楊大楷，汪若君，夏有為

(1. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2. 大華會(huì)計(jì)事務(wù)所，北京 100039)

一、 引言

近年來，隨著地區(qū)城市化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，地方政府在財(cái)力增長有限和法律政策的約束下，采取了多種融資手段進(jìn)行舉債，這些融資手段在為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金的同時(shí)也使得地方政府債務(wù)大規(guī)模積累。各級地方政府都存在不同程度地直接的或間接的、明的或暗的巨額債務(wù)。地方政府債務(wù)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革中難以回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。2008年下半年以來，隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，國家為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，進(jìn)一步推高了地方政府債務(wù)。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元[注]數(shù)據(jù)來源：審計(jì)署2011年第35號(全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果)。。不斷增加的地方政府債務(wù)成為影響我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展的重大隱患之一。

地方政府作為債務(wù)人，按照法律的規(guī)定或合同的約定，向其他經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)一定行為的義務(wù)所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就是地方政府債務(wù)。在財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府承擔(dān)著提供轄區(qū)內(nèi)公共品的任務(wù)，在稅收不能夠滿足政府支出的需要時(shí)，政府負(fù)債融資是一個(gè)補(bǔ)充手段。然而地方政府本身并不是單一團(tuán)體，在政府行為中，包含著政府競爭。在這些政府之間，既存在著中央和地方政府之間的“父子之爭”也存在著地方政府之間的“兄弟之爭”。地方政府競爭影響政府行為，進(jìn)而使得公共產(chǎn)品提供效率在理論最優(yōu)與實(shí)際提供上出現(xiàn)偏差，這種偏差影響著地方政府的財(cái)政狀況，突出體現(xiàn)為地方政府支出結(jié)構(gòu)的異化及其所引發(fā)的地方政府性債務(wù)狀況的惡化。因此，地方政府往往通過競爭行為來影響地方政府的債務(wù)。

本文的第二部分首先分析地方政府競爭與公共品的提供；第三部分闡述地方政府競爭框架下地方政府的負(fù)債經(jīng)營；第四部分從博弈論的視角研究政府競爭對于地方政府債務(wù)的影響；第五部分關(guān)注地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范；第六部分進(jìn)行總結(jié)。

二、 政府競爭與公共品的提供

(一) 地方政府競爭行為的中外對比分析

首先提出政府競爭并進(jìn)行詳細(xì)描述的是Tiebout，隨后政府競爭理論得到了蓬勃發(fā)展[1]。在對政府競爭的多種描述中，“標(biāo)桿競爭”這一概念作為政府競爭的一種定義開始被研究人員關(guān)注。Salmon首先探討了地方政府的“標(biāo)桿競爭”,之后Besley和Case進(jìn)一步研究了這一概念，認(rèn)為競爭總是圍繞著稀缺的政治資源,即獲取當(dāng)選或提升的政治機(jī)會(huì)[2-3]。地方政府官員作為代理人，其努力程度表現(xiàn)為其他顯性并可被識別的指標(biāo),而委托人通過觀察這些顯性指標(biāo)判斷代理人的努力程度。委托人這種觀察代理人努力程度的方式對代理人構(gòu)成了一種外在壓力,這種壓力使得代理人之間形成了所謂的“標(biāo)桿競爭”。在西方國家，委托人為選民，故而地方政府競爭是自下而上的“標(biāo)桿競爭”。

Breton發(fā)展了政府競爭理論，系統(tǒng)描述了“競爭性政府”概念，提出了較為完整的分析范式[4]。在西方自下而上的“標(biāo)桿競爭”中，地方政府作為轄區(qū)利益的代表者，他的目標(biāo)函數(shù)是轄區(qū)微觀主體的利益，包括轄區(qū)就業(yè)崗位增長、居民收入增加、可消費(fèi)的物品種類更多等，這些是地方政府贏得轄區(qū)微觀支持的重要因素。作為地方公共物品的消費(fèi)者，轄區(qū)居民和企業(yè)總是希望能夠以較小的稅負(fù)代價(jià)獲得更多、更好的公共物品，且享受更多的公共福利。

