文 朱軍浩

什么是“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”？美國(guó)總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)在《維護(hù)國(guó)家的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》報(bào)告中表述：“美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和在全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位得益于一個(gè)精心編制的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，這一生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)是追求卓越，主要由科技人才、富有成效的研發(fā)中心、風(fēng)險(xiǎn)資本產(chǎn)業(yè)、政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、基礎(chǔ)研究項(xiàng)目等構(gòu)成?！笨梢钥闯鲞@一生態(tài)系統(tǒng)由完善的科技創(chuàng)新法律體系做基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)資本為主的多層次金融體系做支撐、由政府對(duì)人才、基礎(chǔ)研究項(xiàng)目持續(xù)不斷地強(qiáng)大投入帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)對(duì)科技進(jìn)步的推崇及產(chǎn)業(yè)化帶來巨大利益進(jìn)而再投入創(chuàng)新要素的良性循環(huán)，形成內(nèi)生型創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)。

科技管理體制和主要管理部門及職能

美國(guó)的科技體制屬于多元分散型。在科技管理體制上，聯(lián)邦政府沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)與規(guī)劃，而是由行政、立法、司法三個(gè)系統(tǒng)不同程度地參與國(guó)家科學(xué)技術(shù)政策的制定及科技工作的管理。

從宏觀角度看，美國(guó)國(guó)會(huì)比行政部門更能決定政策的走向，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)各計(jì)劃和項(xiàng)目的最終審批預(yù)算，通過立法決定有關(guān)稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管等政策的基本框架，任何與重要政策相關(guān)的問題，都必須由國(guó)會(huì)最終決定；行政部門只是掌握財(cái)政杠桿、具體執(zhí)行各種科技計(jì)劃和項(xiàng)目、制定科技預(yù)算、向國(guó)會(huì)提出立法建議，具體執(zhí)行各項(xiàng)法案。美國(guó)行政部門的自主性是受到很大約束的，具體行政部門基本上是一個(gè)消極的執(zhí)行者，很少提出重大的政策意見，主要職責(zé)是細(xì)化各種管理規(guī)則并跟蹤保障其實(shí)施，因此，行政部門擁有較為龐大的管理執(zhí)行隊(duì)伍和詳盡的管理細(xì)則。司法部門在美國(guó)的宏觀科技管理體制中也發(fā)揮著十分重要的作用。行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)會(huì)的立法，但社會(huì)各界往往會(huì)對(duì)相關(guān)法律的具體解釋提出異議，此時(shí)，司法部門便擁有法律條文的最終決定解釋權(quán)，比如：美國(guó)的微軟公司是否構(gòu)成壟斷、其商業(yè)方法和專利是否合法、時(shí)代華納和美國(guó)在線的合并是否導(dǎo)致壟斷等案件都是司法體系內(nèi)部做出的決定。無論是國(guó)會(huì)還是行政部門都難以左右司法部門的判決。在美國(guó)的科技管理體制中，聯(lián)邦政府沒有設(shè)立專門的科技管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和規(guī)劃全國(guó)的科技研發(fā)活動(dòng)，而是由行政、立法、司法三個(gè)系統(tǒng)以不同的方式參與國(guó)家科技政策的制定和科研工作的管理。

美國(guó)的宏觀科技管理部門主要是白宮、國(guó)會(huì)和各聯(lián)邦部門。白宮與國(guó)會(huì)是美國(guó)科技決策的核心部門，也是各種政治勢(shì)力爭(zhēng)奪決策主導(dǎo)權(quán)的焦點(diǎn)，政府的各聯(lián)邦部門大都擁有相關(guān)的科技管理機(jī)構(gòu)，其中較重要的聯(lián)邦科技管理機(jī)構(gòu)有國(guó)防部、能源部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、衛(wèi)生部、商務(wù)部、國(guó)家航空航天局、農(nóng)業(yè)部等。美國(guó)政府主要通過科技政策與法律法規(guī)的制定、科技研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)的分配和研究項(xiàng)目的咨詢等措施，對(duì)全國(guó)的科技創(chuàng)新活動(dòng)施加影響。在科技管理的層次方面，美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)主要是制定國(guó)家總體的科技政策和規(guī)劃，政府各部門為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在編制和執(zhí)行科技政策、建設(shè)科技制度方面擁有較大的自主權(quán)。

