●盧洪友

西方現(xiàn)代財政制度理論及實踐之窺見

●盧洪友

十八屆三中全會把財政置于“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”地位，并提出了建立現(xiàn)代財政制度的目標及路徑：“建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度”。這將是一項艱巨而復(fù)雜的歷史性任務(wù)。

回溯歷史，我們可以清晰地看到，現(xiàn)代財政制度是伴隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展首先在歐洲大陸建立的，其基本功能在于規(guī)范和約束政府行為，并為相關(guān)行為主體（對局者或者利益相關(guān)者）提供長期穩(wěn)定的預(yù)期。財政學大家馬斯格雷夫在論及一個國家的財政制度構(gòu)建時曾經(jīng)說過，一個國家的財政制度安排，實際上受著該國的政治、經(jīng)濟、文化、道德、歷史、地理乃至戰(zhàn)爭等多種因素制約。因此，構(gòu)建中國現(xiàn)代財政制度應(yīng)立足于中國國情，不能照抄照搬任何一個國家的財政制度模式。但是也要看到，現(xiàn)代市場經(jīng)濟及國家治理制度安排也有其共同的規(guī)律性。窺視西方現(xiàn)代財政制度的理論淵源及實踐過程，以史為鏡、鑒古知今，對推進中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)無疑是有益的。

舊財政制度向現(xiàn)代財政制度的變遷，本質(zhì)上是包括稅權(quán)、預(yù)算權(quán)在內(nèi)的國家主權(quán)權(quán)力從“主權(quán)在天”或“主權(quán)在君”向“主權(quán)在民”的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計或者安排財政預(yù)算權(quán)有序?qū)崿F(xiàn)的制度技術(shù)路徑，如授權(quán)制、稅收法定、財政分權(quán)等。這就涉及若干必須回答的基本理論問題，如國家（政府）權(quán)力與公民權(quán)利誰是本源的、誰是派生的？回到政府財政層面，諸如政府的稅權(quán)、收費權(quán)、預(yù)算權(quán)、公共定價權(quán)、行政規(guī)制權(quán)等是從哪里來的？換言之，政府為什么收稅（費）？政府應(yīng)怎樣收以及應(yīng)向誰收？由誰以及應(yīng)按怎樣的程序來決定稅款的配置和使用？政府用稅款轉(zhuǎn)換的“一攬子”公共品應(yīng)該如何在不同社會群體之間進行分配、分享？如此等等，這些在今天看似已有明確答案的問題，在相當漫長的歷史時期內(nèi)，甚至可以說自國家及財政稅收產(chǎn)生以來一直到18世紀中葉，其理論認識及實踐的制度技術(shù)路徑卻是模糊不清甚至是黑白混淆、是非顛倒的。

在西方世界長達數(shù)百年的中世紀，宗教神學壟斷了一切，奉行的是“主權(quán)在天”、推行的是“神權(quán)政治”、實行的“神權(quán)財政”，封建專制和天主教會牢牢控制了國家的社會生活和人民的精神世界，教規(guī)、教義、教會法庭、教會學校束縛了人的主動性、情感與智慧，科學、文學、藝術(shù)都成了宗教的附屬物，人們長期處在蒙昧狀態(tài)和對宗教的迷信之中,經(jīng)濟和各種社會事業(yè)均停滯不前。

在東方世界，中國長達數(shù)千年的封建專制統(tǒng)治，奉行的是“主權(quán)在君”、推行的是“君主政治”，實行的是“君權(quán)財政”?！捌仗熘?，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，封建帝王把國家當作一家的私產(chǎn)，據(jù)為己有，并世代相襲，因此，所謂國家財政，實際上是一種“家天下”財政，是沒有內(nèi)在與外在約束制衡的財政，因此，也是存在治國理政巨大風險隱患的財政，并最終屢屢走向財政破產(chǎn)、改朝換代。雖然圣賢孔老夫子早就倡導“斂從其薄”，也曾有過像明君唐太宗深刻的自省與嚴厲告誡：“欲盛費則廣，費廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國危，國危則君喪矣。朕常以此思之，故不敢縱欲也?！钡?，從封建朝代周而復(fù)始的循環(huán)更迭看，在封建帝制框架下不可能從理論上探討“民權(quán)”及其如何實踐問題，因此，也就始終沒有跳出“黃宗羲定律”的怪圈。直到1924年，在孫中山先生手書的《建國大綱》里，才明確提出“三民主義”建國主張，并明確，民生：使民生幸福；民權(quán)：使民權(quán)普遍；民族：使民族平等。

