秦榮生

(一)

在中華人民共和國審計署建署30周年和南京審計學院建校30周年之際，上海三聯(lián)書店出版社于2013年7月出版了南京審計學院王家新教授等著的《國家審計的政治經(jīng)濟分析》。該書的出版，既是家新同志所率領的南京審計學院對我國審計高等教育、審計學科發(fā)展，特別是對國家審計基礎理論研究的一個重大貢獻，也是南京審計學院為我國審計署建署30周年提供的一份厚禮！

《國家審計的政治經(jīng)濟分析》作為南京審計學院“國家治理與國家審計”這一重大科研項目的研究成果之一，從政治經(jīng)濟分析的視角，準確定位和科學闡釋了國家審計在國家治理中的地位和作用，從宏觀維度、中觀層面、國際比較、歷史回顧與展望等四方面，系統(tǒng)而創(chuàng)造性地研究了國家審計領域的基礎理論問題。該書是我國國家審計理論研究中極具學術價值和影響力的創(chuàng)新之作。

全書共分四個部分。各部分內(nèi)容既相對獨立完整，又在邏輯上緊扣相連，給人一氣呵成之感。在序論中，王家新教授等提出了該書的研究背景，并認為全球化與國家治理理論的興起使國家審計從傳統(tǒng)的政府管理手段演變?yōu)閲抑卫淼墓ぞ撸瑖覍徲嬕烟幱谡卫?、市場治理和社會治理體系的重要樞紐和節(jié)點地位。從國家審計的演進過程來看，該書必然還要對國家審計的發(fā)展趨勢和面臨的挑戰(zhàn)進行研究。從具體內(nèi)容來看，該書第一至第三章，分別從政治、法理和文化這三個宏觀維度揭示了國家審計的政治本質(zhì)、法理依據(jù)與文化內(nèi)涵，明確了國家審計在國家治理中的重要地位；第四至第八章，從公共責任、預算管理、權力監(jiān)督、環(huán)境治理、政府績效等中觀層面考察了國家審計在國家治理中的職能和作用；第九章對當代主要國家的國家治理和國家審計進行比較和借鑒，探討了國家審計在不同的國家治理模式中的地位、職能和作用；第十章對我國國家審計監(jiān)督制度進行了回顧與展望。

該專著從政治、經(jīng)濟、文化、歷史等視角重點研究了涉及國家審計理論的八大內(nèi)容：國家審計的政治本質(zhì)及政治地位；國家審計與國家治理間的協(xié)同關系；國家審計是推進依法治國的政治工具；國家審計推動文化大發(fā)展的作用機理；中國國家審計制度的內(nèi)在優(yōu)越性；政府預算管理中國家審計的治理機制；效能政府構(gòu)建中國家審計的制度保障功能；中國國家審計監(jiān)督制度的展望。

(二)

《國家審計的政治經(jīng)濟分析》指出，中國的國家審計是直接受人民委托、由國家憲法確定，體現(xiàn)國家政治意志，審查國家各級政府財政收支和公共工程的效能、維護人民利益、保證國家經(jīng)濟安全的國家治理工具。國家審計的上述定位與傳統(tǒng)的各種國家審計定位有明顯的不同，它揭示了國家審計的本質(zhì)和職能是由國家性質(zhì)決定的、直接受人民委托、體現(xiàn)國家的政治意志。該書進而創(chuàng)造性地指出國家審計具有四個要素：一是權力要素，即國家審計首先是由人民委托和國家憲法確定的一種國家權力；二是責任要素，即國家審計是把維護人民利益作為自己的首要責任；三是對象要素，即國家審計以國家財政和公共工程效能為對象；四是職能要素，即國家審計是一種國家治理工具，它意味著國家審計不僅要履行國家監(jiān)督和財政收支管理，而且要在市場治理和社會治理中發(fā)揮引領作用，依據(jù)國家法律、法規(guī)以及社會和市場規(guī)則，促進民主和法制建設，維護社會的公平和正義。

在現(xiàn)代法治社會中，國家審計是推進依法治國的重要政治工具。法治是民主國家的治國方略，在法治條件下，政府因人民的同意而成立，法律是人民給政府的授權委托書。因此，政府和法律存在的全部目的就是為了維護人民的權利，使政府的權力運行必須以保障人民權利為目標，讓公權力的行使受到嚴格的限制，保證任何公權力的行使都應受到人民的嚴格監(jiān)督。該書指出，國家審計明顯具有“第四種權力”的獨立性、專業(yè)性、公益性和監(jiān)督性的獨特品質(zhì)，國家審計主體以公共利益為依歸，依法為社會和公民提供公共服務，是體現(xiàn)人民意志和利益的一種相對獨立的公共權力。國家審計的這種性質(zhì)意味著它的權力配置模式是在對所有與公權力有關的國家機關進行監(jiān)督時只對法律負責。

