●鄧淑蓮

決策正確和監(jiān)督有效是科研資金高效使用的前提

●鄧淑蓮

特約評論員文章

一切旨在消除腐敗、提高公共資金使用效率和使用效果的措施和意見都有利于公共利益，體現(xiàn)了公共利益的訴求。國務(wù)院出臺的 《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（下稱《意見》）也是如此。針對一些人指出的《意見》中某些方面僅有方向性要求但操作性不夠的問題也確實(shí)存在。

操作性問題作為各種政策和措施能否落實(shí)以及落實(shí)效果如何的關(guān)鍵，但往往也是諸多政策、意見容易出現(xiàn)的問題，體現(xiàn)了管理中的困境?？萍假Y源重復(fù)分散、科研項(xiàng)目條塊分割的背后是各部門的權(quán)力與利益的爭奪與堅(jiān)持。解決這個問題，不是這個《意見》能夠做到的。也不是通過加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理能夠做到的，涉及諸如部門職能的厘清甚至是部門改革的問題。所以在此，某些缺乏操作性的籠統(tǒng)意見實(shí)屬一種無奈的表達(dá)形式。

我國在一些領(lǐng)域公共資金的低效、浪費(fèi)使用是有目共睹的事實(shí)。科研經(jīng)費(fèi)的使用也不例外。究其原因，主要還是管理制度的問題。集中行政主導(dǎo)式的科研管理體制不可避免地造成資金使用上的低效和浪費(fèi)。保證公共資金有效使用必須具備兩個條件：一是決策正確，二是監(jiān)督有效。就決策而言，公共資金的決策就是以公共資金去達(dá)到什么目的。正確的決策就是以公共資金達(dá)到符合公共利益的目的。如果做出的公共資金使用決策不體現(xiàn)公共利益，則無論公共資金的使用過程如何有效率，這筆資金都被浪費(fèi)了。就科研資金而言，正確的決策體現(xiàn)在發(fā)布的各種課題項(xiàng)目反映了公眾的要求和利益 （包括短期的和長遠(yuǎn)的）。由于資源的稀缺性，公共資金的使用亦有機(jī)會成本。課題項(xiàng)目不反映公共利益或與公共利益聯(lián)系不密切，重復(fù)發(fā)布課題或課題內(nèi)容相近都屬于決策導(dǎo)致的浪費(fèi)問題。中國政府層級多，部門多，課題項(xiàng)目發(fā)布多頭現(xiàn)象嚴(yán)重，如何避免決策錯誤導(dǎo)致的浪費(fèi)是科研經(jīng)費(fèi)有效使用的關(guān)鍵。就監(jiān)督而言，集中行政主導(dǎo)式管理體制的最大弊端是信息不對稱。公眾及其代理人——科研管理機(jī)構(gòu)希望科研工作者能夠有效率地使用資金。需要多少就申請多少，申請多少就使用多少，并且使用的過程完全符合科研目的。但要做到這一點(diǎn)的前提是科研管理制度科學(xué)合理以及有效的監(jiān)管。如果管理制度不合理，要么沒人做事，要么繞開管理制度做事。而且，即使具備了科學(xué)合理的科研管理制度，監(jiān)管的成本也是昂貴的。

鑒于此，改進(jìn)的方法從根本上說是，應(yīng)盡可能將科研項(xiàng)目減少到必需的水平上。沒有必要或必要性不大的項(xiàng)目堅(jiān)決壓縮掉，這與盡量減少政府的干預(yù)是一樣的道理。減少了政府掌握的資源和收入，將更多的收入留在民間，使國民收入的分配由政府向民眾傾斜，鼓勵民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵各種民間研究基金和智庫的設(shè)立，使得民間有財力、有興趣向科研投入，而不是實(shí)行單一的政府科研管理體制。這不僅減低了政府科研項(xiàng)目決策失誤的風(fēng)險，而且也減少了監(jiān)管的成本。

針對目前科研中管理嚴(yán)格則會挫傷科研人員積極性，甚至影響科研項(xiàng)目的申報，而管理松懈又會導(dǎo)致資金的濫用問題，政府可以用購買科研成果的方法，即針對我國必須進(jìn)行的科研項(xiàng)目，制定項(xiàng)目的最終考核指標(biāo)（這些考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須既反映公共需求，又要具有可衡量性），通過嚴(yán)格核算測定該項(xiàng)目的成本，確定該項(xiàng)目的預(yù)算后，通過招投標(biāo)過程，確定項(xiàng)目承擔(dān)者。只要項(xiàng)目承擔(dān)者最終完成的結(jié)果達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，就會得到全額的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)（經(jīng)費(fèi)可以分期撥付，項(xiàng)目考核不合格的，要扣除一些費(fèi)用），而不管使用者是如何使用經(jīng)費(fèi)的（是用于勞務(wù)費(fèi)，還是差旅費(fèi)，設(shè)備費(fèi)等），即，使用績效預(yù)算管理方式改進(jìn)科研管理體制。這種做法要求科研管理者具備較高的決策能力，即設(shè)立什么樣的科研項(xiàng)目，以什么樣的指標(biāo)考核科研項(xiàng)目。這正是政府的科研管理者必須具備的條件。同時，這種做法還可以大大節(jié)約監(jiān)督成本。

總之，我認(rèn)為《意見》在加強(qiáng)科研資金管理方面具有一定的意義，但不能從根本上解決目前科研經(jīng)費(fèi)濫用和浪費(fèi)的問題，因?yàn)榭蒲薪?jīng)費(fèi)的管理不是一個孤立的問題，必須進(jìn)行總體考慮。在沒有總體的制度改進(jìn)的情況下，想通過一些局部的制度調(diào)整以達(dá)到目的，不僅不能解決問題，而且有可能按下葫蘆起來瓢?！?/p>

（作者系上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）