潘立春

（華東政法大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院，上海 201620）

基于法律視角的英國(guó)公共企業(yè)發(fā)展研究*

潘立春

（華東政法大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院，上海 201620）

英國(guó)的公共企業(yè)經(jīng)歷了國(guó)有化階段，也經(jīng)歷了將民營(yíng)資本引入公共企業(yè)的階段，在這兩個(gè)階段的發(fā)展中，一直有著充足的法律制度做保障。這一點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。

公共企業(yè)；法律；發(fā)展

公共企業(yè)是指一種由政府全部或部分擁有所有權(quán)，并由政府控制或管理的商業(yè)組織形式。公共企業(yè)總的來(lái)講具有如下特征：由國(guó)家進(jìn)行控制，國(guó)家通過(guò)公共企業(yè)實(shí)施其經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃；承擔(dān)公用責(zé)任，以合理的價(jià)格向公眾提供公共服務(wù)和公共物品，并向公眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)；多處于壟斷性地位，水、電力、燃?xì)?、電信、交通等行業(yè)都屬于公共企業(yè)領(lǐng)域。

一 英國(guó)公共企業(yè)第一個(gè)階段的發(fā)展

英國(guó)的公共企業(yè)產(chǎn)生于20世紀(jì)初，在30－40年代迅速發(fā)展起來(lái)。30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使人們相信國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要性，因此公共企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，其目的是為了糾正市場(chǎng)失靈，實(shí)施集中的、長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。

英國(guó)于1945－1950期間開(kāi)展對(duì)公共企業(yè)的立法活動(dòng)。英國(guó)不是對(duì)所有公共企業(yè)統(tǒng)一立法，而是對(duì)專門領(lǐng)域?qū)ｉT立法。1946年頒布了《英格蘭銀行法案》、《煤炭行業(yè)法案》、《民用航空法案》等；1947年頒布了《交通法案》、《電力法案》、《城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村規(guī)劃法案》、《棉花集中采購(gòu)法案》等；1948年頒布了《天然氣法案》、《海外資源開(kāi)發(fā)法案》等；1949年頒布了《鋼鐵法案》、《航空企業(yè)法案》等。以《電力法案》為例，1947年的《電力法案》完成了電力供應(yīng)的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始于1926年，當(dāng)時(shí)成立了中央電力局用以建設(shè)和控制全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)發(fā)電站。1947年的《電力法案》則使供電權(quán)及配電權(quán)歸國(guó)家所有，并建立了一個(gè)統(tǒng)一的公共管理系統(tǒng)。英國(guó)電力局（前身是中央電力局）負(fù)責(zé)發(fā)電及統(tǒng)籌控制，下屬的14個(gè)地方電力局則負(fù)責(zé)電力配送。

（一）公共企業(yè)的特征

英國(guó)的公共企業(yè)著重強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性，以服務(wù)公眾為目的，對(duì)此，成文法和憲章上有明確的規(guī)定。以1947年的《交通法案》為例，“其職責(zé)就是提供高效、充足、經(jīng)濟(jì)、安全的國(guó)內(nèi)公共交通及港口設(shè)施，要采取必要的措施以保證向公眾及工農(nóng)商業(yè)提供最為高效、便利的服務(wù)?！惫财髽I(yè)的非營(yíng)利性并非是指不可以盈利，而是不以盈利為目的，這是公共企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的主要區(qū)別。為防止公共企業(yè)追逐盈利，法律規(guī)定：企業(yè)的盈余既不能作為紅利發(fā)放給股東，也不能由委員會(huì)（類似私有企業(yè)的董事那樣）自由決定支配使用，還不能轉(zhuǎn)去財(cái)政部用以抵稅。企業(yè)盈余只能投入企業(yè)生產(chǎn)，降低公共產(chǎn)品的價(jià)格，提供更好的公共服務(wù)，改善員工的工作環(huán)境以及給員工適度加薪。

