大成律師事務(wù)所律師 張東

現(xiàn)行《行政訴訟法》于1990年10月1日開始實施，至今已歷24載。筆者今年律師執(zhí)業(yè)14年，并沒有趕上行政訴訟法當年剛開始實施時的好光景。據(jù)說，頒布《行政訴狀法》后的幾年間，代理行政訴訟案件原告并不難，法官們審案態(tài)度認真、鐵面無私，行政機關(guān)也還沒有太多法律概念和應(yīng)訴經(jīng)驗，代理原告勝訴率還是相當高的。筆者所熟悉的一位行政訴訟老律師當年曾經(jīng)是基層法院行政法庭的庭長，受到行政訴訟法頒布及實施的光明前景所感召，毅然離開法院成為了一名專業(yè)代理行政訴訟案件的律師。當然，他很快就成為了行政訴訟專家，律師朋友們遇到行政訴訟中的疑難問題都會向他請教。然而，就在二年前，我們在一個行政法研討會上見面時，他卻說今后再也不會代理行政訴訟案件了，這些年代理行政訴訟案件所受挫折太多，創(chuàng)收上也乏善可言，還因此“得罪”了不少行政機關(guān)及官員，實在是得不償失。上述情況并不鮮見，很多行政訴訟專業(yè)律師都已紛紛轉(zhuǎn)行，足見代理行政訴訟案原告之現(xiàn)實艱難狀況。

總結(jié)行政訴訟難主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.立案難

行政訴訟案件很少有遞交起訴材料當天就能立上案的情況，一般法院至少都要經(jīng)立案庭研究后才會作出立案決定，遇到重大、復(fù)雜，特別是群體案件，法院畏難情緒很明顯，有的法院受理行政訴訟案件的原則甚至是，有把握判行政機關(guān)勝訴的案件才立案。

2.原告勝訴難

首先，審理時間經(jīng)常無故延長，一審三個月與二審二個月的審限經(jīng)常打破，數(shù)年不結(jié)案的情況也時有發(fā)生。

其次，審判過程有失公正。很多案件的法官估計是從民庭轉(zhuǎn)行到行政庭的，審案時還在搞“誰主張，誰舉證”的民訴規(guī)則,要么對于行政機關(guān)違法行為及應(yīng)訴時存在的違反行政訴訟法之處視而不見，要么就是想盡辦法為行政機關(guān)所犯錯誤打掩護。

最后，判決內(nèi)容過于簡單乃至蠻橫不講理。無論多么復(fù)雜的案件，法院判決都可以大而化之，想判決原告敗訴，只要羅列出原告主張事實沒有證據(jù)不充分、法律依據(jù)不足、原告不是利害關(guān)系人等等莫須有的大帽子一扣即可。此外，法院認定原告起訴已過訴訟時效也是為被告開脫法律責(zé)任的常見方式，搞得現(xiàn)在很有應(yīng)訴經(jīng)驗的行政機關(guān)在訴訟時效期間內(nèi)，往往和顏悅色，千方百計穩(wěn)住行政相對人，保留雙方之間通暢的對話機制，直至把訴訟時效拖黃。原告在喪失勝訴權(quán)利后，往往也只能自認倒霉或者簽訂城下之盟。

3.執(zhí)行難

由于行政機關(guān)均位高權(quán)重，地方法院又受制于地方政府、人大的人事與財政管理。在執(zhí)行階段，行政機關(guān)公然不配合執(zhí)行與變相拖延執(zhí)行的情況屢見不鮮。更有甚者，行政行為被法院撤銷后，行政機關(guān)原樣或變通后再重作一個同樣結(jié)果的行政行為，公開對抗法院判決的情況也時有發(fā)生。