然而這些研究都是基于選舉制的西方聯(lián)邦體制，對地方政府競爭的分析暗含地方政府作為治理者的目標(biāo)是轄區(qū)群眾利益最大化，這一假設(shè)限制了傳統(tǒng)政府競爭理論對我國現(xiàn)實(shí)的解釋力。中國地方政府之間的競爭從動(dòng)因、方式和后果來看,與西方學(xué)者描述的競爭性政府有著很大的不同。大部分學(xué)者的研究都圍繞著我國獨(dú)特的官員任命機(jī)制展開。Caldeira指出中國的地方政府競爭是一種自上而下的“標(biāo)桿競爭”[5]。在中國自上而下的“標(biāo)桿競爭”中，作為中央政府代理者的地方政府，他們的目標(biāo)函數(shù)是中央政府以及上級政府的滿意度。李軍杰等認(rèn)為“按照中國現(xiàn)行的干部任用體制，上級政府的滿意無異于西方政治家眼中選民的選票，是決定性的[6]。”中央政府的目標(biāo)偏好和考評激勵(lì)制度以及地方政府手中握有的資源決定了地方政府的目標(biāo)和行動(dòng)。Blanchard等認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán),是要把地方政府間的“塊狀競爭”與自上而下的“條狀任命”機(jī)制有機(jī)結(jié)合在一起[7]。政治上的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府之間為了政治利益展開經(jīng)濟(jì)資源的爭奪。

圖1 聯(lián)邦制國家政府競爭框架圖

由于地方政府面臨的約束不同，地方政府的行為目標(biāo)也不一樣。自下而上和自上而下的“標(biāo)桿競爭”導(dǎo)致了中外地方政府不同的效用函數(shù)。在自上而下的“標(biāo)桿競爭”中,地方政府作為中央政府的代理者，其效用函數(shù)是上級政府的滿意度，Li Hongbin和Li Anzhou指出，中央按照一種相對經(jīng)濟(jì)增長績效的指標(biāo)來提拔官員,即將地方官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長績效掛鉤，而轄區(qū)居民和企業(yè)的效用只能在間接轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵摹皾M意”時(shí)才可能改變地方政府的最終目標(biāo)，因此在委托人為中央政府時(shí)，轄區(qū)的利益是地方政府的一個(gè)間接目標(biāo)[8]。在自下而上的“標(biāo)桿競爭”中，地方政府作為轄區(qū)利益代表者及轄區(qū)的管理者和公共物品提供者，其效用函數(shù)是轄區(qū)居民和企業(yè)效用的最大化。圖1和下頁圖2分別總結(jié)了聯(lián)邦制國家和中國地方政府競爭框架。

關(guān)于地方政府間競爭已經(jīng)有許多有價(jià)值的文獻(xiàn)。對于政府競爭理論總的思想是：不同地域、相同層級的政府之間為爭奪可支配資源，會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。在經(jīng)濟(jì)績效的錦標(biāo)賽競爭機(jī)制下，特別是把政府官員之間的相對經(jīng)濟(jì)績效好壞作為衡量其是否升遷的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方政府官員為了升遷，有足夠的激勵(lì)進(jìn)行招商引資，對生產(chǎn)性公共產(chǎn)品進(jìn)行投資，他們希望通過這種競爭來得到中央政府的肯定，從而獲得升遷的機(jī)會(huì)。在現(xiàn)行的GDP官員考核體制下，無論初始稟賦如何，只要有升遷的錦標(biāo)賽競爭，官員就會(huì)有動(dòng)力去進(jìn)行生產(chǎn)性公共產(chǎn)品投資。

