蘆垚

凡屬重大改革都要于法有據(jù)

3月9日上午，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。受全國(guó)人大常委會(huì)委托，全國(guó)人大委員長(zhǎng)張德江向大會(huì)報(bào)告工作。

過(guò)去一年，是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)依法履職的第一年。因此，編制十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，明確本屆任期內(nèi)立法工作的目標(biāo)任務(wù)、工作要求和落實(shí)措施，成為過(guò)去一年全國(guó)人大的重要工作內(nèi)容。

在十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后，全面深化改革對(duì)當(dāng)前的立法工作提出了新的要求。

2月28日，中共中央總書(shū)記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，在會(huì)上，他強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

改革需先立法

全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中總結(jié)道，在過(guò)去一年，常委會(huì)審議了15件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定草案，通過(guò)了其中的10件；涉及修改21部法律，新制定2部法律。

其中，兩部新法分別為《中華人民共和國(guó)旅游法》和《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》。修改的21部法律為《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商標(biāo)法》、《文物保護(hù)法》、《公司法》等。

值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)還表決通過(guò)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定以及關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議。

廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，逐步調(diào)整完善計(jì)劃生育政策，是十八屆三中全會(huì)提出的60項(xiàng)改革任務(wù)中頗受輿論關(guān)注的兩項(xiàng)。張德江說(shuō)，在國(guó)務(wù)院提出相關(guān)議案后，常委會(huì)經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，通過(guò)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，明確廢止全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決議及《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》；通過(guò)關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。

在十八屆三中全會(huì)結(jié)束后，隨著全面深化改革要求的提出，修法工作如何同步進(jìn)行，成為隨之而來(lái)的問(wèn)題。

2013年11月20日，在十八屆三中全會(huì)結(jié)束一周后，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁即呼吁，要推動(dòng)立法機(jī)關(guān)根據(jù)這次全會(huì)決定，對(duì)已有的法律進(jìn)行一次梳理，把嚴(yán)重沖突的條款理出來(lái)，通過(guò)修法，盡快給予修訂，盡快廢止一部分條款。

2014年1月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任吳曉靈公開(kāi)指出，十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的措施，涉及諸多利益調(diào)整，必須修法，將利益調(diào)整納入法制的軌道。有立法立規(guī)、有問(wèn)責(zé)、有處罰、有司法公正，改革才能夠貫徹落實(shí)?！霸诜ㄖ瓶蚣軆?nèi)推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳路徑，是改革的最佳路徑。改革者要做法治中國(guó)的建設(shè)者?！?/p>

事實(shí)上，全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告在總結(jié)過(guò)去一年的立法工作時(shí)，花了相當(dāng)篇幅論述立法工作與改革的關(guān)系。除了立法工作，全國(guó)人大還通過(guò)相關(guān)決定、決議，保證重大改革依法有序進(jìn)行。例如，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，改革工商登記制度。

3月9日，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議的記者會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任闞珂也就改革與立法的關(guān)系發(fā)表看法。他說(shuō)要處理好改革決策和立法決策的關(guān)系，把深化改革同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，“先立法、后行動(dòng)，在改革過(guò)程當(dāng)中要處理好，要做好法律的立、改、廢工作。”“凡是試點(diǎn)的，都必須有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，沒(méi)有法律規(guī)定和法律授權(quán)，不得試點(diǎn)?！?/p>

環(huán)保法會(huì)改什么

在3月9日的記者會(huì)上，闞珂在介紹了今年的立法重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，特別提到幾部法律，包括修改預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理制度，修改環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法，修改行政訴訟法和行政復(fù)議法，修改安全生產(chǎn)法和食品安全法。

這其中，環(huán)境保護(hù)法的修改尤為受到關(guān)注。

在向全國(guó)人大作的報(bào)告中，張德江對(duì)過(guò)去一年全國(guó)人大常委會(huì)在環(huán)境方面的工作單獨(dú)作了闡述，其中提到常委會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)法修訂草案進(jìn)行了兩次審議。

至此，于1979年試行、1989年正式頒布的環(huán)境保護(hù)法已歷經(jīng)三次審議。今年再審議，將是第四次審議。十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議發(fā)言人傅瑩3月4日在新聞發(fā)布會(huì)上特別提到這一數(shù)字：“通常一部法律三審?fù)ㄟ^(guò)了就可以付諸表決了。但是這部法律又增加了審議，就是為了更好地吸納社會(huì)的才智、吸納社會(huì)各方面的意見(jiàn)，更好地反映社會(huì)的關(guān)切。希望能夠切實(shí)制定出一部高質(zhì)量、管用的 新環(huán)保法。”

