●王韜

全景綜合型財政支出監(jiān)督模式的實(shí)踐探索
——以貴州省為例

●王韜

一、現(xiàn)行監(jiān)督模式不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要之處

（一）監(jiān)督力量方面

貴州省是西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付大省，中央財政對貴州省轉(zhuǎn)移支付逐年增加。根據(jù)省財政決算報告，貴州省2011年、2012年一般預(yù)算財政支出分別比2010年增加36.58%和67.54%，至2012年增加到2752.90億元。其中來源于中央各項(xiàng)補(bǔ)助，各年占比64.07%、67.23%、60.95%，至2012年達(dá)到1677.86億元。監(jiān)督任務(wù)越來越重、人少事多矛盾越來越突出。

（二）理念方面

財政支出資金“重分配、輕管理，重支出、輕績效”思想仍較突出，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金數(shù)量較大，資金使用效益亟待提高。

（三）監(jiān)督成效方面

開展監(jiān)督檢查部門越來越多、頻率越來越高，但前查后犯、累查累犯，違規(guī)違紀(jì)違法問題時有發(fā)生，尚未形成有效的財政支出資金全過程長效監(jiān)督機(jī)制。

（四）監(jiān)督方法方面

目前比較常用的單項(xiàng)檢查型監(jiān)督重在查問題、追責(zé)任，缺乏從全部門、全區(qū)域財政政策執(zhí)行情況的把握了解、乃至現(xiàn)行政策本身的制度性思考，對存在問題的看法、產(chǎn)生問題的原因分析、所提政策建議的前瞻性、針對性、可操作性，有視野不開闊、探究不深入、站位不夠高的遺憾。

二、“全景綜合型”財政監(jiān)督模式主要內(nèi)容

財政部駐貴州專員辦在履行中央財政支出監(jiān)管實(shí)踐中感到，目前單項(xiàng)檢查型監(jiān)督模式已經(jīng)不適應(yīng)監(jiān)督實(shí)踐發(fā)展需要。近幾年該辦主動創(chuàng)新財政監(jiān)督方法，轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，大力探索“全景綜合型”財政監(jiān)督模式，并在實(shí)踐中取得較好成效。其主要做法體現(xiàn)為“五個注重”：

（一）注重全方位監(jiān)督

監(jiān)督對象的選擇上，力求了解把握一個區(qū)域、一個部門、一個類別中央和地方財政支出資金全貌，做到“橫向到邊”。既要關(guān)注具體部門和單位支出資金使用的真實(shí)性、合規(guī)性、有效性，更要從全局視野來檢查分析其內(nèi)控制度健全性、資金使用績效性、政策目標(biāo)顯著性，以促進(jìn)預(yù)算不夠完整、執(zhí)行效率不高、資金使用效率低下、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)等問題的解決。

（二）注重全過程監(jiān)督

監(jiān)督過程的把握上，力爭了解把握財政支出專項(xiàng)資金流程和項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)，做到“縱向到底”。強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注“資金流”即資金申報批復(fù)、分配下達(dá)、撥付使用、審核兌現(xiàn)等資金流動全過程，“程序流”即立項(xiàng)申報、批復(fù)下達(dá)、變更調(diào)整等批復(fù)環(huán)節(jié)，證照許可、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂等項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，既排查反映某個或某類項(xiàng)目在資金流程和實(shí)施過程各關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”可能存在的違規(guī)違紀(jì)問題，又歸納揭示一個區(qū)域或部門存在的共性問題。

（三）注重監(jiān)督效應(yīng)擴(kuò)展

監(jiān)督成效的擴(kuò)展上，力促地方政府及其上級主管部門引起重視，做到“罰促并舉”。強(qiáng)調(diào)既要嚴(yán)肅處罰、問責(zé)重大違規(guī)違紀(jì)行為，更要督促有關(guān)部門和單位舉一反三，對沒有觸及的地方自行開展督導(dǎo)檢查，盡可能放大檢查調(diào)研的震動效應(yīng)、警示效應(yīng)和規(guī)范效應(yīng)。

（四）注重促進(jìn)機(jī)制建設(shè)

監(jiān)督目標(biāo)的取向上，努力打造財政支出資金監(jiān)督長效機(jī)制，做到“規(guī)范監(jiān)督”與“合力監(jiān)督”。強(qiáng)調(diào)既要注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合貴州實(shí)際形成規(guī)范完善的制度措施，促進(jìn)財政支出監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，更要注重與省級相關(guān)主管部門聯(lián)合聯(lián)動、形成監(jiān)管合力，共同發(fā)揮監(jiān)管作用，提高財政資金使用效益。