(二) 政府競爭與公共品的提供

1. 地方政府競爭的有效性與公共品的提供

Brennan和Buchanan最早探討了地方政府競爭行為的有效性[9]。他們指出，在一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)中，政府希望達(dá)到財(cái)政剩余的最大化，即更高的稅率和更少的公共品。而當(dāng)要素能夠自由流動(dòng)時(shí)，人們?yōu)樽非筘?cái)政收益而進(jìn)行的跨轄區(qū)遷移，會(huì)使得地方政府收斂其掠奪之手來防止稅基流失，這導(dǎo)致稅權(quán)受到約束、財(cái)政支出難以擴(kuò)展、地方政府侵占社會(huì)資源變少。Stein進(jìn)一步提出在一個(gè)民主社會(huì)里，當(dāng)?shù)胤秸皇谟柝?cái)政的自主權(quán)時(shí)，地方居民對地方官員行為的監(jiān)督可以控制他們的行為，使財(cái)政決策更嚴(yán)謹(jǐn)，從而減少一些不必要的開支和浪費(fèi)，這些都有助于降低地方政府的財(cái)政規(guī)模[11]。Michael提出在征收收益稅時(shí)，資源的流動(dòng)性限制了政府的行動(dòng)[1]。這些研究主要圍繞著政府競爭能夠約束地方政府的支出行動(dòng)從而達(dá)到對地方政府支出規(guī)模的有效約束而開展的，但是在研究中都不涉及地方政府的借貸行為。

2. 地方政府競爭的非有效性與公共品的提供

也有一些研究認(rèn)為，財(cái)政支出競爭會(huì)帶來公共品供給行為的扭曲。Keen和Marchand考察了地方政府利用基礎(chǔ)設(shè)施投向來吸引資本流動(dòng)的情況[12]。由于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施能夠提高資本的生產(chǎn)率，而生活型基礎(chǔ)設(shè)施則不能，因此地方政府競爭會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施提供過量而生活型基礎(chǔ)設(shè)施提供不足。Petchey建立了一個(gè)兩政府競爭單一流動(dòng)要素的競爭模型，認(rèn)為地方政府利用公共投資來提升流動(dòng)要素的生產(chǎn)力是財(cái)政競爭的新方向，并且地方政府的財(cái)政競爭不存在納什均衡[13]。這些研究中都提到了，政府競爭使得政府采取一種發(fā)展型財(cái)稅政策來提高政府支出，尤其是提高發(fā)展型支出的規(guī)模，但導(dǎo)致政府支出規(guī)模的擴(kuò)大以及支出規(guī)模的扭曲。同時(shí)，這種競爭的有效性是值得懷疑的。例如Jin Hehui等指出地方政府之間通過財(cái)政刺激的競爭吸引外部投資進(jìn)入,但是中央政府的制度約束和地方政府之間的模仿及政策趨同趨勢降低了這一方式的實(shí)際效果[14]。Bucovetsky認(rèn)為區(qū)域之間為公共投資而進(jìn)行的競爭是有害的，公共投資所帶來的租金被政府的競爭行為給浪費(fèi)了[15]。Philip認(rèn)為地方政府通過稅收競爭而帶來的支出增加并不服務(wù)于居民的偏好[16]。

此外也有研究者認(rèn)為，政府的競爭不僅僅限于支出的擴(kuò)張，還包括利用稅率的下降來吸引企業(yè)，這就導(dǎo)致了政府收入的減少。Janeba和Wilson指出，地方政府對稀缺資源的爭奪會(huì)降低稅率，從而帶來地方政府公共物品的供給不足[17]。Jean等在研究公共投資和財(cái)產(chǎn)稅的相互作用時(shí)指出，稅收競爭扭曲了公共投資的決策，即使不考慮均等化，競爭的地方政府也會(huì)提供低于均衡水平的公共投資，因?yàn)楣餐顿Y提高了稅收競爭的風(fēng)險(xiǎn)[18]。

按照財(cái)政分權(quán)的觀點(diǎn)，地方政府提供公共品相對于中央政府提供公共品而言，更能體現(xiàn)出轄區(qū)居民的意愿，然而地方政府之間的競爭行為將會(huì)影響基礎(chǔ)設(shè)施的投資決策，使得基礎(chǔ)設(shè)施的提供不完全由實(shí)際需求決定?；A(chǔ)設(shè)施提供受地方政府競爭沖動(dòng)的影響，最終可能偏離社會(huì)福利最大化所要求的最優(yōu)配置結(jié)構(gòu)。從以上分析來看，在不允許借貸的情況下，政府必須量入為出，這時(shí)公共品的供給與其收入水平相對應(yīng)，而在考慮政府負(fù)債的可能性時(shí)，政府競爭帶來的收入減少和公共品需求的增加將會(huì)導(dǎo)致政府收支的不平衡。