創(chuàng)新生態(tài)體系的主要元素

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新系統(tǒng)的自組織性（內(nèi)生性）、多樣性、平衡以及創(chuàng)新主體的共生共榮。圍繞著企業(yè)這個(gè)創(chuàng)新主體和創(chuàng)新生態(tài)中的主角，生態(tài)體系還包含了以下主要元素：

一是完善的法律保障體系。為提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家的科技實(shí)力，保護(hù)科研合作各方的權(quán)益，美國(guó)制定了大量與科技創(chuàng)新有關(guān)的法律法規(guī)，并根據(jù)環(huán)境和形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行修訂，形成了世界上最完備的科技創(chuàng)新法律體系，為美國(guó)的科技事業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好的法律環(huán)境。以下是美國(guó)兩個(gè)時(shí)期比較重要的科技立法：

1982年的《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步法》和1992年的《小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》，對(duì)于鼓勵(lì)中小企業(yè)的科技創(chuàng)新發(fā)揮了積極的作用。前一法案的主要目的是利用中小企業(yè)的技術(shù)力量來滿足聯(lián)邦政府研究開發(fā)工作及商業(yè)市場(chǎng)的需要，強(qiáng)化社會(huì)各界在聯(lián)邦政府研究成果商品化過程中的作用；后一法案是資助小型企業(yè)和大學(xué)、聯(lián)邦政府資助的研發(fā)中心或非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)共同參與的合作研發(fā)項(xiàng)目。

1988年的《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法》是加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)重要措施，根據(jù)該法案，政府設(shè)立了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院，組織研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同實(shí)施先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃；設(shè)立了區(qū)域制造技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，創(chuàng)立了制造業(yè)發(fā)展合作計(jì)劃，向中小企業(yè)推廣應(yīng)用政府資助的制造技術(shù)項(xiàng)目。

二是發(fā)達(dá)的科技企業(yè)融資體系。美國(guó)中小企業(yè)的融資渠道多樣，結(jié)構(gòu)合理，設(shè)立專門的政府部門和政策性金融機(jī)構(gòu)為科技型中小企業(yè)提供融資服務(wù)，如：為了調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)支持小企業(yè)的積極性，同時(shí)減少金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)聯(lián)邦政府的小企業(yè)管理局（SBA）對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為貸款風(fēng)險(xiǎn)較大的小企業(yè)提供貸款擔(dān)保，并按擔(dān)保金額收取一定比例的擔(dān)保費(fèi)；發(fā)展各類風(fēng)險(xiǎn)投資公司，積極拓展中小企業(yè)的融資渠道；通過貸款、利率、財(cái)政補(bǔ)貼等多種政策手段為科技型中小企業(yè)的發(fā)展提供支持；直接融資渠道暢通（NASDAQ、紐約證交所等）。

三是健全的科技政策體系。雖然美國(guó)政府對(duì)科技事業(yè)的重視程度和側(cè)重方向在不同時(shí)期有所差異，但政府支持科技發(fā)展的基本原則一直未變，那就是：政府有責(zé)任和義務(wù)支持科技創(chuàng)新，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)為國(guó)家利益服務(wù)，同時(shí)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)私人資本參與科技創(chuàng)新活動(dòng)，推動(dòng)科技的產(chǎn)業(yè)化，避免直接介入應(yīng)用和技術(shù)開發(fā)研究。在美國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，科技創(chuàng)新政策一直占據(jù)著重要的位置。