（五）注重反映政策不足

監(jiān)督重點(diǎn)的聚焦上，針對現(xiàn)行政策存在的不完善、有缺漏的之處，做到“下情上達(dá)”。強(qiáng)調(diào)努力貫徹“以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”精神實(shí)質(zhì)，既要查錯糾偏、規(guī)范管理，更要充分關(guān)注因客觀情況發(fā)生變化、個別政策覆蓋遺漏導(dǎo)致的“政策失靈”問題，以期監(jiān)督成果能為決策部門提供參考，創(chuàng)造公平發(fā)展機(jī)會，讓發(fā)展成果更多更公平惠及所有人群、所有經(jīng)濟(jì)成分、所有區(qū)域。

三、“全景綜合型”財政監(jiān)督模式的實(shí)踐效果

“五個注重”監(jiān)督方式有機(jī)融合的“全景綜合型”財政監(jiān)督模式在實(shí)踐中取得明顯效果。主要體現(xiàn)在：

（一）發(fā)現(xiàn)的問題代表性強(qiáng)

2013年，該辦開展某縣區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)查，單位范圍涉及分配使用中央財政資金的財政、民政、農(nóng)業(yè)等13個部門以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企事業(yè)單位，涵蓋近100個項(xiàng)目和中央下達(dá)資金總額的60%。發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金申報分配、使用撥付、會計核算、賬戶管理、項(xiàng)目建設(shè)等方面存在的大量問題，尤其是項(xiàng)目沉淀資金占年度項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)比例超過80%，金額3億元并比較全面客觀深入分析產(chǎn)生原因，為督促財政資金使用績效打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近幾年該辦開展多項(xiàng)支出檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題金額動輒數(shù)億元。

（二）處理處罰警示規(guī)范效應(yīng)明顯

該辦處理處罰敢動真格，查處多件違法違紀(jì)案例，近幾年來僅支出監(jiān)督被采納建議追究責(zé)任人44人，其中給予責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分39人，移送司法機(jī)關(guān)5人，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的震懾警示作用。通過對某縣區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)查結(jié)果向有關(guān)部門通報與聯(lián)合聯(lián)動，促使其上級部門在市州區(qū)域內(nèi)對其他縣市開展全面自查，查出較多普遍性問題；通過與省級有關(guān)部門協(xié)作指導(dǎo)，督促一個涉及金額近億元長達(dá)十年未能發(fā)揮效益的項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，數(shù)個項(xiàng)目較長時間沒有得到解決的程序性問題得到推進(jìn)，規(guī)范效應(yīng)十分明顯。

（三）長效機(jī)制建設(shè)明顯加快

近幾年，該辦通過總結(jié)提煉，將日常監(jiān)督中行之有效的做法形成規(guī)范制度，并與主管部門聯(lián)合規(guī)范，涉及新農(nóng)合、廉租住房保障、“兩館”免費(fèi)開放等專項(xiàng)支出資金。2013年，該辦創(chuàng)新廉租住房保障、城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金申報審核方法，完善申報機(jī)制、建立通報制度、掛鉤資金分配，采取與省財政廳、住建廳三家聯(lián)合會審方式，力量互相整合、質(zhì)量共同把關(guān)、審核全面覆蓋，實(shí)地審核和非現(xiàn)場審核結(jié)果基本一致，達(dá)到了審核質(zhì)量和效率“雙提升”的預(yù)期效果。

（四）改革完善政策力度加大

通過關(guān)注政策實(shí)施過程中實(shí)際效果，發(fā)現(xiàn)了一些在政策制度層面需要改革完善的問題。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)人群未能享受廉租住房保障租賃補(bǔ)貼問題，城市棚戶區(qū)改造延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，國家級與地方級公益林管護(hù)補(bǔ)助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（前者中央補(bǔ)助15元/畝，后者地方補(bǔ)助5元/畝）不一、實(shí)施矛盾較大問題，民辦中小學(xué)缺乏中央財政投入機(jī)制問題，提出應(yīng)體現(xiàn)財政再分配公平性原則，從有利于改善民生角度，做到實(shí)事求是把握，并形成信息材料向財政部呼吁改革完善,爭取從政策頂層設(shè)計層面解決問題。■

財政部駐貴州專員辦）