三、 競爭框架下地方政府的負(fù)債經(jīng)營

(一) 地方政府負(fù)債經(jīng)營

聯(lián)邦分權(quán)體制下，由于每個(gè)地方政府要對本級財(cái)政負(fù)責(zé)，擁有相對獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和行政權(quán)，就使得地方政府對稀缺要素尤其是資本要素展開競爭。在稀缺要素競爭上，地方政府一方面加大發(fā)展型財(cái)政支出，尤其是有利于企業(yè)投資的公共產(chǎn)品支出，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；另一方面地方政府使用營業(yè)稅稅率和公共支出來作為爭奪資本要素的工具[19-21]。這種政策的實(shí)施導(dǎo)致稅收不足和發(fā)展型支出超過最優(yōu)水平，帶來公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給不足和轉(zhuǎn)移性支付的減少，使得居民“用腳投票”遷出該政府的轄區(qū)，或者迫使政府在選舉中失去支持。

從以上研究可以看出，地方政府為了資本要素展開的競爭存在一個(gè)內(nèi)在矛盾，即加大支出就必須掌握更多的財(cái)政收入，而如果選擇征稅作為增加財(cái)政收入的方法又會(huì)使得資本要素遷出該區(qū)域，同時(shí)對生產(chǎn)要素的競爭會(huì)帶來本地公共品供給不足，使得政府在選舉中失敗。據(jù)此，馮興元提出，在選民“用腳投票”的約束下地方政府選擇負(fù)債作為替代方案：一是政府可以在不增稅甚至減稅的前提下籌措更多資金用于發(fā)展支出；二是債券具有很大的隱蔽性，選民對其遠(yuǎn)不如對征稅那么敏感，政治上更加可行；三是負(fù)債能夠?qū)斶€壓力在時(shí)間上后移，既能夠最大化現(xiàn)期收入又不直接傷害稅基，使得現(xiàn)任政府和工商團(tuán)體在享受好處的同時(shí)有可能逃避全部或部分債務(wù)；四是政府和債權(quán)人在權(quán)力上并不平等，因此債務(wù)承諾約束不足[22]。

(二) 地方政府過度負(fù)債經(jīng)營

地方政府總是會(huì)在配置和爭奪資源方面與同級政府展開競爭，一個(gè)謀求收益最大化的地方政府在面臨預(yù)算約束以及模糊的財(cái)政產(chǎn)權(quán)環(huán)境時(shí)，將會(huì)通過各種財(cái)政創(chuàng)新來滿足其膨脹的支出規(guī)模。

對于地方政府過度負(fù)債的原因，很多學(xué)者從政府競爭的參與主體、制度環(huán)境等多個(gè)方面展開了很多有意義的研究。一些學(xué)者認(rèn)為，選民特征和競選機(jī)制使得地方政府都傾向于過度負(fù)債。Mckinnon認(rèn)為政治家在不同利益集團(tuán)的推動(dòng)下往往利用財(cái)政赤字來支持各種類型的工程項(xiàng)目，從而陷入一種博弈的政治均衡中[23]。Keen等的研究也指出，執(zhí)政黨的結(jié)構(gòu)會(huì)影響公共投資的流向。政府通過債務(wù)來支持公共投資，以在選舉中獲取資本家的支持[12]。此外，很多學(xué)者的研究指出，一些國家政黨更迭導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為是地方政府過度負(fù)債的一個(gè)原因。社會(huì)以負(fù)債的形式享受公共品，但是在未來需要償還債務(wù)時(shí)，卻可以選擇遷移等方式來躲避稅收，從而將接待成本轉(zhuǎn)嫁。任何群體在這種成本轉(zhuǎn)嫁的誘惑下，如果掌握了發(fā)債權(quán)，就會(huì)選擇過度負(fù)債來最大化自身利益。地方政府競爭使得地方政府增加負(fù)債和支出[24]。此外，有學(xué)者還考察了政黨更迭頻率對于地方政府債務(wù)的影響，認(rèn)為由于不穩(wěn)定的任期助長了機(jī)會(huì)主義行為，任期過短、更迭頻繁的政府更傾向于過度負(fù)債[25]。最后，預(yù)算軟約束也助長了過度負(fù)債的行為。Kornai在分析社會(huì)主義國家國有行為時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國有企業(yè)發(fā)生虧損或面臨倒閉時(shí)，政府通常都要通過追加投資、減稅或提供其他形式的救助或補(bǔ)貼的方法施以援手，而國有企業(yè)的經(jīng)營者通常也預(yù)期會(huì)得到政府的財(cái)政支持，這種現(xiàn)象被稱為預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束不僅出現(xiàn)于國有企業(yè)等營利性組織中，在各級地方政府中也大量存在[26]。Breuille的研究表明，負(fù)債嚴(yán)重的地方政府，它的中央政府撥款以及稅收競爭都軟化了預(yù)算約束[27]。預(yù)算軟約束對地方政府債務(wù)的影響不僅限于此，還有可能會(huì)導(dǎo)致地方政府對于中央潛在的支援進(jìn)行競爭。Persson等提出地方政府考慮到中央政府會(huì)對地方政府的財(cái)政赤字施以援手，地方政府之間對于中央政府的最終擔(dān)保行為帶來的財(cái)政利益展開競爭，從而導(dǎo)致地方政府可能會(huì)采取過度負(fù)債的行為來爭取中央的財(cái)政支持，通過大幅度的財(cái)政赤字迫使中央政府出手援助[28]。