四是政府大量持續(xù)的科研投入。美國(guó)的科技創(chuàng)新活動(dòng)是以企業(yè)為主體，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合進(jìn)行，但美國(guó)政府認(rèn)為，政府必須投入大量的研發(fā)資金來支持個(gè)別企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)或整個(gè)產(chǎn)業(yè)無法進(jìn)行的探索性研究、實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目和創(chuàng)新活動(dòng)。政府的這種直接資助科技創(chuàng)新的措施不僅有助于私營(yíng)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)產(chǎn)生新知識(shí)，開發(fā)新技術(shù)，保證科研活動(dòng)的連續(xù)性，而且這種知識(shí)和技術(shù)最終也能使企業(yè)在商業(yè)上獲得成功從而增強(qiáng)美國(guó)的科技實(shí)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，增加就業(yè)和改善人民生活，從而有助于政府最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

啟示及建議

中國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)過多地依賴政府構(gòu)建的“人工生態(tài)”，而不是依托市場(chǎng)自發(fā)形成的“自然生態(tài)”，其創(chuàng)新體系可能顯得脆弱，很難持續(xù)健康發(fā)展，這需要警醒，更需要進(jìn)一步地改革，提高創(chuàng)新的質(zhì)量和內(nèi)涵。

要花大力氣完善科技創(chuàng)新的法律保障體系和融資體制。當(dāng)前最急迫也是影響創(chuàng)新最薄弱的兩個(gè)環(huán)節(jié)，是要花大力氣完善科技創(chuàng)新的法律保障體系和融資體制。首先是要認(rèn)真研究和完善科技創(chuàng)新的法律保障體系，現(xiàn)階段重點(diǎn)是完善符合中國(guó)特點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。私人產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用需要對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的完善保護(hù)，需要產(chǎn)權(quán)的明確。市場(chǎng)主要反映的是價(jià)格機(jī)制，而產(chǎn)權(quán)是價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生有效激勵(lì)的制度基礎(chǔ)。美國(guó)完善的專利制度為美國(guó)科技政策的成功貢獻(xiàn)了重要力量。產(chǎn)權(quán)明晰是任何形式的經(jīng)濟(jì)體有效增長(zhǎng)的必須，尤其對(duì)于外部性極高的科技領(lǐng)域。我國(guó)需要解決的不僅僅是建立產(chǎn)權(quán)明晰制度，更需要豐富針對(duì)各類科技型企業(yè)不同特點(diǎn)的融資體系。由于我國(guó)的技術(shù)成果多由國(guó)家投資研究，因此，在進(jìn)入私人企業(yè)時(shí) ，如何進(jìn)行技術(shù)專利權(quán)的轉(zhuǎn)移是一個(gè)比較糾結(jié)的問題。長(zhǎng)期的歷史證明，國(guó)有化方式的科技產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中難以產(chǎn)生對(duì)于運(yùn)營(yíng)者足夠的激勵(lì)，而低價(jià)轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)又存在轉(zhuǎn)讓對(duì)象選擇的問題。因而，與其政府自身?yè)碛挟a(chǎn)權(quán)研發(fā)，不如實(shí)行完善的融資體制，讓企業(yè)自己擁有，自己按照市場(chǎng)的導(dǎo)向進(jìn)行科技產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)。

一般性科技產(chǎn)品研發(fā)以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹黧w。美國(guó)的科技政策是建立在高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上的，市場(chǎng)能夠在其勝任的領(lǐng)域充分發(fā)揮其高效的基礎(chǔ)的資源配置作用，是政府有效干預(yù)的基礎(chǔ)。政府不是市場(chǎng)的替代，而是市場(chǎng)的保障。市場(chǎng)反映了民間科技產(chǎn)品的需求。因此，無論在發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，制定執(zhí)行以及反饋科技政策的制度模式，必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向。在中國(guó)，政府掌握了大量的科技資源，但是政府盡量不要占有產(chǎn)權(quán)，尤其是面向市場(chǎng)的產(chǎn)品科研部分，政府在面對(duì)市場(chǎng)的過程中，是反應(yīng)最慢、距市場(chǎng)最遠(yuǎn)的參與體，政府應(yīng)該果斷地將中小企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)放給市場(chǎng)，配合完善的中小科技企業(yè)的金融融資制度，讓企業(yè)研發(fā)正真把握市場(chǎng)信息，并且獲得市場(chǎng)的正向激勵(lì)。而在市場(chǎng)與政府的混合部分，也應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，減少無謂的效率損失，進(jìn)一步給予科技運(yùn)用的主體——企業(yè)自由的發(fā)展空間。

