王錕

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，長春 130012)

地方政府在準(zhǔn)公共物品供給中的角色定位
——以城市動物園供給為例

王錕

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，長春 130012)

以城市動物園管理為例，以準(zhǔn)公共物品理論為基礎(chǔ)，對地方政府在動物園治理過程中的角色定位進(jìn)行分析，指出政府在準(zhǔn)公共物品的供給中存在主體單一、管理分散、監(jiān)管不到位及法律法規(guī)缺失等問題，提出應(yīng)通過改變供給主體、管理方式、監(jiān)管形式和確立以人為本的法制管理來重塑地方政府在準(zhǔn)公共物品供給中的角色。

城市動物園管理;準(zhǔn)公共物品供給;地方政府;角色定位

公共物品問題是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個重要領(lǐng)域。1739年，休謨首先提出公共物品概念，并由薩繆爾森加以規(guī)范。1954年，薩繆爾森在《公共支出的純理論》中為公共物品做出準(zhǔn)確的定義，公共物品是指這樣的物品:“社會所有成員可以同時享用該產(chǎn)品，每個人對這種物品的消費(fèi)，都不會導(dǎo)致其他人對該物品消費(fèi)的減少”［1］。而恩克認(rèn)為，從實際情況來看，薩繆爾森界定的公共物品的范圍是非常狹窄的，只定義了所有產(chǎn)品中的兩極，即純公共品和私人品，而兩極中的大部分產(chǎn)品無形中被忽略了。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南對準(zhǔn)公共物品的概念做了進(jìn)一步的研究和發(fā)展，他將介于純公共物品和私人物品之間的物品稱為“俱樂部產(chǎn)品”。“有趣的是這樣的物品和服務(wù)，它們的消費(fèi)包含著某些公共性，在那里，適度的分享團(tuán)體多于一個人或一家人，但小于一個無限的數(shù)目。公共的范圍是有限的”［2］?；谇叭藢?zhǔn)公共物品的理論分析和城市動物園的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，我們將在此基礎(chǔ)上分析政府在準(zhǔn)公共物品供給的角色問題。

1 基于準(zhǔn)公共物品的城市動物園供給

不同國家和地區(qū)的動物園類型各有不同，但從大體上來看，可歸結(jié)為兩類:城市動物園和野生動物園。相較于野生動物園，城市動物園的興起較早。現(xiàn)代意義上的城市動物園首現(xiàn)于1828年英國倫敦的“攝政動物園”，而我國初具城市動物園規(guī)模的則當(dāng)數(shù)慈禧太后的“萬牲園”。新中國成立之后，各項事業(yè)百廢待興，具有公益性質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展更受到了極大的重視。城市動物園作為公益文化產(chǎn)業(yè)的典型代表，其發(fā)展在20世紀(jì)50年代得到極大釋放，并在改革開放之后達(dá)到頂峰。城市動物園具有動物保護(hù)、科學(xué)研究、科普教育、公眾娛樂四大功能，因此也必然要求城市動物園具有公益性質(zhì)并由政府將其作為必要準(zhǔn)公共物品來提供。另外，城市動物園從運(yùn)營和管理的角度出發(fā)，大多不是向公眾免費(fèi)開放的，而是通過收取相對較低的門票或參觀費(fèi)用，將未支付費(fèi)用的搭便車者排除在外，使支付費(fèi)用的人們享有參觀與享受服務(wù)的權(quán)利。盡管如此，收取門票費(fèi)用仍屬于象征性的收費(fèi)，并不能滿足動物園的開支所需，而地方政府的財政支持則是城市動物園主要的供給來源，政府大包大攬是傳統(tǒng)意義上動物園的主要供給模式。因此，由政府提供的城市動物園是具有較強(qiáng)公益性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品，非競爭性和一定的可排他性明顯。

2 地方政府在城市動物園供給中的角色困境

從我國的實踐來看，準(zhǔn)公共物品的供給方式大致有3種:政府供給、市場供給以及非營利組織的自愿供給。政府與市場作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的兩種重要手段，都有各自不可替代的作用和優(yōu)勢，但同時也存在不可忽視的缺陷和問題。傳統(tǒng)意義上的城市動物園是公益性質(zhì)的事業(yè)單位，一般位于城區(qū)，票價較低，以政府供給為主，市場供給作用較弱，因此屬于大包大攬的“強(qiáng)政府”供給模式。