與中國相比，歐洲大陸則要早了幾百年。自文藝復(fù)興（13—16世紀）開始，封建主義與資本主義就開始逐漸分界，資產(chǎn)階級的產(chǎn)生與成長，要求打破天主教神學的精神束縛，為資本主義經(jīng)濟發(fā)展掃除障礙；在精神文化層面，文藝復(fù)興倡導個人自由、平等、欲望、人性至上，提倡競爭進取和科學求知精神等。此后的宗教改革運動 （16—17世紀），也就成為歐洲資本主義發(fā)展的一個必然結(jié)果。經(jīng)過文藝復(fù)興和宗教改革，自18世紀初開始到1789年完成的一脈相承的啟蒙運動，才真正開始全方位地探討如何構(gòu)建并促進民族國家發(fā)展的理論及制度路徑問題，同時，也為西方現(xiàn)代財政制度建設(shè)奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

在理論上，經(jīng)過“三大思想解放運動”的洗禮，18世紀的歐洲群星璀璨，在自然科學、哲學、倫理學、政治學、經(jīng)濟學、歷史學、文學、教育學等各個領(lǐng)域，產(chǎn)生了一大批杰出的思想家：洛克、孟德斯鳩、伏爾泰、狄德羅、盧梭、康德、斯密等。這里僅舉幾位思想大師，從中窺見他們對現(xiàn)代財政制度形成的重要影響。

洛克與貝克萊、休謨?nèi)吮涣袨橛?jīng)驗主義（pragmatism）的代表人物，但他也在社會契約理論上做出了重要貢獻。他發(fā)展出了一套與霍布斯的自然狀態(tài)不同的理論，主張政府只有在取得被統(tǒng)治者的同意，并且保障人民擁有生命、自由和財產(chǎn)的自然權(quán)利時，其統(tǒng)治才有正當性。洛克相信只有在取得被統(tǒng)治者的同意時，社會契約才會成立，如果缺乏了這種同意，那么人民便有推翻政府的權(quán)利。盧梭的《社會契約論》思想來源于洛克。

孟德斯鳩的 《論法的精神》（1748）抨擊神學和封建專制，追求自由、主張法治與分權(quán)，認為只有法律才能保障人民的自由權(quán)利，而專制則是對人性的蔑視和對自由的踐踏。其理論及主張對世界范圍的資產(chǎn)階級革命產(chǎn)生了巨大影響，并被載入法國《人權(quán)宣言》和美國《獨立宣言》?？梢哉f，西方現(xiàn)代國家治理框架的構(gòu)建和法治國家的形成，孟德斯鳩居功至偉，為現(xiàn)代財政制度的形成奠定了法理和憲政基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政制度的法治規(guī)范、監(jiān)督制衡、分權(quán)治事等都透露著孟德斯鳩的法學思想。

盧梭的《社會契約論》（1762）首次提出了“天賦人權(quán)和主權(quán)在民的思想”。他所提倡的民主理論很快風靡世界，引發(fā)了震驚世界的法國大革命。盧梭的主權(quán)在民思想是現(xiàn)代民主政治制度的基石，深刻影響了廢除君主絕對權(quán)力的運動。與孟德斯鳩一樣，美國的《獨立宣言》和法國的《人權(quán)宣言》及兩國的憲法，也都體現(xiàn)了《社會契約論》的民主思想。納稅人為什么繳稅或者政府為什么收稅？答案就在盧梭的 《社會契約論》里?，F(xiàn)代財政預(yù)算制度中的“授權(quán)制”、“委托—代理”機制以及由此延伸的對政府財政活動透明、有效、公正等要求，透露著盧梭的社會契約政治思想。