在上述三方面的綜合作用下，地方政府作為債務(wù)的需求方，出于發(fā)展型政策的需要以及受機(jī)會(huì)主義和預(yù)算軟約束的影響，會(huì)產(chǎn)生過度負(fù)債沖動(dòng)，導(dǎo)致債務(wù)的需求量增加，這樣地方政府債務(wù)就會(huì)偏離合理的水平，造成地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

在國內(nèi)學(xué)者的研究中，時(shí)紅秀和馮興元均系統(tǒng)性地提出了地方政府競爭對于地方政府債務(wù)的影響[22，29]。其中，時(shí)紅秀通過對地方政府競爭的激勵(lì)機(jī)制的研究，構(gòu)建轄區(qū)各利益主體的目標(biāo)函數(shù)，系統(tǒng)地闡述了同級政府競爭對于地方政府債務(wù)的影響，但是該研究也有一定的局限性，例如僅簡單提出了一個(gè)模型，并沒有相關(guān)的推導(dǎo)和證明[29]。而馮興元的研究對我國的實(shí)際情況并沒有做深入地闡述，主要是集中分析聯(lián)邦制下地方政府債務(wù)，且以定性分析為主，沒有相關(guān)的邏輯論證[22]。這些研究借鑒了西方學(xué)者對于地方政府債務(wù)的一些研究成果，但是在一些關(guān)鍵問題(政治體制、預(yù)算軟約束等)上的研究結(jié)論和西方學(xué)者的研究結(jié)論是一致的。

四、 博弈論視角下的政府競爭與地方政府債務(wù)問題研究

在地方政府競爭行為的研究中，很多學(xué)者從博弈論的視角來展開，而在這種研究方法中，最常用的是利用“囚徒困境”這一典型的博弈模型來審視地方政府債務(wù)問題。競爭中的地方政府設(shè)法利用制度漏洞擴(kuò)大資源的使用規(guī)模，但也引起了不利后果，如宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊、自然資源的破壞、周邊轄區(qū)的衰落等降低了社會(huì)效益。

在國外學(xué)者的代表性研究中，Davis和Whinston指出，政府競爭中的囚徒困境會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的增加[30]，Hildreth和Miller指出政府間的合作是解決地方政府負(fù)債中的囚徒困境問題的核心[31]。此外，Inman也構(gòu)造了一個(gè)博弈矩陣，并證明了相同的觀點(diǎn)[32]。