地方政府供給城市動物園這種準(zhǔn)公共物品具有市場所無法比擬的優(yōu)勢。首先，由于城市動物園屬于準(zhǔn)公共物品，在一定程度上具有公共物品市場供給不足的缺陷，因此地方政府供給能夠依靠自身的強(qiáng)制力和稅收，使城市動物園的各個方面得到有效的保證。其次，地方政府供給能夠節(jié)約交易成本和組織成本。由于地方政府具有權(quán)威性和合法性，在為城市動物園招商引資、解決外部性問題和公共品交易時，成本比其他組織要低得多。而政府作為一個已然存在的組織形式，更節(jié)省了成立組織的成本。最后，政府供給能夠有效地增加社會福利。市場供給準(zhǔn)公共物品必然存在消費(fèi)者剩余，導(dǎo)致一定程度上的社會福利的損失。城市動物園作為一項公益事業(yè)，由政府供給能很好地促進(jìn)其正外部性的發(fā)揮，使社會福利最大化。

但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們需求的日益多樣化，這種“強(qiáng)政府”供給模式的局限性也日益凸顯。

2.1 供給主體單一，競爭性缺乏和供給效率低下

城市動物園由政府單一供給，其管理體制大部分都采用事業(yè)單位的方式，由政府財政進(jìn)行支持。動物園的修繕維護(hù)、動物的飼養(yǎng)看護(hù)，大多可通過省、市政府的撥款加以解決，而動物園的管理人員也大多按照事業(yè)單位的編制享受待遇。雖然實現(xiàn)了人員管理上的穩(wěn)定和持續(xù)，但是在這種管理體制下，城市動物園往往躲避了市場競爭的沖擊，缺乏對動物園相關(guān)服務(wù)改進(jìn)和提高的主動性，致使大多數(shù)的動物園管理安于現(xiàn)狀，疲于創(chuàng)新，動物園的動物和植物資源沒有得到最大限度的開發(fā)，供給效率也大打折扣。

另外，地方政府能力的有限性和公眾需求的多樣性之間存在矛盾，動物園供給不能準(zhǔn)確定位公眾對動物園的需求偏好，也使得供給效率不高。隨著人們生活水平的不斷提高和精神層面的不斷提升，人們對公共物品的質(zhì)量有了更高的衡量標(biāo)準(zhǔn)和需求指向。過去，人們把動物園作為一種較為奢侈的文化產(chǎn)品，簡單的參觀游覽就能獲得精神上的滿足，而現(xiàn)在則對動物園的物種數(shù)量、自然環(huán)境、設(shè)施建設(shè)、觀賞方式等各個方面都提出了更高的要求。這些要求雖然體現(xiàn)著社會發(fā)展的必然趨勢，但同時也無疑是對政府供給公共物品的質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。有些地方政府僅能維持城市動物園的日常開支，而在提高服務(wù)質(zhì)量上則顯得力不從心，供給效率的提高更是任重道遠(yuǎn)。

2.2 管理部門眾多，項目審批不規(guī)范

地方政府管理部門眾多、職能重疊，多頭管理的問題由來已久。這既是職權(quán)范圍不明確的不良后果，也是政府各部門受自身利益驅(qū)使的具體體現(xiàn)。從現(xiàn)實來看，對城市動物園的管理主要存在著兩個行政主管部門，即林業(yè)行政主管部門和建設(shè)行政主管部門。一般意義上來看，城市動物園歸屬于建設(shè)部主管，下設(shè)中國動物保護(hù)協(xié)會操持具體事宜，而野生動物資源則主要?dú)w屬于林業(yè)部，下設(shè)野生動物保護(hù)協(xié)會進(jìn)行管理。此外，對動物保護(hù)和動物基礎(chǔ)知識的宣傳普及又是由文化部門來完成。各個部門分管城市動物園的不同內(nèi)容，發(fā)揮著不同的職能作用，但同時也使得動物園供給缺乏連貫性和承接性。再加上地方政府每年對動物園提供的經(jīng)費(fèi)有限，也加劇了各部門對資金的爭奪，甚至通過擴(kuò)大管理權(quán)限來獲得資源，職能權(quán)限更為混亂。