全國(guó)人大代表、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任陸浩在10日參加甘肅代表團(tuán)審議時(shí)接受媒體采訪(fǎng)稱(chēng)：“草案已經(jīng)過(guò)多次討論和修改，我們建議新環(huán)境保護(hù)法能盡早完善并出臺(tái)，目前看今年推出的概率較大?！?/p>

對(duì)于新環(huán)保法的方向，張德江在報(bào)告中進(jìn)行了宏觀描述：通過(guò)完善法律制度，加強(qiáng)環(huán)境管理過(guò)程控制，強(qiáng)化污染物排放行為監(jiān)管，加大違法行為懲治力度，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的大氣、水、土壤污染等環(huán)境突出問(wèn)題，努力從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)。

目前的修改方案，在多個(gè)問(wèn)題上回應(yīng)了輿論對(duì)舊法的批評(píng)。這其中，地方政府考核導(dǎo)向和違法成本過(guò)低兩個(gè)方面，均是修改的重要內(nèi)容。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室主任袁杰介紹，修改后的法律明確了環(huán)境保護(hù)工作的考核評(píng)價(jià)制度，環(huán)境保護(hù)工作做得好不好，是對(duì)政府及其有關(guān)負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。在法律中還強(qiáng)化了法律責(zé)任追究制度，規(guī)定行政機(jī)關(guān)有違法行為，造成嚴(yán)重后果的，主要負(fù)責(zé)人要引咎辭職。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)中違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，新法提出對(duì)逃避監(jiān)管排放污染物的人員可以進(jìn)行拘留。對(duì)未批先建的行為也作了針對(duì)性的規(guī)定。對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等作出的虛假評(píng)價(jià)，可以追究其連帶民事責(zé)任，并且賦予環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)污染物排放設(shè)備的查封權(quán)和扣押權(quán)。

預(yù)算法修改是否結(jié)果

另外兩部法律的修改，其意義絲毫不亞于環(huán)境保護(hù)法。

其一是24年來(lái)首次大修的行政訴訟法。現(xiàn)行的行政訴訟法實(shí)施于1990年10月1日，近年來(lái)因?yàn)樾姓V訟法院立案難、審理難、判決難早已引起輿論修法的呼聲。

全國(guó)政協(xié)委員、南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)侯欣在接受《中國(guó)青年報(bào)》采訪(fǎng)時(shí)提到，讀完今年的最高人民法院工作報(bào)告，他注意到了一個(gè)細(xì)節(jié)---幾乎所有類(lèi)型案件的審結(jié)數(shù)量都上升了，只有被稱(chēng)為“民告官”的行政訴訟案件除外。

常年致力于研究行政訴訟法的北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，目前信訪(fǎng)而不信法，反映了當(dāng)前通過(guò)人治而非法治方式解決爭(zhēng)議的現(xiàn)狀。

預(yù)算法的修改是近年來(lái)輿論討論最多的法律之一。

現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施于1995年，1997年全國(guó)人大提出修改動(dòng)議，參與修訂的學(xué)者李煒光曾向媒體透露，此稿修改力度最大，最終擱置。

2004年全國(guó)人大啟動(dòng)修訂工作，但歷經(jīng)第十屆、第十一屆兩屆人大，兩度成立起草小組，直到2011年底，修正草案才提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，2012年6月提交二審。

2012年8月，修正草案二稿征求網(wǎng)友意見(jiàn)時(shí)，共收到超過(guò)32萬(wàn)條意見(jiàn)，成為開(kāi)門(mén)修法收到意見(jiàn)最多的草案，足見(jiàn)其爭(zhēng)議。

同行政訴訟法一樣，被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法具有象征性意義。這一被視為預(yù)防腐敗、解決三公問(wèn)題的利器，對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治，約束公權(quán)力具有不可替代的作用。

張德江在提到未來(lái)一年的具體立法工作時(shí)，首先便提到修改預(yù)算法。他說(shuō)，將貫徹全面深化改革精神，修改預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。

在3月9日的記者會(huì)上，關(guān)于預(yù)算法修訂的問(wèn)題并沒(méi)有超出這一內(nèi)容的具體表述。

不過(guò)，在具體的預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行方面，全國(guó)人大有了新的嘗試。例如，張德江提到，2013年10月，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取審議關(guān)于國(guó)家財(cái)政科技資金分配與使用情況的報(bào)告。重點(diǎn)就某一具體領(lǐng)域財(cái)政資金的使用情況開(kāi)展監(jiān)督，這在常委會(huì)監(jiān)督工作中還是第一次，是對(duì)深化財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的有益嘗試。endprint