國內(nèi)研究方面，有學(xué)者將這種囚徒困境和政治體制聯(lián)系起來。劉劍雄提出，在官員選拔制下,中國的橫向政府競爭體現(xiàn)出典型的“囚徒困境”特征,其表現(xiàn)就在于嚴(yán)重的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)[33]。不過明確將地方政府債務(wù)和囚徒困境聯(lián)系起來的則是李建英[34]，他指出，在只有兩個(gè)地方政府的競爭模型中,它們?nèi)匀挥锌赡芡ㄟ^締結(jié)合約或者通過中央政府的管治來實(shí)現(xiàn)合作,從而避免“囚徒困境”的出現(xiàn)。但當(dāng)這種競爭擴(kuò)大到數(shù)十個(gè)或上百個(gè)政府,而這上百個(gè)政府的力量又存在著各種各樣的差異時(shí),地區(qū)利益的協(xié)調(diào)幾乎不可能,這時(shí)地方政府間的競爭將不可避免地陷入囚徒困境，即每個(gè)政府都通過最大限度地出讓自己的利益來吸引投資。丁煌和李曉飛明確分析了不同層級政府之間的博弈特性[35]。他們通過對公共政策執(zhí)行中的委托-代理模型進(jìn)行分析，指出中央政府和地方政府之間的博弈具有“斗雞博弈”的特征，具有層級隸屬關(guān)系的地方政府之間符合“智豬博弈”的特點(diǎn)，而同級地方政府之間的博弈則屬于典型的“囚徒困境”特性。

在研究方法上，學(xué)者們多采取構(gòu)建支付矩陣的方式。曹洪通過模型推導(dǎo)，分析子兩種招商引資策略(優(yōu)惠策略和公共產(chǎn)品策略的實(shí)施及其績效)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)小、見效快的策略均衡博弈是一種“囚徒困境”博弈，會(huì)帶來社區(qū)福利的下降[36]。王然構(gòu)建了地方政府競爭的完全信息靜態(tài)博弈分析矩陣，認(rèn)為這種“囚徒困境”會(huì)帶來社會(huì)福利的損失[37]。彭婧構(gòu)建了一個(gè)的完全靜態(tài)信息博弈矩陣來研究長三角地區(qū)港口碼頭的重復(fù)建設(shè)問題，認(rèn)為港口城市間缺乏合作是導(dǎo)致整體陷入“囚徒困境”的主要原因[38]。

很多學(xué)者意識到了這種“囚徒困境”式的政府競爭所產(chǎn)生的政府債務(wù)副作用會(huì)對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。季燕霞認(rèn)為，地方政府在招商引資方面遵循著“積極行動(dòng)”的策略原則，導(dǎo)致了“囚徒困境”問題的出現(xiàn)，這一微觀層面上的理性選擇未必一定帶來宏觀上的理想結(jié)果，地方政府扎堆投資的行為會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，并扭曲中央宏觀政策的實(shí)行效果[39]。劉大志和蔡玉勝認(rèn)為，政府競爭誘發(fā)資本形成“囚徒困境”進(jìn)而導(dǎo)致資本過度和經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力減弱[40]。

中國幅員遼闊，各地區(qū)之間存在著巨大的發(fā)展差異。我國多層級的行政體系和資源條件的復(fù)雜性使得地方政府之間的競爭呈現(xiàn)出一種混戰(zhàn)的局面。每一個(gè)地方政府在爭奪資本的過程中都面臨眾多競爭對手。這些對手有的在各個(gè)方面都優(yōu)于自己，有的跟自己條件相當(dāng)，有的在各方面都遜于自己。這樣一個(gè)多層次的、復(fù)雜的博弈環(huán)境必然使得地方政府陷入爭奪投資的“囚徒困境”。然而囚徒困境下，單個(gè)地方政府的最優(yōu)選擇并不是全體地方政府的最優(yōu)選擇，單個(gè)個(gè)體的理性在某些情況下會(huì)導(dǎo)致集體的非理性。以上研究均得出結(jié)論，即處于“囚徒困境”中的地方政府，不得不使出渾身解數(shù)來招商引資。擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策受到財(cái)政收入的約束，于是，各地方政府利用對社會(huì)資源的壟斷優(yōu)勢，創(chuàng)造了各種金融手段來融資。由于財(cái)政機(jī)會(huì)主義以及缺乏對政府債務(wù)的有效約束等原因，地方政府債務(wù)也在這種競爭中節(jié)節(jié)攀升。然而，我們通過研究發(fā)現(xiàn)，前人對政府競爭中“囚徒困境”的研究雖然比較豐富，但都是著眼于完全信息靜態(tài)博弈，沒有考慮到動(dòng)態(tài)博弈或信息不對稱的情況。