國家相關(guān)林業(yè)主管部門沒有審批城市動物園的職責(zé)，但是卻有審核、批準(zhǔn)以及準(zhǔn)發(fā)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證的職能，并能對野生動物獵捕、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)進(jìn)行批準(zhǔn)。因此在現(xiàn)實的建設(shè)中，只要經(jīng)營者具備合法的馴養(yǎng)繁殖野生動物的資質(zhì)，相關(guān)部門就會頒發(fā)許可證，并將其經(jīng)營場所作為馴養(yǎng)繁殖野生動物的基地。因此一些地方政府為建“政績工程”、“形象工程”等，往往違背需求規(guī)律，在引進(jìn)動物的基礎(chǔ)上成立新的城市動物園，導(dǎo)致了城市動物園的無序激增。

2.3 城市總體規(guī)劃缺乏，政府監(jiān)管不到位

改革開放之后，各省市經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)模都以較快的發(fā)展速度迅猛增長。城市動物園過去的區(qū)位在所在城市中還屬于郊區(qū)，如今已發(fā)展成為市區(qū)或是市中心。與商業(yè)用地的獲益大小相比，城市動物園的公益性并不能提供與其區(qū)位優(yōu)勢等值的收益，再加上各地政府在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的巨大感召下，城市動物園遷往郊區(qū)成為政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳選擇。城市動物園搬遷到郊區(qū)，不僅受到擁有優(yōu)勢資源和私營模式的野生動物園的巨大壓力，同時兩種動物園并存于一地也造成了動物資源的重復(fù)開發(fā)和土地使用的浪費(fèi)。因此，城市動物園搬遷之后，大多逐漸并入到野生動物園中，也有一部分因不堪競爭壓力而無法支撐，導(dǎo)致動物的大量死亡，最終消失在人們的視野中。至今為止，已經(jīng)有沈陽、大連、哈爾濱、西安、寧波、合肥、烏魯木齊、西寧等城市的動物園并入野生動物園(或私營動物園)，除大連等極少數(shù)城市外，全部都是遷出市區(qū)，距離市區(qū)最近的也有20多公里，門票也由原來的幾元十幾元上漲為幾十元至上百元。哈爾濱動物園搬出市區(qū)之后，客流量從90萬人每年下降到每年只有9萬人，而且近年也因資金問題導(dǎo)致部分動物死亡，動物資源損失慘重。造成這種現(xiàn)狀歸根到底是因為城市總體規(guī)劃的缺失，在還未考慮城市動物園的發(fā)展方向之前就盲目開發(fā)野生動物園項目，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)。此外，一些官員在短視效應(yīng)和政績心理的驅(qū)使下，對野生動物園的審批不嚴(yán)，以致出現(xiàn)政府監(jiān)管盲點(diǎn)。

2.4 政策法律法規(guī)不健全，依法行政不到位

亞里士多德認(rèn)為:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受到人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物”［3］。大多數(shù)的城市動物園收取較低的門票或者免費(fèi)對公眾開放，并不能引起公眾對其過多的關(guān)注和愛護(hù)，很多人認(rèn)為動物園環(huán)境的好壞和對動物的保護(hù)等都和自己并不存在多大的關(guān)系，因此亂扔雜物、投擲動物現(xiàn)象屢見不鮮，甚至虐待和殘害動物的事件也時有發(fā)生。盡管我國出臺了《城市動物園管理條例》、《野生動物保護(hù)法》、《陸生野生動物保護(hù)實施條例》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，但是其規(guī)定大多并不具體，在現(xiàn)實管理中操作性不強(qiáng)，并未起到明顯作用。因此，針對城市動物園的公共物品屬性，只有用健全的法律法規(guī)加以規(guī)范，才能保證城市動物園的管理、運(yùn)營更加規(guī)范化，使公民在外在強(qiáng)制力的約束下逐漸形成重視動物園環(huán)境保護(hù)的理念并促進(jìn)自身道德素養(yǎng)的提升。