除非營(yíng)利性外，英國(guó)的公共企業(yè)也具有管理上的自由和財(cái)政上的獨(dú)立兩個(gè)特征。管理上的自由體現(xiàn)在議會(huì)不得干預(yù)公用企業(yè)總體方針政策以外的管理，但我們不能就此認(rèn)為英國(guó)的公共企業(yè)不受行政權(quán)力的干預(yù)，因?yàn)楣财髽I(yè)在一定程度上要受到部長(zhǎng)的控制，而部長(zhǎng)要對(duì)議會(huì)匯報(bào)其職責(zé)的履行情況。財(cái)政上的獨(dú)立體現(xiàn)在盡管公共企業(yè)財(cái)政運(yùn)作的某些方面會(huì)在一定程度上受到財(cái)政部的干預(yù)（公共企業(yè)可以發(fā)放債券，但需財(cái)政部的擔(dān)保），盡管常常要依靠公共基金來(lái)融資，盡管有時(shí)需要國(guó)會(huì)下?lián)苣甓妊a(bǔ)助金以彌補(bǔ)開(kāi)支，但公共企業(yè)的財(cái)政總體不納入國(guó)家預(yù)算。

（二）公共企業(yè)的法律地位

英國(guó)大法官丹寧（Lord Justice Denning）在Tam lin V. Hannaford一案中這樣陳述：公共企業(yè)不歸王室所有，不具有王室特權(quán)或王室豁免權(quán)。其員工不是國(guó)家公務(wù)人員，其財(cái)產(chǎn)也不是王室財(cái)產(chǎn)。公共企業(yè)同民營(yíng)企業(yè)和自然人一樣，受現(xiàn)行法律制約。公用企業(yè)是一個(gè)公共部門，其目的就是服務(wù)于公眾，但它不是政府部門，其權(quán)力也不是政府職權(quán)。

各公共企業(yè)法案中明確規(guī)定公共企業(yè)要受到部長(zhǎng)及議會(huì)的制約，具體如下：首先，英國(guó)的公共企業(yè)都要受到相關(guān)領(lǐng)域部長(zhǎng)的制約。以1949的《航空企業(yè)法案》為例，立法中表明：“部長(zhǎng)，在與任一一家航空企業(yè)磋商后，都可以就企業(yè)的運(yùn)作及業(yè)績(jī)方面給出一個(gè)總的指導(dǎo)意見(jiàn)，這些指導(dǎo)意見(jiàn)主要是出于對(duì)國(guó)家利益的考慮，各航空企業(yè)必須按照此指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)執(zhí)行。”英國(guó)燃料與電力部長(zhǎng)也須對(duì)國(guó)家煤炭局、國(guó)家電力局、國(guó)家燃?xì)饩殖鼍哳愃频目偟闹笇?dǎo)意見(jiàn)；交通部長(zhǎng)、供應(yīng)部長(zhǎng)等都被賦予此權(quán)利。這種部長(zhǎng)對(duì)公共企業(yè)的權(quán)力制約形式是當(dāng)時(shí)英國(guó)公共企業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)模式。除了上述所說(shuō)部長(zhǎng)對(duì)公共企業(yè)有權(quán)出具方針和總的指導(dǎo)意見(jiàn)外，在涉及公共企業(yè)的重大問(wèn)題時(shí)，部長(zhǎng)擁有特別權(quán)利。如《煤炭行業(yè)法案》、《電力法案》規(guī)定，國(guó)家煤炭局、英國(guó)電力局在涉及重組計(jì)劃或投入大批資金計(jì)劃時(shí)，需得到部長(zhǎng)的批準(zhǔn)后方可執(zhí)行，且在執(zhí)行中的每個(gè)階段都需要部長(zhǎng)的許可。在其他公共企業(yè)法案中，如《交通法案》等也有類似規(guī)定。其次，英國(guó)的公共企業(yè)也要受到議會(huì)的制約。公共企業(yè)在日常管理上免于議會(huì)的質(zhì)詢，但這不意味著公共企業(yè)完全脫離議會(huì)的監(jiān)管。1947年12月4日，英國(guó)下議院領(lǐng)袖赫伯特·莫里森在議會(huì)發(fā)言中說(shuō)，“公共企業(yè)一定程度上的自治權(quán)對(duì)其商事行為的效率是至關(guān)重要的，但議會(huì)也應(yīng)具有一定程度的監(jiān)督權(quán)力，各相關(guān)領(lǐng)域的部長(zhǎng)應(yīng)議會(huì)的要求要向議會(huì)匯報(bào)兩方面情況，一是對(duì)其所負(fù)責(zé)的公共企業(yè)履行了哪些職責(zé)，二是法律上賦予其權(quán)力去做，而其沒(méi)做的事情有哪些”。每年，部長(zhǎng)都要向議會(huì)提交其所負(fù)責(zé)公共企業(yè)的年度報(bào)告及財(cái)務(wù)報(bào)告，議會(huì)就此展開(kāi)辯論。議會(huì)雖然不能每年對(duì)每個(gè)公共企業(yè)逐一辯論，但每年會(huì)選3、4個(gè)值得特別關(guān)注的產(chǎn)業(yè)在議會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)辯論。議會(huì)辯論的目的是討論該公共企業(yè)的總體方針政策有無(wú)偏差以及其管理的效率與效益是否適宜。盡管議會(huì)的制約有時(shí)達(dá)不到令人滿意的效果，但議會(huì)辯論在形成公共企業(yè)總體方針政策方面是絕對(duì)有效的。總之，英國(guó)的公共企業(yè)在享有商事行為自治權(quán)的同時(shí)，也要受到部長(zhǎng)及議會(huì)的制約，從而確保國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。