五、 基于政府競爭角度的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

(一) 資金流向的限制

一般認(rèn)為，債務(wù)資金應(yīng)該用于生產(chǎn)性支出，而不能用于非生產(chǎn)性的消費(fèi)支出。考慮到支出的預(yù)期生產(chǎn)力和預(yù)期收益，政府的舉債應(yīng)當(dāng)被限制用于預(yù)期可以產(chǎn)生長期利益的公共工程，即只適用于資本項(xiàng)目舉債，不能用于非生產(chǎn)性的消費(fèi)性支出[41]。這一理論原則也適用于地方政府債務(wù)管理。在目前的研究中，學(xué)者們均認(rèn)為，必須嚴(yán)格地限制地方政府債務(wù)的用途和目的，防止發(fā)債用于彌補(bǔ)經(jīng)常性預(yù)算赤字。袁靜提出政府部門的經(jīng)常性支出由財(cái)政資金支持、資本性支出由小部分財(cái)政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的，他還明確提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向，這一結(jié)論有一定的價(jià)值，明確了地方債務(wù)管理的一個(gè)方向。馮興元整理了相關(guān)材料并提出了地方政府舉債的范圍[42]。表1灰色部分為合理負(fù)債的范圍。

表1地方公共產(chǎn)品的類別與合理負(fù)債的范圍

(二) 負(fù)債規(guī)模的管控

在債務(wù)規(guī)模的控制上，學(xué)者們從不同角度對地方政府債務(wù)規(guī)模的控制進(jìn)行了研究，主要考慮了中央政府的約束和民眾的監(jiān)督是否能夠減少地方政府債務(wù)的規(guī)模。Akai和Sato建立了一個(gè)兩階段模型，認(rèn)為中央政府對地方政府債務(wù)約束無效，只會(huì)造成地方政府對居民的過度征稅，而在考慮到居民流動(dòng)的情況下，則會(huì)有效控制債務(wù)，但這又會(huì)導(dǎo)致公共投資不足[43]。Hauner研究了俄羅斯的公共部門，認(rèn)為高效的公共部門投入、低轉(zhuǎn)移支付、更好的管理、更強(qiáng)的民主控制能減少公共開支[44]。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，在聯(lián)邦制下，中央政府的監(jiān)督對于地方政府債務(wù)的規(guī)模是無效的，而居民通過用腳投票的方式能夠影響地方政府債務(wù)的規(guī)模，但這一假設(shè)的前提是民眾對于債務(wù)的規(guī)模是敏感的，而實(shí)質(zhì)上，由于政府債務(wù)在短期內(nèi)能夠提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，帶來較好的公共服務(wù)水平和就業(yè)率，居民的流動(dòng)性可以使得居民在享受到債務(wù)帶來的好處后，逃避債務(wù)的責(zé)任，因此居民對于債務(wù)的約束有待商榷。

在我國的政治體制下，政府競爭的目標(biāo)是為了在中央政府的考核中有更好的表現(xiàn)，而民眾對于債務(wù)幾乎沒有約束力，這一點(diǎn)和西方聯(lián)邦制國家有很大不同。一些學(xué)者認(rèn)為，改變對地方政府的考核體系是控制地方政府債務(wù)規(guī)模的重要手段。雷新途關(guān)注了地方政府官員的相對績效，認(rèn)為在官員晉升的考量中，經(jīng)濟(jì)績效是唯一的標(biāo)準(zhǔn)[45]。現(xiàn)有的研究均認(rèn)為，現(xiàn)行的官員考評體制過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的重要性，中央政府應(yīng)該改變現(xiàn)有考評體制，將債務(wù)指標(biāo)納入對地方政府官員的考核體制之中，通過目標(biāo)函數(shù)的改變來影響地方政府的負(fù)債決策，從而控制地方政府債務(wù)的規(guī)模。湯勝提出進(jìn)一步完善地方政府的業(yè)績考核評價(jià)，認(rèn)為不能簡單地把投資增長快、投資規(guī)模大以及融資平臺(tái)多、融資額度大作為地方政府業(yè)績的主要內(nèi)容，應(yīng)該用一些標(biāo)準(zhǔn)程序、客觀指標(biāo)來規(guī)范地方融資行為，增強(qiáng)其在管理運(yùn)作方面的透明程度以及風(fēng)險(xiǎn)防范與控制水平[46]。

六、 總結(jié)