另外，在有法律明文規(guī)定的條件下，政府相關(guān)部門也存在不嚴(yán)格執(zhí)法、不遵循法律程序等現(xiàn)象，以致法律規(guī)范成為擺設(shè)。我國在2004年3月通過的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確說明了行政管理應(yīng)該公開的范圍，涉及到地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大決策應(yīng)當(dāng)向社會公布并廣泛聽取意見。例如，北京動物園搬遷問題屬于政務(wù)公開的范疇內(nèi)，但是在具體進(jìn)行搬遷論證可行性問題上卻一直處于保密狀態(tài)，而應(yīng)該依照聽證程序進(jìn)行的聽證會也被政府省略了，公民的知情權(quán)被忽視了。

3 地方政府在城市動物園供給中的角色重塑

我國正處于社會的轉(zhuǎn)型期，法治社會的建設(shè)仍不完備，政府在野生動物園的管理中的角色定位模糊、職能界定不清晰等問題仍有待解決。地方政府作為準(zhǔn)公共物品的首要供給者，重新定位職能、實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，是完善政府供給必不可少的前提和保證，因此可以從供給主體、管理方式、監(jiān)管行為、依法治理這幾個方面來思考政府的角色重塑。

3.1 從單一主體走向供給多元

在傳統(tǒng)的觀念中，認(rèn)為只要是公共物品就應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行提供，但是全能政府的發(fā)展理念越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需要，政府人力物力的有限性更要求政府集中力量處理重大事項和亟需解決的問題。同時新公共管理運(yùn)動的發(fā)展也為政府供給公共物品打開視野，供給主體的多元化越來越走進(jìn)政府管理。首先，可以發(fā)揮市場機(jī)制在城市動物園供給中的作用。城市動物園作為一個事業(yè)單位，可實行事業(yè)單位企業(yè)化管理，激發(fā)員工的創(chuàng)造性和積極性，定期進(jìn)行員工績效考評，增強(qiáng)工作活力。其次，要積極進(jìn)行私營部門和第三部門的資源整合。面對城市動物園供給中資金不足和持續(xù)經(jīng)營困難的問題，政府應(yīng)從獨(dú)立供給走向多方合作，發(fā)揮私營部門靈活經(jīng)營和融資模式的積極作用，引入第三部門的公益性和教育性，取各方所長，避各家之短。在西方國家，動物園是由國家、政府、社會財團(tuán)、公益部門等聯(lián)合供給的，以保證資源充足。最后，政府還應(yīng)該準(zhǔn)確定位公眾偏好，使有限的資源能夠真正地運(yùn)用到滿足公眾需求上來，使動物園在最小的規(guī)模下給公眾帶來最大的精神滿足。

3.2 從管理分散走向權(quán)責(zé)統(tǒng)一

建筑和林業(yè)兩個行政主管部門在動物園的供給問題上職責(zé)劃分不明確，盡管在設(shè)計上屬于不同角度的管理，但在實際操作過程中仍會存在多頭管理問題。此外，沒有一個統(tǒng)一的部門來主管動物園的各個方面，以致部門各自為政，合作精神不足。城市動物園的建設(shè)涉及到資金、土地使用權(quán)，甚至是征用土地、立項、動物資源等一系列問題，這些都不是一個行政主管部門能夠解決的，而是需要綜合各方面指標(biāo)來考量的現(xiàn)實需要。首先，應(yīng)明確各部門職能權(quán)限。明確職能是正確行使職權(quán)的前提，也是約束濫用權(quán)力的保證。在動物園的管理上，明文規(guī)定林業(yè)部門和建筑部門的權(quán)力范圍，化解職能重疊，理清“模糊地帶”，做到職權(quán)的規(guī)范行使。其次，承擔(dān)與職權(quán)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。政府部門在管理過程中，往往只看到了權(quán)力有多大，而忽視了義務(wù)有多重;只看到了利益有多高，而無視了責(zé)任有多大。責(zé)任是與職權(quán)相匹配的，因此權(quán)責(zé)統(tǒng)一對于資源的分配、行政的規(guī)范至關(guān)重要。最后，政府各部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，建立良好的合作機(jī)制，在各部門間找到利益“共同點(diǎn)”，進(jìn)行資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)，使管理融為一體，并約束官員在利益驅(qū)使下的“短視效應(yīng)”，進(jìn)而致力于構(gòu)建一個積極的、主動的、協(xié)同的地方政府，實現(xiàn)更大的社會效益。