斯密的《國富論》（1776）從“經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，首次發(fā)現(xiàn)了“市場秩序”——供求機制與價格機制，這只“看不見的手”能夠自發(fā)地協(xié)調(diào)生產(chǎn)者、消費者以及各自內(nèi)部相互之間的經(jīng)濟活動，用不著政府干預(yù)。由此，他極力主張自由競爭、自由放任，倡導廉價政府、限權(quán)政府，將政府職能限定在社會治安安全、國防及必要的公共工程等最低范圍內(nèi)。現(xiàn)代財政制度中倡導的稅收中性、維護市場統(tǒng)一、限權(quán)政府和有效政府、廉價政府等理念及制度安排，透露著斯密的經(jīng)濟思想。

在這個時期，我們就可大致地看出，西方現(xiàn)代財政制度的理論建設(shè)就已基本完成。

在民主政治理論方面，主權(quán)在民、天賦人權(quán)理論論證了個人權(quán)利神圣不可侵犯、國家主權(quán)屬于人民等等，完成了限制專制政治權(quán)力的理論任務(wù)；社會契約、委托代理、有限政府等理論，論證了政府收稅是為了替納稅人提供合意的“一攬子”公共服務(wù)，讓平民百姓（納稅人）大致均等化地分享，而不是將強制征收的稅款專供皇室貴族或者任何其他特權(quán)階層獨享，奠定了公共財政的理論基礎(chǔ)；在市場經(jīng)濟理論方面，發(fā)現(xiàn)并論證了資源配置的最為有效的機制——市場秩序，從而奠定了資源配置以市場機制為基礎(chǔ)、政府只能發(fā)揮補充作用的理論，在制度路徑設(shè)計上就是嚴格限制政府這只“看得見的手”干預(yù)市場，扭曲價格信號。在財政經(jīng)濟實踐中，直到1905年，美國財政支出占GDP的比例也只不過5%，只是到了1929年的世界經(jīng)濟大危機以及接下來1933年的“羅斯福新政”，政府活動范圍才開始擴大，政府干預(yù)市場的力度開始增強，相應(yīng)地，財政規(guī)模也才開始迅速上升。特別是1936年凱恩斯發(fā)表了《就業(yè)、利息與貨幣通論》之后，將政府干預(yù)經(jīng)濟的實踐上升到理論，奠定了政府干預(yù)的理論基礎(chǔ)，此后，政府干預(yù)常態(tài)化，并為西方各主要資本主義國家所效仿。隨著政府干預(yù)力度的加深以及范圍擴大，單一的市場機制和私人部門的經(jīng)濟模式也才被徹底打破——市場機制與政府機制混合調(diào)節(jié)、私人部門與公共部門混合配置和使用經(jīng)濟資源的混合經(jīng)濟模式，也才開始在后來的經(jīng)濟實踐中逐漸形成。

在制度設(shè)計層面，西方現(xiàn)代財政制度的建立與發(fā)展完善，也經(jīng)歷了一個漫長曲折的過程，其間充滿了艱苦的斗爭甚至流血犧牲。首先，稅權(quán)的回歸。1689年，英國《權(quán)力法案》禁止了未經(jīng)議會同意的課稅，從此，課稅權(quán)在法律上回歸權(quán)力機關(guān)。但在實踐中，“代表”本身就存在合法性問題。自1660年開始，英國就控制了殖民地貿(mào)易和收取了進出口稅，但是，在英國議會中卻又沒有殖民地人民的代表，由此，也就產(chǎn)生了為人熟知的“無代表，不納稅”問題。1750年牧師JonathanMayhew在波士頓布道中首先提出了這一主張，1765年波士頓政治家JamesOtisze更是直截了當?shù)靥岢隽恕盁o代表的稅收即為暴政”，美洲人民拒絕了英國1765年的印花稅法，并在波士頓茶葉事件中暴力地反對了余下的茶葉進口 （依據(jù)1773年茶葉法案的進口）稅收。當時英國采用軍隊來執(zhí)行稅法，而殖民地人民則認定議會通過了違憲的法律，于是，通過組織民兵和奪取各殖民地政治權(quán)力作出了針鋒相對的回應(yīng)，并把皇家總督都驅(qū)逐出去。人民的不滿并非是在稅收量上（這些稅收很低，但稅基廣），而是在英國稅收政策制定過程之中，或者說，在英國議會中沒有殖民地人民的代表。1775年英國通過了“安撫決議”，終止了對任何殖民地的稅收。其次，預(yù)算權(quán)的回歸。1789年，英國議會通過了《聯(lián)合王國綜合基金法案》，把全部財政收支統(tǒng)一在一個文件中，所有財政收入都要納入這一綜合基金之中，一切財政支出都必須從綜合基金中撥付。1816年，聯(lián)合王國綜合基金形成，英國誕生了世界上第一個完整的政府預(yù)算。1832年，英國國會又通過一項法律，規(guī)定財政大臣每年必須向國會提供全部“財政收支計劃書”，并由國會批準。至此，具有現(xiàn)代意義的政府預(yù)算制度真正建立起來。美國現(xiàn)代財政制度的建立則要晚得多，直到1921年，美國國會通過了《預(yù)算和會計法案》，成立國家預(yù)算局，同時授權(quán)總統(tǒng)向國會提交聯(lián)邦預(yù)算，這才標志著美國現(xiàn)代財政制度的誕生。