從文化視野來說，國家審計雖然不是專門從事文化事業(yè)或主管文化體制建設的部門，但是卻和文化發(fā)展密不可分，是推動現(xiàn)代文化繁榮發(fā)展的驅(qū)動力。該書指出，國家審計在文化中的功能表現(xiàn)為國家審計對形成秩序文化、平民文化、廉政文化和責任意識具有重要作用。國家審計機關受人民之托，維護國家經(jīng)濟安全和市場經(jīng)濟秩序，反腐倡廉、嚴肅吏制，有利于國家廉潔奉公的行政文化建設；通過有效制定、執(zhí)行審計相關法律法規(guī)，并在審計實踐中體現(xiàn)“以人為本”，有利于形成統(tǒng)一的社會價值標準，促進社會秩序文化的形成；充分發(fā)揮審計的監(jiān)督、批判、建設、促進等作用，保障社會經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展，有利于推動整個社會的責任意識的覺醒和形成。

劉家義審計長曾指出，財政審計作為國家審計的永恒主題和基本職責，是完善國家治理、維護民主法治的重要制度安排，其中預算執(zhí)行審計是財政審計的主要內(nèi)容。因此，研究政府預算管理中國家審計治理機制是學者們開展國家審計研究回避不了的內(nèi)容。我國的國家治理轉(zhuǎn)型是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，政府預算改革既是國家治理轉(zhuǎn)型的重要組成部分，又是推動國家治理轉(zhuǎn)型的基礎和保障。該書認為，國家治理轉(zhuǎn)型過程的矛盾越來越聚集在財政領域，形成了巨大的財政壓力。巨大財政壓力一方面要求繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、增加國家財力；另一方面要求更合理、有效地發(fā)揮財政的公共性屬性，保證公共基本服務均等化，為和諧社會建設奠定堅實的物質(zhì)基礎。國家審計的獨立性決定了其可以代表社會公眾的利益監(jiān)督政府行為，是國家在公共財政治理領域中有效實現(xiàn)國家善治目標的監(jiān)督制度中最核心的部分，在構(gòu)筑政府預算與國家治理之間的功能關系中起著很好的監(jiān)督治理橋梁作用。財政預算審計順應政府預算規(guī)范、透明、績效、民主的變革發(fā)展需要，以預算績效審計為戰(zhàn)略重點，積極推動公眾參與機制建設，建立審計結(jié)果公開制度，這是預算審計戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要思路。

該書對“效能政府”構(gòu)建中的國家審計制度保障功能進行了深刻的分析?！靶苷笔侵冈谔囟ōh(huán)境下能實現(xiàn)政府良治的政府。新公共管理理論從經(jīng)濟理性出發(fā)，運用委托代理理論、交易成本理論與公共選擇等新制度經(jīng)濟學理論解釋國家治理問題，把追求“3E”(economy經(jīng)濟性、efficiency效率性、effectiveness效果性)作為新公共管理的重要目標。自20世紀80年代以來，在全世界掀起一場旨在“重塑政府”效能的運動，并逐漸發(fā)展成為大多數(shù)國家治理模式改革的主流范式?！靶苷币蔑@國家治理的發(fā)揮程度，并且以效率、效益、效果三維視角作為衡量其程度的指標，“效能政府”強調(diào)數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、功效與價值的統(tǒng)一、目的與手段的統(tǒng)一、過程與結(jié)果的統(tǒng)一。國家審計通過執(zhí)行經(jīng)濟責任審計、績效審計、環(huán)境審計等各項審計任務，加強監(jiān)督、評價，提供客觀公正的審計意見，促進體制的完善以及公共管理水平的提升，從而成為保證國家經(jīng)濟良性發(fā)展的重要免疫系統(tǒng)。

對于中國國家審計監(jiān)督制度的前景，該書進行了展望。在中國特色政治制度背景下，怎樣正確分析中國的國家審計制度與中國現(xiàn)代化進程、小康社會建設的關系非常重要。該書先回顧了當代我國國家治理與國家審計監(jiān)督的歷史，分析了我國國家審計制度的主要特征及其在實現(xiàn)國家經(jīng)濟、政治發(fā)展目標中的作用，然后依據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的奮斗歷程，展望了在實現(xiàn)全面建成小康社會目標過程中國家審計將面臨的挑戰(zhàn)。