著，導致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)重購置、輕管理。由于缺乏有效的外在監(jiān)督，國有資產(chǎn)使用效率低；資產(chǎn)管理不科學、不規(guī)范，閑置率高；資產(chǎn)處置比較隨意，人為導致國有資產(chǎn)流失等一些違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在。另外，由于資產(chǎn)損失報廢處理流程不順暢，資產(chǎn)賬面價值與其實際資產(chǎn)數(shù)不符的現(xiàn)象較為普遍。

二、存在問題及原因分析

（一）資產(chǎn)管理法律法規(guī)及制度體系不健全

在管理法律法規(guī)方面，綜觀我國現(xiàn)行的法律法規(guī)組成體系，沒有專門針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)。雖然有些法律法規(guī)有部分涉及，但也僅限于資產(chǎn)管理的某個環(huán)節(jié)或某些方面的內(nèi)容，并非只針對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)。財政部2006-2008年頒布的“三個辦法”，均屬于部門規(guī)章性質(zhì)的法律規(guī)范文件，其層次、效力有限。同時，由于缺少具體的與之相配套的實施細則，上述辦法在實施過程中的可操作性受到了制約。

在管理體制、權(quán)責劃分方面，哪個機構(gòu)是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門、職能部門與其他相關(guān)部門的職責權(quán)限如何劃分等問題，在法律上沒有進行明確的規(guī)定。財政部門只能根據(jù)《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》等法律法規(guī)，以及財政部頒布的“三個辦法”和各級地方政府授予財政部門的職責權(quán)限開展工作，履行相應的職能。但這些履行資產(chǎn)管理職能的部門的地位至今仍然沒有在法律上進行專門的規(guī)定。

（二）單位資產(chǎn)需求配置與預算審批控制相脫節(jié)

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)大部分來自于國家投資以及財政撥款的方式。按照規(guī)定，各級單位在配置資產(chǎn)時既要結(jié)合本單位實際需求，又要遵循科學合理的原則；預算管理部門在進行預算審批，特別是項目審批時應該全面了解需求單位的資產(chǎn)的實際情況，以確定其申報預算的重要性、科學性、合法合規(guī)性。然而，有報道稱：“在中國，為了獲得重大項目，一個公開的秘密就是：做好研究還不如與官員和他們賞識的專家拉關(guān)系重要”。相關(guān)管理部門在進行項目預算審批時，沒有實際了解預算單位的現(xiàn)有資產(chǎn)情況和真實需求，在權(quán)限缺乏監(jiān)督時預算審批的隨意性較大，為一些人員套取國家財政資金提供了可乘之機。而這種與少數(shù)管理人員自身利益相關(guān)聯(lián)的審批，多數(shù)項目最終都會得到批準，這樣的審批管理其實只是一種程序、一種形式。

（三）資產(chǎn)管理內(nèi)控制度不健全，添置處置資產(chǎn)隨意性大

我國的國有資產(chǎn)實行三權(quán)分離式的管理，即所有權(quán)屬國家，使用權(quán)和管理權(quán)分屬資產(chǎn)使用單位和相應的部門。有些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理部門是財政部門，而有些則是國資部門，造成權(quán)限不清、責任不明。一些單位沒有制定適合本單位的資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，資產(chǎn)從購置到處置等沒有嚴格的審批程序，隨意購置、出租、出借國有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為常見。單位內(nèi)部沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人員，財務管理權(quán)與資產(chǎn)管理權(quán)交叉重疊混淆不清。據(jù)一個在機關(guān)工作的人員講述，他們單位的辦公電腦2-3年全部更換一次，被換下來的電腦雖然都完好無損，但也只能放進倉庫等待處置，還有一些重要財產(chǎn)被私人長期無償占用。

（四）國有資產(chǎn)使用效益考核、評價機制缺失

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由于沒有要求計提資產(chǎn)折舊、不計算盈虧，對資產(chǎn)的使用也沒有相應的保值增值管理制度?；陂L期以來重視資金投入、忽視資產(chǎn)管理的思想，一些單位領(lǐng)導只管盡力利用財政資金購置資產(chǎn)，很少去關(guān)心資產(chǎn)的有效利用程度和使用效益。由于缺少對各層級單位使用國有資產(chǎn)的效益考核、評價及績效激勵機制，單位領(lǐng)導也很少動腦去思考如何讓國有資產(chǎn)保值增值的問題，使得行政事業(yè)單位龐大的資產(chǎn)無法發(fā)揮最大效用。