3.3 從被動處理到主動監(jiān)管

過去對城市動物園的管理并無明確的方法可依從，往往都是隨著動物園的發(fā)展過程來調(diào)整管理模式，從其審批、建立、運(yùn)營，再到后期的搬遷，通常都是矛盾和問題出現(xiàn)之后才進(jìn)行整改和解決。另外，由于在城市規(guī)劃上奉行探索的理念，因此在城市動物園的發(fā)展方向上更缺少長遠(yuǎn)的考慮。這種被動處理問題的方式，不僅使動物園的發(fā)展沒有規(guī)劃可言，而且盲目的發(fā)展也降低了供給效率。因此，科學(xué)的總體規(guī)劃和必要的監(jiān)管手段是有效防止動物園重復(fù)、盲目建設(shè)，減少資源浪費(fèi)的根本舉措。首先，要加強(qiáng)城市規(guī)劃的前瞻性。城市動物園的構(gòu)建是城市規(guī)劃的重要組成部分，動物園如何建、投入多少資源、如何搬遷、搬后效果如何等方面都需要在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，需要政府在充分論證的前提下實施。其次，要嚴(yán)格動物園項目的審批。動物園無序激增的一個重要的體制原因就是審批不到位。一個項目的上馬應(yīng)該有一套科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不是收益為先。不符合審批程序、缺少必要資格要件的項目要馬上叫停，不能放松標(biāo)準(zhǔn)。最后，要建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管是政府依法行政的有效保證，在城市動物園的監(jiān)管上，應(yīng)打破過去的事后處理方式，而是要將問題解決在事前，將動物園監(jiān)管放在日常管理上，防患于未然，以減少解決問題的成本，提高供給效率。

3.4 從人為管理到依法治理

過去對城市動物園的管理缺乏可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，對動物和環(huán)境的保護(hù)略顯不足。而城市動物園的公益性質(zhì)又決定了公民不會進(jìn)行主動維護(hù)，因而單靠動物園自身的規(guī)范機(jī)制和公民自身道德的心理約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且依靠人的因素來管理也不具有強(qiáng)制效力。因此，維護(hù)動物園的秩序，加強(qiáng)公共物品的管理，首先要有一個完善的法律法規(guī)體系。一個良好的法治社會，前提是有法可依，只有這樣才能對公眾的行為形成強(qiáng)力約束，才能在保護(hù)動物園的同時提高公民的道德素養(yǎng)。其次，政府相關(guān)部門依法行政也是依法治理的重要部分。法律法規(guī)是否有效，關(guān)鍵在于實施。因此，政府應(yīng)在動物園的供給中做到有法必依，完善聽證制度，保證政務(wù)的公開透明，杜絕“暗箱操作”。最后，要加強(qiáng)公民的道德建設(shè)，提高公民的道德素養(yǎng)。動物園的維護(hù)和發(fā)展，最根本的還是要依靠公民自覺的維護(hù)，因此要在日常生活中加大對公民的宣傳，使愛護(hù)動物、保護(hù)環(huán)境成為每一個人的行為習(xí)慣，這不僅會降低政府供給公共物品的成本，更有利于社會的和諧發(fā)展。

［1］Samuelson Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36(1):387-389.

［2］Buchanan James M.An Economic Theory of Clubs［C］//B.Russet Economic Theories of International Politics.Chicago:Markham Publishing Co，1968.

［3］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京:商務(wù)印書館，1983.

［4］約瑟夫·斯蒂格利茨.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.3版.北京:中國人民大學(xué)出版社，2005.

責(zé)任編輯:沈玲

Role Orientation of Local Government in the Supply of Quasi-public Goods—Taking the Supply of City Zoos for Instance

WANG Kun
(College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

Taking the administration of city zoos as an example，based on the theory of the quasi-public goods，this paper analyzes the role orientation of the local government in the process of the administration of city zoos，considering that there exist some problems in the supply of quasi-public goods such as the single body，decentralized administration，poor supervision，lack of laws and regulations and so on.Therefore，it puts forward the issue of remodeling the role of the local government in the supply of the quasi-public goods by changing the supply body，administration way and regulatory form，and establishing people-oriented legalmanagement system.

administration of city zoo;supply of quasi-public goods;local government;role orientation

D035.5

A

1009-3907(2014)03-0318-04

2014-01-02

王錕(1989-)，男，山東煙臺人，碩士研究生，主要從事公共治理與公共政策研究。