彭烈奎

（長江大學農(nóng)學院，湖北 荊州 434025；湖北潛江市交通運輸局，湖北 潛江 433199）

近10年以來，農(nóng)村公路建設(shè)獲得了長足的發(fā)展，特別是江漢平原，具有地勢平坦的修路優(yōu)勢，因此，農(nóng)村公路建設(shè)取得了顯著成效，農(nóng)村公路路況有了明顯改善，服務(wù)功能有了實質(zhì)性提升。隨著農(nóng)村公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展，養(yǎng)護管理工作的重要性日益顯現(xiàn)。加強農(nóng)村公路養(yǎng)護，延長農(nóng)村公路使用周期，確保農(nóng)村公路暢通，最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公路投資效益，逐漸成為交通運輸部門面臨的重大課題。

1 潛江市農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護管理現(xiàn)狀

1.1 公路建設(shè)現(xiàn)狀

潛江市交通發(fā)達，公路網(wǎng)齊全，公路通車里程達2580 km，其中農(nóng)村公路2427 km，占總通車里程的94%，所有行政村已全部通達柏油路、水泥路，行政村通暢率達100%，自然村組通暢率達68%。一個外通內(nèi)暢、干支相連、管理規(guī)范、和諧有序的現(xiàn)代化公路交通網(wǎng)絡(luò)已基本形成，極大地方便了農(nóng)民的交通出行，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平。但潛江農(nóng)村公路仍然表現(xiàn)出技術(shù)等級較低、單一水泥路占比高、養(yǎng)護資金投入低、養(yǎng)護水平較低等特點。

1.2 公路養(yǎng)護管理現(xiàn)狀

為加強農(nóng)村公路養(yǎng)護，確保建設(shè)成果，“十一五”期間潛江市政府出臺了 《潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》，對農(nóng)村公路采取 “專群結(jié)合、委托養(yǎng)護”模式，一般日常養(yǎng)護由鎮(zhèn)村組織群眾養(yǎng)護，路面的養(yǎng)護按照市場化運作方式，以合同方式委托市交通部門所屬的農(nóng)村公路養(yǎng)護中心實行專業(yè)化養(yǎng)護。按照分級管理原則，潛江市制定了一系列行之有效的支持農(nóng)村公路發(fā)展的政策和措施，建立了 “縣道市管、鄉(xiāng)道鎮(zhèn)管、村道村管”的管養(yǎng)體系，形成了長效管理機制，為農(nóng)村公路養(yǎng)護提供了有力的政策保障。隨著農(nóng)村公路的快速發(fā)展，潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護規(guī)模持續(xù)擴大，從2006年的43條248 km，增加到2013年的623條1408 km，其中，縣道44條321.2 km，鄉(xiāng)道186條665.6 km，村道393條421.2 km；柏油路482.9 km，水泥路925.1 km。

1.3 公路養(yǎng)護資金現(xiàn)狀

目前，潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護資金主要包括省補資金和市級養(yǎng)護資金，其中省補資金根據(jù) 《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā) ［2005］49號文件）確定的最低養(yǎng)護標準補，縣道每年不少于7000元／km，鄉(xiāng)道每年不少于3500元／km，村道每年不少于1000元／km。市級養(yǎng)護資金由3項組成:一是市財政年度預算資金，每年不低于1000元／km，約150萬元；二是各區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處按年度財政轉(zhuǎn)移支付民辦交通費的80%自籌資金，約139萬元；三是管理區(qū)以鎮(zhèn)、辦事處每千米當年平均籌資額為基數(shù)，按境內(nèi)鄉(xiāng)道和村道里程籌資，約50萬元?！笆晃濉币詠?，潛江市農(nóng)村公路管養(yǎng)累計資金來源共計4588.9萬元，實際養(yǎng)護投入資金5236.9萬元，超額投入資金684萬元。由于公路養(yǎng)護實行分散管理，目前農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)總體來說水平比較低，養(yǎng)護程度大多限于日常路面、路貌的中小型保養(yǎng)。

2 潛江市農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護管理存在的問題

2.1 農(nóng)村公路建設(shè)計劃嚴重不足

湖北省轄區(qū)面積185900 km2，通村公路規(guī)模5000 km，按照湖北省交通運輸廳 “十二五”計劃切塊的分配原則，安排潛江市每年農(nóng)村公路計劃約52 km。這遠遠不能滿足潛江農(nóng)村公路建設(shè)的需要，按照潛江市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，潛江市每年的建設(shè)需求至少在200 km以上。農(nóng)村群眾對修建通村公路的迫切需要與農(nóng)村公路計劃緊縮的矛盾已成為潛江市面臨的重要民生工作矛盾。“十一五”期間，國家交通部和交通廳對公路 “村村通”定義為農(nóng)村公路通達至村委會，即實現(xiàn)了村村通。按此定義，在農(nóng)村公路建設(shè)中，一般村委會在哪里，公路就通到哪里。而大部分村內(nèi)的路和村內(nèi)其他自然村的路卻并沒有通達，很多實現(xiàn)了 “村村通”的村，通到村里的某一處時路就斷頭了，車輛仍然不能順利通達。近兩年來，受政策影響，農(nóng)村群眾對公路計劃的需求越來越迫切。按現(xiàn)有政策條件，潛江市按切塊分配原則，通村公路計劃為52 km，而各區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處實際建設(shè)里程已超過180 km。為此，在公路項目建成后，各區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處都對政府和交通部門提出了給予建設(shè)補助的要求。