二 英國(guó)公共企業(yè)第二個(gè)階段的發(fā)展

英國(guó)國(guó)有化公共企業(yè)的步伐在二十世紀(jì)七十年代驟然放緩，當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)低迷。到1979年撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)，她預(yù)見(jiàn)到了將民營(yíng)資本引入到這些公共企業(yè)將不但會(huì)解決政府的資金緊張問(wèn)題，還能極大提高社會(huì)效率，加之彼時(shí)英國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的環(huán)境已經(jīng)成熟，由此撒切爾政府改變了國(guó)有化戰(zhàn)略，開(kāi)始了將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的改革。

將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的改革主要分為兩個(gè)階段進(jìn)行。第一個(gè)階段是從1979年到1984年的早期，在還沒(méi)有正式的民營(yíng)化方案出臺(tái)的情況下，也沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)可循的情況下，政府開(kāi)始將公共企業(yè)的股份出售給個(gè)人。這一階段英國(guó)沒(méi)有對(duì)大型公共企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革，改革的手段是溫和推進(jìn)的，是摸索進(jìn)行的。隨后英國(guó)啟動(dòng)了公共支出白皮書計(jì)劃，第二個(gè)階段隨之開(kāi)始。根據(jù)公共支出白皮書計(jì)劃，英國(guó)每年要將二十億國(guó)有資產(chǎn)出售，政府在這一階段開(kāi)始了廣泛的將民營(yíng)資本引入到大型公共企業(yè)的改革。尤其當(dāng)成功出售英國(guó)電信公司后，將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的改革大舉展開(kāi)。英國(guó)的民營(yíng)化改革是成功的，其通過(guò)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移這一主要方式踐行的民營(yíng)化道路是許多國(guó)家借鑒的榜樣，但英國(guó)的教育、醫(yī)療、社保這三項(xiàng)基礎(chǔ)的公共物品還是由政府來(lái)提供的。

（一）將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的途徑

英國(guó)的主要做法是以向公眾出售公共企業(yè)股份的方式實(shí)現(xiàn)民營(yíng)資本的介入。英國(guó)政府在向公眾出售股票的基礎(chǔ)上，以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的形式把電信公司、天然氣公司、自來(lái)水管理局、電力局等公共企業(yè)出售給民營(yíng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)化，也順利實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的撤資。以英國(guó)電力局的民營(yíng)化為例，英國(guó)電力公共企業(yè)——英國(guó)電力局的民營(yíng)化進(jìn)程是從1989的《電力法案》修訂開(kāi)始的，值得一提的是，英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中第一個(gè)嘗試電力產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化的國(guó)家。政府對(duì)英國(guó)電力局實(shí)施民營(yíng)化的途徑就是通過(guò)出售股票的方式，這一方式的選擇出于以下兩個(gè)原因：一方面，有了民間資本的介入，政府對(duì)某些公共企業(yè)的財(cái)政投入就必然大大降低，節(jié)省下來(lái)的政府財(cái)政可以集中投入到迫切需要政府投入的項(xiàng)目上，從而緩解政府長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政緊張的局面；另一方面，將股票出售給公眾，持有股票的人數(shù)分散，股東眾多，從而實(shí)現(xiàn)公司所有權(quán)的分散，這樣即便民營(yíng)資本的介入仍能確保公共企業(yè)在滿足公眾利益上的職責(zé)履行。