在推進(jìn)中國(guó)“國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略”的進(jìn)程中，必須發(fā)揮好政府的職能作用，加快國(guó)家和地方的科技規(guī)劃落地。雖然美國(guó)是世界上信奉和推行自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最堅(jiān)定的國(guó)家，但在推動(dòng)國(guó)家科技事業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新體系的建設(shè)和完善過程中，美國(guó)政府卻發(fā)揮著巨大的作用，儼然突破了“大社會(huì)、小政府”的國(guó)家形象。特別是美國(guó)每年的財(cái)政科研預(yù)算的投向投量與需實(shí)施多年的大計(jì)劃是緊密相連的。在中國(guó)推進(jìn)國(guó)家科技發(fā)展的過程中，除了建立健全科技創(chuàng)新一系列法律法規(guī)、制定規(guī)劃、政策外，仍需長(zhǎng)期實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)，特別是地方政府的每年財(cái)政科技預(yù)算與規(guī)劃的緊密程度也要進(jìn)一步加強(qiáng)。中國(guó)各級(jí)政府在繼續(xù)加大科技投入力度，包括財(cái)政科技投入力度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃與年度計(jì)劃的關(guān)系，真正使科技規(guī)劃落地。

如何發(fā)揮和增強(qiáng)社會(huì)自下而上的反饋機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量主動(dòng)創(chuàng)新。美國(guó)的各項(xiàng)科技政策很多都是高度彈性的，高度彈性的正式制度的表現(xiàn)就是僅僅規(guī)定一些基本的原則性問題，而不是由法規(guī)過多限制科技制度體制的各個(gè)參與者（尤其是私人企業(yè)和公眾）的自由和創(chuàng)新式（超體制）行動(dòng)。這樣，社會(huì)能夠自發(fā)地按照新的科技體制的需求進(jìn)行運(yùn)動(dòng)，而相對(duì)較少地受到傳統(tǒng)舊的剛性體制的阻礙，從而使得新的科技制度的設(shè)計(jì)能夠較為順利地推行。

美國(guó)的科技政策的演進(jìn)之所以往往能夠奏效，在關(guān)鍵時(shí)期讓美國(guó)走出低谷、擺脫衰退周期，原因并不是美國(guó)政府相對(duì)別的國(guó)家多么的先知先覺，而是美國(guó)具有發(fā)達(dá)的行政公眾參與系統(tǒng)，實(shí)行鼓勵(lì)科技民間化的制度、完善技術(shù)轉(zhuǎn)移的法律，存在著無數(shù)聯(lián)結(jié)在企業(yè)民眾與高層政府之間的非正式組織。這些組織和民眾對(duì)于政府官員的行動(dòng)能夠進(jìn)行引導(dǎo)和約束，使得美國(guó)政府能夠及時(shí)得到科技政策在社會(huì)運(yùn)行中的反饋和新趨勢(shì)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。從而，美國(guó)政府在長(zhǎng)期不斷的自下而上的反饋和要求中，實(shí)現(xiàn)著穩(wěn)定的過渡式的科技制度體制的修正，改革幅度比發(fā)展中國(guó)家小，陣痛小，卻收效更大，更加能夠?yàn)樯鐣?huì)所接受。