2.2 農(nóng)村公路維修養(yǎng)護任務(wù)重

潛江市是較早實現(xiàn)村村通公路的縣市，這既體現(xiàn)了潛江市政府對農(nóng)村公路重視，也讓農(nóng)村村民較早享受到了農(nóng)村公路的好處。但同時也出現(xiàn)了農(nóng)村公路使用年限較長、超期服役情況嚴重的問題。目前，潛江市交通部門合同管養(yǎng)的農(nóng)村公路有482.9 km為油路，占管養(yǎng)總里程的34.5%，均建于2004年前后，由于農(nóng)村公路的設(shè)計標準較低，其設(shè)計使用年限一般為6～8 a，大部分油路已達到或超出其使用年限，路況水平較低，有些路段甚至已降級為碎石路面，增加了養(yǎng)護難度，同時增加了養(yǎng)護的投入。近幾年來，隨著漢宜鐵路建設(shè)、大規(guī)模的水利建設(shè)、農(nóng)田整改、江漢油田采油作業(yè)等項目的實施，農(nóng)村公路幾乎成了建設(shè)物資運輸?shù)闹饕ǖ?，車流量不斷增加，而且超重超載大噸位運輸車輛荷載的重復作用，致使69.6 km農(nóng)村公路路面已被破壞，日常的小修保養(yǎng)已不能消除公路病害、改善路況，嚴重影響了農(nóng)村公路路況水平和通行能力。

2.3 農(nóng)村公路管養(yǎng)資金缺口較大

潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護里程逐年遞增，從最初的248 km遞增到現(xiàn)在的1408 km。由于領(lǐng)導不重視農(nóng)村公路養(yǎng)護，認為養(yǎng)護只是財力、人力、物力上的浪費［1］。因此，公路養(yǎng)護經(jīng)費嚴重不足，造成養(yǎng)護實際投入資金均大于年度撥付。以2012年為例，養(yǎng)護撥付資金為761.7萬元，實際投入資金1024.9萬元，缺口263.2萬元。即便如此，農(nóng)村公路整體路況水平下降的趨勢并未得到根本的轉(zhuǎn)變和扼制。2014年，潛江市交通部門計劃養(yǎng)護農(nóng)村公路1550 km，約需養(yǎng)護資金1250萬元，除省市補資金外，缺口262萬元，亟需增加市級養(yǎng)護資金額度。加之，養(yǎng)護隊伍不穩(wěn)定，養(yǎng)護人員的文化、技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，建成通車通暢工程基本缺乏失養(yǎng)狀態(tài)，大大降低了公路使用壽命［2］。

3 進一步加強潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的建議

3.1 加大養(yǎng)護宣傳力度，提高社會各界的認識水平

大力做好農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的宣教工作，引導地方各級政府領(lǐng)導樹立科學的發(fā)展觀和政績觀。堅持以保障公路完好暢通為基本出發(fā)點，牢固樹立建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護管理也是發(fā)展的思想，把公路養(yǎng)護管理工作推向一個新的發(fā)展階段，真正做到建管養(yǎng)并重。切實加強落實政府部門領(lǐng)導班子在農(nóng)村公路養(yǎng)護方面的年度考核工作，提高各級政府部門領(lǐng)導對農(nóng)村公路養(yǎng)護工作的重視程度。加大路政執(zhí)法宣傳力度，提高群眾懂法、守法的護路意識。通過向群眾面對面地解難釋疑，使他們明白農(nóng)村公路養(yǎng)護工作關(guān)系到自身利益，認識到保護公路自己有責，增強他們的護路意識。充分調(diào)動沿線鄉(xiāng)村百姓的積極性，變被動的 “要我養(yǎng)路護路”為主動的 “我要養(yǎng)路護路”，形成部門與群眾齊力共管的養(yǎng)護局面。

3.2 理順養(yǎng)護管理體制，實行管養(yǎng)分離

地方各級人民政府要深入貫徹執(zhí)行 《潛江市農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》，切實將農(nóng)村公路的管理納入工作績效考核范疇，理順關(guān)系、明確責任、跟蹤督導、保證實效。要進一步健全管養(yǎng)機制，將公路管養(yǎng)工作納入重要議事日程，將群眾反映的熱點作為公路管養(yǎng)的起點，將群眾反映的難點作為公路管養(yǎng)的重點，制定貼近實際、便于實施的管養(yǎng)措施。交通部門要扶持農(nóng)村公路養(yǎng)護專業(yè)機構(gòu)發(fā)展，按照 “經(jīng)營企業(yè)化、作業(yè)機械化、員工專業(yè)化、工藝流程標準化、績效貨幣化”的管理模式，由被動養(yǎng)護向主動養(yǎng)護、由傳統(tǒng)養(yǎng)護向現(xiàn)代養(yǎng)護方式過渡，最大限度地延長農(nóng)村公路的使用壽命，有效地解決農(nóng)村公路管養(yǎng)不到位的問題。