上面所談的還僅僅是行政訴訟難的表象，下面提供一個實際案例，希望以小見大，當前的行政訴訟案件是如何運作的，難在何處。

筆者在某市中級人民法院代理的一個行政訴訟案件，至今已經(jīng)十年，還沒有作出一審判決。案件本身并不復(fù)雜，我方當事人為原告，是一所事業(yè)單位，在單位旁邊是一個商品房項目，開發(fā)商在申辦土地證時為了多占地，偽造了事業(yè)單位公章，加蓋在四至證明上，從而，騙取了開發(fā)商品房所需的國有土地使用權(quán)證。事業(yè)單位開始并不想提出行政訴訟，而是先提起了民事侵權(quán)之訴，將開發(fā)商告上了法庭。但是，在民事訴訟中，事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)行不通，由于土地使用權(quán)證的合法存在，法院無法認定開發(fā)商侵權(quán)行為，不得已，事業(yè)單位又對市政府提出行政訴訟（因為土地證是市政府頒發(fā)的），只能要求市政府撤銷該土地證。應(yīng)該說，沒有審查出假的四至證明，也不能說是行政機關(guān)的錯誤有多么嚴重，畢竟，行政機關(guān)工作人員不是孫悟空，沒有火眼金睛，可以一眼看出四至證明造假。最好的解決方式為，只要盡快把被騙取的國有土地使用證撤銷了，或按實際情況進行變更后，再追查開發(fā)商的法律責(zé)任，并將多占用的土地退還事業(yè)單位，事情也算圓滿結(jié)束了?？墒牵姓惺懿涣藬≡V的名譽損失以及由此給市領(lǐng)導(dǎo)所造成政治影響，加上開發(fā)商四處活動，一個事實與法律關(guān)系均很簡單的行政訴訟案件就被無限期拖延下來，并越演化越復(fù)雜了。由于行政訴訟期間不停止行政行為執(zhí)行，開發(fā)商不但強行將商品房給蓋好，而且將房子都賣給了小業(yè)主。這樣一來，法院更是難以作出判決，如果現(xiàn)在撤銷土地證，幾百個小業(yè)主的房產(chǎn)都變成了非法，不用說可能造成的社會影響之惡劣和可能引發(fā)社會動蕩，這些恐怕是政府與法院都不能承受的。開發(fā)商把房子都賣完了，錢也轉(zhuǎn)移了，可想而知，小業(yè)主們?nèi)フ议_發(fā)商索賠，只能拿到一紙判決。拿不回錢的小業(yè)主們最大的可能性是去找政府部門理論，如果矛盾不能盡快得到解決，受損最大的仍將是政府與法院的公信力。

我國政府參與經(jīng)濟建設(shè)與市場管理介入程度較深，固然有其優(yōu)點，但是，這種模式也存在很大的弊病，在行政訴訟中往往反映出，行政機關(guān)有時甚至被某個利益方“綁架”，充當前面的擋箭牌的情形。還有時，行政機關(guān)直接作為市場經(jīng)濟的主體，成為既當運動員，又當裁判員的雙重角色，不排除有的行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)存在以權(quán)謀私問題，運用行政權(quán)力時加入了私人利益，這時，各方利益主體之間的關(guān)系更是盤根錯節(jié)，行政機關(guān)與行政相對方之間的矛盾超出了公事公辦的范疇，這時候的行政訴訟已遠非深受地方政府左右的法院可以解決，或者以權(quán)以勢壓人，造成判決不公；或者拖延解決問題，其結(jié)果是從政府到法院都千方百計地回避矛盾解決，矛盾只能不斷積累與加劇。

一個簡單的行政訴訟歷經(jīng)十年都作不出一審判決，難道是法律規(guī)定的不清楚嗎?《行政訴訟法》第五十七條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當在立案之日起三個月內(nèi)作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準?！毙姓V訟難在法律實施上，而非法律規(guī)定上。

應(yīng)該說，現(xiàn)行《行政訴訟法》是一部頗具有理想主義色彩的法律，所制定的標準還應(yīng)該普遍高于當前行政機關(guān)的法律意識與法律水平?，F(xiàn)行的行政訴訟法，以及相關(guān)最高人民法院制定的司法解釋所組成的行政訴訟法律制度，很多規(guī)定還是不錯的，如果法官審理案件都能夠嚴格遵照《行政訴訟法》制定的規(guī)則行事，行政機關(guān)不去或不能去干擾行政訴訟案件審理，行政訴訟現(xiàn)狀也不會如此不如人意。全國人大常委會開始對《行政訴訟法》修訂是一個難得的契機，特別是當前黨和政府全面推進深化改革之際，我們對新修訂的《行政訴訟法》應(yīng)當抱有更多美好的期冀，也應(yīng)當更多建言獻策。

作為行政訴訟律師，我們認為，行政訴訟修訂要多強調(diào)遵法與講理，還要有現(xiàn)實可行的制度做保障。

1.現(xiàn)行的行政訴訟法與司法解釋有些內(nèi)容已經(jīng)很先進，有些非常好的原則性規(guī)定，應(yīng)當繼續(xù)保留與加以制度化作為保障