關(guān)于政府債務(wù)的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)家早在兩百多年前就開始了，他們已經(jīng)發(fā)展出了成體系的理論與技術(shù)，而政府競爭的理論發(fā)展歷史只有五十多年，從政府競爭角度開始研究地方政府債務(wù)問題則是從20世紀(jì)80年代開始興起的，在我國明確將地方政府債務(wù)和政府競爭聯(lián)系起來要追溯到2005年。那么，政府競爭理論對于地方政府債務(wù)問題來說有意義嗎？在我們看來，政府競爭理論給地方政府債務(wù)問題提供了一個(gè)全新的研究思路，入木三分地抓住了地方政府債務(wù)問題的核心。在研究政府競爭理論之前，對我國地方政府債務(wù)問題的研究多是從財(cái)政分權(quán)的角度展開，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從財(cái)政分權(quán)的角度對于地方政府債務(wù)的制度成因給出了解釋，得出的結(jié)論一致為：財(cái)政分權(quán)造成的地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對等以及轉(zhuǎn)移支付體制的不完善導(dǎo)致了地方政府債務(wù)問題。財(cái)政分權(quán)的確是地方政府債務(wù)問題的一個(gè)重要成因，但卻不是唯一的成因。很多學(xué)者的研究結(jié)論認(rèn)為，讓地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)對等，給予地方政府更多的財(cái)權(quán)，并降低一些支出職責(zé)，但這樣是否就能完全解決地方政府債務(wù)問題呢？本文根據(jù)政府競爭理論，得出的結(jié)論是否定的。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功在很大程度上歸因于經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集中的中國式分權(quán)架構(gòu)。有效的財(cái)政激勵(lì)讓地方政府可以從更快的經(jīng)濟(jì)增長中分享到更多的成果，而基于政績考核的政治激勵(lì)又鞭策著地方政府官員不能裹足不前。地方政府及其官員由于政績的考量會(huì)展開負(fù)債大戰(zhàn)以吸引資本流入，地方政府官員的晉升激勵(lì)越強(qiáng)，地方政府及其官員為此所帶來的招商負(fù)債大戰(zhàn)也更加激烈。然而，地方政府這種極富企業(yè)家進(jìn)取精神的投資行為在預(yù)算軟約束下產(chǎn)生了一個(gè)和經(jīng)濟(jì)增長伴隨的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，即地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

由于政府競爭的存在，地方政府永遠(yuǎn)有擴(kuò)大自身支出的沖動(dòng)，財(cái)政分權(quán)問題無非是關(guān)于地方政府借多還是借少的問題，只要政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，只要中央對地方官員的考核還是僅限于經(jīng)濟(jì)增長，那么地方政府借貸規(guī)模的失控就不會(huì)停止，這就是政府競爭理論所給出的結(jié)論。政府競爭理論從方法論上給地方政府債務(wù)問題注入了新的活力，大大拓寬了地方政府債務(wù)問題的研究視野。政府競爭理論不僅局限于財(cái)政分權(quán)所關(guān)注的財(cái)政學(xué)視角，還將政治學(xué)、博弈論、公共政策學(xué)等多種理論引入到地方政府債務(wù)問題的分析中來，它的引入很有可能會(huì)推動(dòng)相關(guān)地方政府債務(wù)理論的發(fā)展，對政府債務(wù)管理產(chǎn)生巨大的積極作用。

結(jié)合以上分析，在今后的地方政府債務(wù)問題研究中有兩個(gè)方面值得期待：一是地方政府負(fù)債動(dòng)機(jī)和行為的改變，如何改變地方政府債務(wù)問題中的主體以及當(dāng)?shù)卣募?lì)機(jī)制，因而從根本上改變地方政府過度負(fù)債狀況，這是解決地方政府債務(wù)問題的基礎(chǔ)；二是如何解決地方政府模糊的財(cái)政產(chǎn)權(quán)環(huán)境問題，地方政府對于經(jīng)濟(jì)過多的控制權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府進(jìn)行各種形態(tài)的財(cái)政創(chuàng)新，地方債務(wù)在不同的政策環(huán)境下會(huì)以不同的形式出現(xiàn)，如何限制政府的財(cái)政產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)地方政府債務(wù)的良性發(fā)展，值得作進(jìn)一步的研究。

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