3.3 建立長效穩(wěn)定的養(yǎng)護管理資金籌措渠道

建立一個長期有效的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金保障政策，才是保證農(nóng)村公路穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。養(yǎng)護資金必須相對穩(wěn)定，否則，農(nóng)村公路的養(yǎng)護不會有實質(zhì)性的改變，養(yǎng)護質(zhì)量得不到保。農(nóng)村公路的特點和性質(zhì)決定了農(nóng)村公路的投資要堅持政府投資為主，其他投資為輔的原則，即體現(xiàn)出政府的公共服務(wù)責任，也體現(xiàn)政府是農(nóng)村公路的責任主體。農(nóng)村公路的性質(zhì)決定它是一種典型的公共物品，不存在收費的可能。由于農(nóng)村公路的免費性質(zhì)，引進投資商融資的方式行不通，全靠中央政府和地方政府的財力承擔全部資金在短期內(nèi)也不可行。由于政府的財力與農(nóng)村公路的建養(yǎng)投資需求存在一個客觀的缺口，所以必須通過拓寬籌融資渠道來解決養(yǎng)護資金缺乏的問題。

按照 “地方自籌、省市補助”的原則，各級人民政府和村級組織都應(yīng)積極組織籌措資金，建立多渠道的由財政投入、轉(zhuǎn)移支付資金投入和其他資金共同組成的農(nóng)村公路養(yǎng)護管理資金籌措機制，建立健全養(yǎng)護資金的保障體系，保證農(nóng)村公路的正常養(yǎng)護。首先是加大中央和地方政府對農(nóng)村公路的扶持力度，各級政府應(yīng)從農(nóng)業(yè)稅收入、燃油稅收入或其他財政收入中提取部分資金成立農(nóng)村公路管、養(yǎng)專項基金，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行農(nóng)村路管、養(yǎng)特種公債以彌補農(nóng)村公路管、養(yǎng)資金缺口［3］；其次是按照 “誰受益誰負擔”的原則，由受益企業(yè)出資養(yǎng)護；再次是采取多種融資方式籌措公路養(yǎng)護資金。村民采取 “一事一議”的辦法籌集一點或以義務(wù)投工投勞的形式抵一點，銀行貸一點，再鼓勵社會和個人捐一點等多渠道融資方式；另外，還可以通過市場化運作籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護資金，挖掘農(nóng)村公路的潛在價值，擴大養(yǎng)護資金來源。

3.4 規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理，提高工程質(zhì)量

養(yǎng)護的核心是提高公路路況的質(zhì)量，保證公路的通達能力。經(jīng)過多年的建設(shè)，公路管理正日趨規(guī)范。但在某些方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)，為此必須嚴把市場準入、施工監(jiān)理和竣工驗收關(guān)口，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，促使公路建設(shè)管理水平再上新臺階，確保農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量，為日后養(yǎng)護管理打好基礎(chǔ)。一要真正建立規(guī)范的公路建設(shè)市場；二要不斷優(yōu)化設(shè)計，服從潛江市的總體規(guī)劃和合理布局，結(jié)合農(nóng)村車輛類型及發(fā)展速度和公路使用的特點，確定不同的路面結(jié)構(gòu)和公路等級；三是建立質(zhì)量保障體系，確保工程質(zhì)量，即:堅持項目業(yè)主法人制、社會公開招投標制、工程監(jiān)理制、工程質(zhì)量責任追究制，建立 “交通行業(yè)指導，社會質(zhì)量監(jiān)理，村民代表監(jiān)督，施工單位自檢”的質(zhì)量保障體系，確保公路建設(shè)質(zhì)量；四要確定合理工期和合理價格，不能盲目壓價，并嚴格按照規(guī)范組織施工和驗收。總之，對待農(nóng)村公路建設(shè)要足夠重視，確保工程質(zhì)量，努力將這項 “民心工程”建成農(nóng)村群眾的 “放心工程”。

［1］張超，閆洪文.創(chuàng)新農(nóng)村公路管養(yǎng)模式 ［J］.中國公路，2012，（11）:55.

［2］楊昆.農(nóng)村公路工程質(zhì)量控制現(xiàn)狀與對策 ［J］.黑龍江交通科技，2013，（10）:171.

［3］葉香春，李春梅.農(nóng)村公路管養(yǎng)資金保障問題探討 ［J］.交通財會，2013，（10）:20.