（1）行政訴訟案件主要審理的是被告行政行為的合法性，而非行政相對人行為的合法性。

（2）舉證責(zé)任倒置，應(yīng)由被告行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。

（3）被告應(yīng)在收到起訴狀十天內(nèi)提交作出行政行為的全部證據(jù)及法律依據(jù)，否則視為行政行為主要證據(jù)不足（這條原則被最高人民法院司法解釋予以明確，乃是非常重要的舉證規(guī)則）。

2.行政訴訟難，不是難在法律規(guī)定上，而是難在執(zhí)法與司法過程中，因此，有必要建立專門的憲法與行政法法院

在代理行政訴訟案件中，大多數(shù)情況下，行政機關(guān)都或多或少存在違法之處（包括主要證據(jù)不足、適用法律錯誤、依據(jù)程序錯誤、超越職權(quán)、濫用職權(quán)），違反信賴利益保護原則也不鮮見，對沒任何問題的行政行為一般也不至于訴到法院，然而，原告勝訴率卻不到10%，主要問題在于，法院所在當?shù)卣蓴_太多。在我國目前法律環(huán)境下，對法院管理實行“去地方化”確有必要，建立專門的憲法與行政法法院迫切需要。

3.行政訴訟法修訂具體建議

（1）行政訴訟時效

至少應(yīng)從三個月改為一年，還應(yīng)規(guī)定行政相對人與行政機關(guān)協(xié)商期間不計算在內(nèi)，并引入司法解釋中對訴訟時效的其他合理規(guī)定

（2）立案

如果還是維持現(xiàn)今司法體系的情況，為解決立案難問題，當事人應(yīng)當可以選擇向基層、中級、高級任何一級法院提出一審立案申請，法院必須接收立案材料并開據(jù)書面接收憑據(jù)，其后由法院根據(jù)管轄規(guī)定，轉(zhuǎn)交有管轄的法院受理。法院不受理案件，必須作出書面答復(fù)并附上具體理由，并可以上訴。比增加口頭立案更有意義的是郵寄立案、電子郵件立案與網(wǎng)上立案等便民的立案方式創(chuàng)新。

（3）差別化的審級規(guī)定

對行政機關(guān)上訴實行兩審終審制，行政相對人上訴實行三審終審制，反正，訴訟期間也不影響行政行為效力與執(zhí)行，不會影響到行政效率性。

（4）審限問題

法院受理案件后，應(yīng)給當事人雙方書面的審限期間告知，延期也應(yīng)提供書面延期批準文書及告知。如果法院未在審限中結(jié)案，也沒有合法延期手續(xù)，顯然說明案件疑難、復(fù)雜，應(yīng)規(guī)定當事人有權(quán)將案件提交上級法院繼續(xù)審理。

（5）對于行政裁判文書觀點全面與講理應(yīng)有制度保障

行政裁判文書必須反映雙方全部意見，判決理由得有詳盡的說理內(nèi)容，認定證據(jù)不充分得說明欠缺什么證據(jù)，目前的證據(jù)為何證明力不夠，欠缺的證據(jù)為什么會影響事實認定；認為法律依據(jù)不充分，得說明哪些法律依據(jù)不充分，如何影響對案件的定性。從制度上應(yīng)把裁判文書遺漏當事人觀點與缺乏說理性作為撤銷裁判，發(fā)回重審或依法改判的法定理由。

（6）執(zhí)行難問題

對于行政機關(guān)不執(zhí)行生效裁判文書的，可效法民訴法提級申請的制度，當然，仿效民事執(zhí)行案件，將未能得到執(zhí)行的行政訴訟案件與被執(zhí)行人掛到網(wǎng)上，予以曝光也是不錯的方式，法院還應(yīng)每年向人大與社會公布未能得到執(zhí)行的行政案件報告。

很多媒體喜歡將行政訴訟簡稱為“民告官”，從概念上就將“民”與“官”的地位畫定了界限，這種提法很容易造成一種錯誤的不平等且對立的觀念。我們知道“民告官”有三難：立案難、勝訴難、執(zhí)行難。而三難的背后，正是由于訴訟地位的實際不平等造成的。雖然，當今社會中民官之間的地位差別乃是客觀現(xiàn)實，但是，所有的改變首先要從觀念改變上著手，須知，《行政訴訟法》的價值絕非通過民告官解決幾個百姓所受不公可以涵蓋，更重要的是建立一個運行良好的法治環(huán)境，確保行政權(quán)力依法行使，我們期待的行政訴訟將來實現(xiàn)真正的平等，能夠真正將權(quán)力裝入籠中，有力推動法治中國的建設(shè)進程。