三、完善國有資產(chǎn)管理的對策

（一）健全國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)及制度體系

長期以來，由于思想認識不夠、過分側(cè)重經(jīng)濟建設，使得行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)建設始終滯后于經(jīng)濟建設，資產(chǎn)屬性模糊、權(quán)責不清、管理分散等問題長期存在。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)也在快速增加，如何從立法及管理體制改革入手加強國有資產(chǎn)管理，從而更加有效地為社會主義市場經(jīng)濟建設服務，是當前必要的研究課題。一是要增強法制意識，建立層次更高、約束力更強的《國有資產(chǎn)法》，從頂層設計上保證行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有法可依。二是要建立科學的增量資產(chǎn)預算管理制度，實現(xiàn)資產(chǎn)管理、財務管理與預算管理的有效結(jié)合，避免重復購置和超量配置造成財政資源的浪費。三是要理順國有資產(chǎn)管理層級關(guān)系，避免多頭管理、交叉管理帶來的混亂局面，有條件地放權(quán)給資產(chǎn)使用單位，讓國有資產(chǎn)在保值的前提下發(fā)揮更大的增值潛力。四是要建立區(qū)域內(nèi)或部門內(nèi)國有資產(chǎn)管理信息共享平臺，實現(xiàn)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與財政管理信息系統(tǒng)、行業(yè)資產(chǎn)管理專網(wǎng)一體化，探索資產(chǎn)在一定范圍內(nèi)的共享共用可能性，提高資產(chǎn)利用率。五是要完善資產(chǎn)處置監(jiān)督管理制度，規(guī)范處置程序，減少決策風險，形成“專人初審、集體會審和產(chǎn)交所統(tǒng)一公開處置”的工作方式，杜絕因隨意處置、轉(zhuǎn)讓及變相低價處置等造成國有資產(chǎn)的流失。

（二）加強存量資產(chǎn)管理，創(chuàng)新增量預算管理機制

在國有資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，摸清存量資產(chǎn)的真實情況。引入企業(yè)資產(chǎn)管理模式，加強財務成本核算體系，通過對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的折舊掌握存量資產(chǎn)的原值、凈值及減值情況，作為單位增量預算控制的依據(jù)。通過科學合理的預算，對增量資產(chǎn)的配置進行監(jiān)控，推進預算管理與資產(chǎn)管理的有效結(jié)合。建立資產(chǎn)信息查詢網(wǎng)絡共享平臺，促進資產(chǎn)管理信息化、動態(tài)化，實現(xiàn)資產(chǎn)管理、預算管理和政府采購對行政事業(yè)單位財務、資產(chǎn)的共同監(jiān)管和信息共享。通過資產(chǎn)動態(tài)管理查詢系統(tǒng)有效控制資產(chǎn)的重購、超購現(xiàn)象，時時調(diào)節(jié)控制增量資產(chǎn)預算，提高財政資金的使用效率。

（三）創(chuàng)新資產(chǎn)運營與監(jiān)管制度，提高資產(chǎn)運營效益

行政事業(yè)單位資產(chǎn)基于社會公共需求配置，以提供社會公共服務為目的，具有非經(jīng)營性、非競爭性，其運營效益可用取得的社會效益來考核、評價。以各類資產(chǎn)有效利用率、使用損耗、自然損耗程度等一系列指標，建立國有資產(chǎn)運營績效評價機制。對有效利用國有資產(chǎn)出租、出借和經(jīng)營使國有資產(chǎn)獲得收入的單位采取一定的獎勵機制，鼓勵行政事業(yè)單位有效利用閑置國有資產(chǎn)獲取更大收益。同時，對國有資產(chǎn)管理不善、利用不當、處置不當造成資產(chǎn)流失的單位及相關(guān)責任人員要嚴格監(jiān)督、及時查處，建立單位資產(chǎn)管理一把手全權(quán)責任制。加大各種形式的審計監(jiān)督力度，定期進行資產(chǎn)清查，充分發(fā)揮財務管理人員的職能作用，減少資產(chǎn)運營過程中可能出現(xiàn)的不正當行為。政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，制定正確的政策取向，創(chuàng)造良好的資產(chǎn)運營機制和體制環(huán)境。既要加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營戰(zhàn)略的規(guī)劃，又要注意行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運營的微觀基礎(chǔ)的構(gòu)建，加速推進行政事業(yè)單位改革，努力消除制約行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運營的政策障礙，促進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的高效運營?！?/p>

（作者單位：福建省熱帶作物科學研究所）