為保證民營(yíng)資本介入的公共企業(yè)在方針政策上同國(guó)家政策一致，英國(guó)政府在出售公共企業(yè)的股份時(shí)采用兩種方式：對(duì)國(guó)內(nèi)外投資企業(yè)采用招標(biāo)和固定價(jià)格買賣的混合方式，而對(duì)一般國(guó)民則選擇固定價(jià)格買賣方式。值得注意的是，英國(guó)政府雖然積極推行公用企業(yè)民營(yíng)化的改革，但并不是將對(duì)英國(guó)政府而言重要的企業(yè)和利潤(rùn)豐厚的企業(yè)毫無(wú)保留地去實(shí)施民營(yíng)化，而是采取了黃金股制度作為民營(yíng)化后政府的最后一道防御。因?yàn)殡娏Ξa(chǎn)業(yè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，民營(yíng)化后一旦有問(wèn)題產(chǎn)生，而政府又不能控制，則會(huì)對(duì)國(guó)家和人民產(chǎn)生惡劣的影響?；谶@一因素，英國(guó)政府在轉(zhuǎn)讓國(guó)有股份的同時(shí)，發(fā)行由政府或財(cái)政部持有的黃金股，即特權(quán)優(yōu)先股，并制定相應(yīng)的黃金股章程。政府可通過(guò)持有黃金股，依據(jù)章程中規(guī)定的權(quán)利對(duì)民營(yíng)化的公共企業(yè)行使管理控制權(quán)。持有黃金股的目的并不在于掌握企業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是為了在企業(yè)利益與國(guó)家利益不一致時(shí)，政府有能力干預(yù)企業(yè)的不正當(dāng)行為。

（二）將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的法律供給

撒切爾政府將民營(yíng)資本引入到公共企業(yè)的改革不是通過(guò)用一套方案貫穿所有公共企業(yè)的方式進(jìn)行的，而是通過(guò)對(duì)不同的行業(yè)進(jìn)行法律修訂的方式進(jìn)行的。這些公共企業(yè)法案的修訂使得市民和潛在的投資者能夠充分、準(zhǔn)確地了解擬民營(yíng)化的公共企業(yè)，由此可以使投資者在信息完全披露的情況下理性投資，以確保民營(yíng)化公共企業(yè)的效率和股票的合理定價(jià)。

英國(guó)1984年將電信公司民營(yíng)化是英國(guó)民營(yíng)化公共企業(yè)的典范。英國(guó)電信最初是英國(guó)郵政的一個(gè)分支（英國(guó)郵政于1969年由一個(gè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘患夜财髽I(yè)），1981年根據(jù)新頒布的《電信法案》，英國(guó)電信同英國(guó)郵政分開(kāi)，成立英國(guó)電信公司，屬于國(guó)家公共企業(yè)。1984年英國(guó)修訂了《電信法案》，根據(jù)1984年電信法案第60條規(guī)定，英國(guó)電信公司轉(zhuǎn)為有限責(zé)任制的民營(yíng)企業(yè)，公司名稱不變。根據(jù)1984年電信法案第61條，政府要拿出50.2%的股份出售給公眾，這使得英國(guó)電信一下?lián)碛辛?00萬(wàn)股東。為了避免小股東拋售股票，特別為原始股東設(shè)置了忠誠(chéng)獎(jiǎng)。根據(jù)1984年電信法案第70條規(guī)定，政府要以招股說(shuō)明書的方式向公眾進(jìn)行信息披露，擬民營(yíng)化的英國(guó)電信公司在信息披露這一方面則需要完全根據(jù)1948年頒布的公司法案來(lái)實(shí)施。英國(guó)電信公司民營(yíng)化獲得成功的關(guān)鍵之處在于向公眾準(zhǔn)確詳細(xì)地提供了企業(yè)的財(cái)政狀況，從而使得投資者理性地認(rèn)購(gòu)股份。此外，1984年的《電信法案》設(shè)立了電信監(jiān)管部門，并為英國(guó)電信服務(wù)設(shè)置了價(jià)格上限，同時(shí)要求民營(yíng)化的英國(guó)電信公司在全國(guó)范圍內(nèi)采用同樣的計(jì)費(fèi)方式。不僅如此，《電信法案》還在電信監(jiān)管部門、工業(yè)部和壟斷兼并委員會(huì)之間設(shè)置了三方制衡機(jī)制，以此增加投資者的信心。