目前，政府在制定各級(jí)科技規(guī)劃時(shí)相對(duì)民主化的決策已經(jīng)建立，但執(zhí)行過程中的反饋機(jī)制還顯得薄弱。因而，我國(guó)要進(jìn)一步完善科技政策，就須進(jìn)一步加強(qiáng)包括科技中介的各類民間科技組織的力量，突出民眾參與的顯著作用與相對(duì)彈性的制度設(shè)計(jì)。民主化的決策和反饋機(jī)制可能會(huì)稍微拖延決策的速度，但是絕對(duì)會(huì)加大政府與社會(huì)的信息對(duì)稱性，從而在長(zhǎng)期上使得我國(guó)科技政策制度的演進(jìn)始終能夠抓住趨勢(shì)的最前端。

鏈接1：美國(guó)科研投入比例

二戰(zhàn)后，美國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)投入不論是總量還是其占GDP的比重一直都位居世界前列，且呈逐年平穩(wěn)遞增的趨勢(shì)。近兩年美國(guó)聯(lián)邦政府的研發(fā)投入雖基本持平，但仍對(duì)創(chuàng)新的基本要素（教育、科研和基礎(chǔ)設(shè)施）進(jìn)行穩(wěn)健投資。應(yīng)用研究的預(yù)算經(jīng)2010年削減后，這兩年穩(wěn)步回升。2012年國(guó)會(huì)通過的研發(fā)預(yù)算為1479億美元，其中非國(guó)防研發(fā)668億美元，比2011年增1.2%，基礎(chǔ)研究329億美元，增5%，占研發(fā)費(fèi)用的22.2%，應(yīng)用研究大于332億美元，同比強(qiáng)勁增長(zhǎng)9.6%，占研發(fā)預(yù)算比為22.4%，設(shè)施裝備預(yù)算大幅下降47.7%。2012年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為15.68萬(wàn)億美元。當(dāng)年美國(guó)總研發(fā)費(fèi)用接近4050億美元（占世界總額的1/3）。2013財(cái)政年度顯示1410億美元聯(lián)邦支出總額進(jìn)行研發(fā)，經(jīng)濟(jì)、健康、能源、氣候、環(huán)境及國(guó)家安全既是美國(guó)面臨的重大挑戰(zhàn)，也是研發(fā)投入的優(yōu)先領(lǐng)域。數(shù)據(jù)顯示金融危機(jī)后，科技創(chuàng)新在國(guó)力發(fā)展的核心作用廣受重視，財(cái)政資金投入不斷前移，向基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究?jī)A斜。

鏈接2：美國(guó)政府科技目標(biāo)和策略

六大目標(biāo)：一是支持和提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)；鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新；幫助創(chuàng)造就業(yè)。二是提升國(guó)家安全。三是促進(jìn)健康的，有教養(yǎng)的公民。四是保持科學(xué)、數(shù)學(xué)和工程的世界領(lǐng)導(dǎo)者。五是改善環(huán)境品質(zhì)。六是充分利用最新信息技術(shù)。

五大策略：第一就是保持研發(fā)作為首要投資。第二是在基礎(chǔ)研究方面具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第三在研發(fā)項(xiàng)目改善策略協(xié)調(diào)。第四擴(kuò)大與私營(yíng)部門伙伴關(guān)系（業(yè)務(wù)）。第五在科技國(guó)際合作中尋找機(jī)會(huì)。

八大原則：第一要投資人力資源。第二要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究。第三投資預(yù)期的研發(fā)(例如，信息技術(shù)，生物技術(shù)，納米技術(shù)的基礎(chǔ)研究等）。第四強(qiáng)調(diào)同行評(píng)審 （包括建議項(xiàng)目和完整的研究報(bào)告）。第五盡可能結(jié)合民用和軍用研發(fā)項(xiàng)目。第六強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)和其他目標(biāo)相結(jié)合。第七促進(jìn)研發(fā)和使用的專業(yè)的完整性。第八促進(jìn)公平和多樣性。