新中國成立后，中國按照經(jīng)典作家的理論并借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，建立了“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”的計劃經(jīng)濟體制。至于為什么實行計劃經(jīng)濟，列寧在1906年的 《土地問題和爭取自由的斗爭》中給出的答案是：“只要存在著市場經(jīng)濟，只要還保持著貨幣權(quán)力和資本力量，世界上任何法律也無力消滅不平等和剝削。只有實行巨大的社會化的計劃經(jīng)濟制度，同時，把所有的土地、工廠、工具的所有權(quán)轉(zhuǎn)交給工人階級，才能消滅一切剝削”。其制度安排是 “四個替代”：政府替代市場、政府替代社會、公共部門替代私人部門、中央政府替代地方政府。于是，整個社會 “鐵板一塊”——政府統(tǒng)包統(tǒng)攬、財政統(tǒng)收統(tǒng)支，導致整個資源配置的低效率，公共品與私人品均十分短缺。

漸進式的市場化改革是按照“四多四少”的思路進行的：多一些市場調(diào)節(jié)與少一些政府直接調(diào)節(jié)、多一些私人部門與少一些公共部門、多一些社會與少一些政府、多一些地方政府與少一些中央政府。迄今，這四對關(guān)系（矛盾）依然處于漸進式調(diào)整之中，這類深層次矛盾解決的程度，從根本上制約著中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)的進程及質(zhì)量。從發(fā)達國家現(xiàn)代財政制度發(fā)展歷程看，推進中國財政制度的現(xiàn)代化，需要思考和解決一系列理論與實際問題：在政治層面，如何認識“主權(quán)在民”的政治主張？實現(xiàn)“主權(quán)在民”的制度路徑與技術(shù)路徑如何設(shè)計以及如何踐行？如何推進“依法治國”與“依法理財”？如何夯實財政的法理與憲政基礎(chǔ)？如何由財政稅收行政主義轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦愂辗ǘㄖ髁x？如何理順包括稅權(quán)、預(yù)算權(quán)在內(nèi)的各種國家財政權(quán)在權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的關(guān)系？如何搭建社會公眾參與財政管理監(jiān)督的平臺？如何落實社會公眾對政府財政活動的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利？在進一步向市場放權(quán)和向社會放權(quán)的同時，如何有效界定并動態(tài)調(diào)整政府與市場、政府與社會、公共部門與私人部門以及中央政府與地方政府之間權(quán)責邊界？如何充分發(fā)揮市場在資源配置和收入分配中的決定性作用同時，有效發(fā)揮政府的作用？

對建立現(xiàn)代財政制度而言，上述這類法律的、政治的、經(jīng)濟的、社會的等若干問題都是基礎(chǔ)性的，因而也是不能回避的。只有有效解決了這類問題，才有可能構(gòu)建起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治制度相適應(yīng)的科學、規(guī)范、法治、透明、完善配套的稅收制度、政府收費與公共定價制度、規(guī)制制度、公債制度、預(yù)算制度、分稅制制度等制度體系框架，從而建立起真正的現(xiàn)代財政制度，并以此為切入點，推進國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。從歐洲大陸現(xiàn)代財政制度的形成與發(fā)展看，中國現(xiàn)代財政制度的建設(shè)，將是一個漫長、復(fù)雜、艱巨的歷史過程，不會一帆風順、一蹴而就。■

武漢大學經(jīng)濟與管理學院）