1984年修訂的《電信法案》為以后開(kāi)展的公共企業(yè)民營(yíng)化改革提供了寶貴的法律依據(jù)，發(fā)揮了積極的借鑒作用。由于英國(guó)電信公司民營(yíng)化的成功，英國(guó)于1989年修訂了《電力法案》，開(kāi)始了對(duì)英國(guó)電力局及其下屬十四個(gè)地方電力局的民營(yíng)化改革。

根據(jù)1989年《電力法案》，政府設(shè)立了電力協(xié)調(diào)局這一專門機(jī)構(gòu)用以監(jiān)管電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)。并任命了供電主任，任期為五年，其職責(zé)是確保電力的充分供給、促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、幫助民營(yíng)后的電力企業(yè)通過(guò)科學(xué)運(yùn)營(yíng)獲得收益。為了保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，防止民營(yíng)化的電力企業(yè)隨意抬高電價(jià)，電力協(xié)調(diào)局設(shè)定了電價(jià)的上限以及電價(jià)上限的有效期間。除電力協(xié)調(diào)局外，監(jiān)管電力企業(yè)的還有壟斷兼并委員會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，以及貿(mào)易和工業(yè)部等機(jī)構(gòu)。其中貿(mào)易和工業(yè)部參與任命供電主任，而壟斷兼并委員會(huì)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局則通過(guò)與電力協(xié)調(diào)局的相互配合，共同管制電力企業(yè)的定價(jià)問(wèn)題。此外，如果電力協(xié)調(diào)局發(fā)現(xiàn)某個(gè)電力企業(yè)沒(méi)有有效運(yùn)行或存在不合規(guī)運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，則有權(quán)委托壟斷兼并委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。

英國(guó)的公共企業(yè)歷時(shí)百年?？v觀這一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，無(wú)論是在第一階段將公共企業(yè)國(guó)有化，還是在第二階段將民營(yíng)資本引入公共企業(yè)，英國(guó)的公共企業(yè)都有著完整的法律制度做保障，以此確保公共物品和公共服務(wù)的提供。尤其在第二個(gè)階段，因?yàn)楣财髽I(yè)健全的法律制度，民營(yíng)資本的介入并沒(méi)有妨礙公共企業(yè)對(duì)公眾利益的滿足。這一點(diǎn)尤其值得我國(guó)借鑒。

（責(zé)任編校：簡(jiǎn)子）

On the Development of British Public Enterprises from the Perspective of Law

PAN Lichun
（School of Foreign Languages，East China University of Political Science and Law，Shanghai201620，China）

British public enterprises have experienced the stage ofbeing nationalized，and they also have experienced the stage ofbeing privatized（wholly or partly）.In either stage，the law plays an important role in ensuring the operation of public enterprises and the supply of public services and public goods，which should be learned by China.

public enterprises；law；development

D911.04

A

1008－4681（2014）06－0062－03

2014－06－02

潘立春（1976－），女，遼寧沈陽(yáng)人，華東政法大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生。研究方向：法律翻譯、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、法律語(yǔ)言學(xué)。