王振亞

(陜西師范大學 政治經(jīng)濟學院，陜西 西安 710062)

在全球化、網(wǎng)絡(luò)化這一不可逆轉(zhuǎn)的趨勢影響下，在利益多元化與沖突不斷加劇的社會背景下，如何順應(yīng)時代潮流、合理界定政府權(quán)力范圍與行為空間，廣泛吸納社會力量參與公共文化事務(wù)管理，消解原有的“主—客”二元對立結(jié)構(gòu)，成為當前文化體制改革的焦點，這關(guān)乎中國文化“軟實力”以及綜合國力的提升?！段幕芾韺W導論》[1]一書揭示了政府文化管理發(fā)展變化的歷程，提出了文化治理是新的歷史條件下政府文化管理的新形式；并強調(diào)在治理理論指導下，從政府視域出發(fā)，反思現(xiàn)行的政府文化管理模式和管理行為，探索符合時代要求和社會及文化發(fā)展的政府文化治理模式，以打破傳統(tǒng)的一元管理格局，推動中國文化建設(shè)在多元互動治理格局中走向繁榮。

一、政府文化管理模式的演化

受經(jīng)濟環(huán)境、管理方式、政治因素、科技手段以及文化發(fā)展水平等因素影響，中國政府文化管理的模式演變經(jīng)歷了三大階段，呈現(xiàn)出各階段的不同特征。政府文化管理由傳統(tǒng)的一元文化管理模式，逐漸演變?yōu)檎鲗А⑵渌黧w動態(tài)融合與互動的文化管理模式，對文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進行宏觀管理和調(diào)控，推動著中國文化建設(shè)的不斷發(fā)展與繁榮。

文化管理的高度集權(quán)時期(1949～1978)，表現(xiàn)出鮮明的“官辦文化”和文化管理意識形態(tài)化的特征。在蘇聯(lián)意識形態(tài)模式的示范效應(yīng)和戰(zhàn)時文化體制的深入影響下，中國建立起了與當時計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、高度集權(quán)的文化管理模式。政府直接充當文化活動的組織者、文化資源的掌控者、文化成果的擁有者、文化單位的所有者、文化資金的提供者等多重角色，通過構(gòu)建龐大嚴密、條塊結(jié)合、封閉的文化行政管理網(wǎng)絡(luò)，最大限度地集中和掌握著文化資源。在此基礎(chǔ)上，政府基于自身權(quán)力對文化管理主要采取行政手段，即通過政策、指令、計劃、制度、決議等形式，強制性地配置文化資源，實現(xiàn)意識形態(tài)宣傳與思想政治教育、社會輿論引導與控制的目標。這種高度集權(quán)化和意識形態(tài)化的文化管理模式在一定程度上推動了文化事業(yè)的發(fā)展。但是，由于管理模式以管控為主，相對單一、僵化，黨委宣傳部門與文化行政部門在管理職能上出現(xiàn)了相互交叉、重疊等問題，加之特殊社會背景的影響，造成中國文化建設(shè)發(fā)展緩慢，文化藝術(shù)工作基本陷入困局。

文化管理的初步轉(zhuǎn)型時期(1978～2002)，政府從“管”到“辦”的過渡性特征逐漸顯現(xiàn)。隨著經(jīng)濟領(lǐng)域市場化改革和政治領(lǐng)域分權(quán)式改革的逐步推進，文化管理模式也開始探索變革之路，政府管理重心開始由具體文化活動的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的制定，嘗試放松對具體文化活動的舉辦、文化成果的占有、文化機構(gòu)的人員配置等管制，開始強化宏觀領(lǐng)域管理職能，弱化微觀領(lǐng)域控制權(quán)力，主要充當文化發(fā)展的戰(zhàn)略制定者、宏觀管理者和調(diào)控者角色。隨著文化市場地位的逐步確立，中國開始探索政府與市場、政府與文化事業(yè)單位之間的關(guān)系，嘗試將部分職能讓渡給文化單位和市場，允許他們根據(jù)自身優(yōu)勢在文化管理中發(fā)揮輔助和補充作用，并鼓勵市場更大程度地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。此時，政府文化管理形成了以行政手段為主、經(jīng)濟手段和法律手段為輔的管理體系。通過政策、指令等系列政策文件的形式，規(guī)劃和配置文化資源，對文化領(lǐng)域的事務(wù)及活動進行指導、管理和監(jiān)督；通過經(jīng)濟政策、財稅制度等多種經(jīng)濟杠桿，在資金、人才、技術(shù)、資源等方面為文化發(fā)展提供支持和保障，扶持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過法律文件規(guī)范文化市場運作，以法律的強制力確保文化領(lǐng)域相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。政府文化管理的這一轉(zhuǎn)型探索為新型管理模式的產(chǎn)生奠定了良好的基礎(chǔ)。

文化管理進入全面深化改革時期(2002年至今)，政府在文化領(lǐng)域的“管辦分離”特征已充分彰顯。隨著市場和社會力量的不斷發(fā)展壯大，政府逐漸重視市場和社會在文化管理中的作用，日漸強化了市場在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，甚至是決定性作用，鼓勵社會組織有效參與文化事業(yè)發(fā)展。此時，政府文化管理關(guān)注的焦點集中于文化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，尤其是文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展、公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)市場執(zhí)法與監(jiān)管方面，弱化了直接舉辦文化活動、占有文化成果、提供文化資金等微觀領(lǐng)域的權(quán)力干預(yù)。同時，開始明晰政府、市場與社會共同參與文化管理的各自權(quán)力邊界，政府主導宏觀戰(zhàn)略，市場負責微觀運行，社會進行有效補充的權(quán)力空間開始建構(gòu)，中國由此開啟了政府、市場、社會三者各司其職、互動合作的治理模式的探索之路。

當前，在文化管理領(lǐng)域，政府主要借助于經(jīng)濟、法律和行政手段，實現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的規(guī)范與指導。經(jīng)濟手段是政府宏觀調(diào)控的基本手段，即政府通過運用財政手段、稅收手段、價格手段和資助與補貼的重點扶持手段等，支持重大基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，扶持文化事業(yè)發(fā)展，規(guī)范文化市場發(fā)展秩序，推動文化產(chǎn)業(yè)的集群化、規(guī)模化發(fā)展。法律手段是規(guī)范和指導文化發(fā)展的重要工具，即通過文化立法、文化執(zhí)法、文化司法和文化普法教育等多個環(huán)節(jié)，對文化發(fā)展領(lǐng)域中具體的文化行為予以制度化、規(guī)范化的確認與約束，由政府文化執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法以打擊違法行為，由司法機關(guān)對文化領(lǐng)域的利益糾紛進行調(diào)節(jié)以維護相關(guān)主體合法權(quán)益，并長期通過宣傳、教育將法律常識潛移默化為個體行動內(nèi)在價值取向，由此協(xié)調(diào)文化市場經(jīng)營和管理活動中所有利益主體間的關(guān)系，推動中國文化發(fā)展步入法制化軌道。行政手段是政府基于自身權(quán)力對文化發(fā)展采取的管理方式，即政府以政策、指令、計劃、制度、決議等形式，明確文化發(fā)展方向，規(guī)劃和配置文化資源，監(jiān)督文化發(fā)展及其運行狀況，以推動文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的有序、健康發(fā)展。

二、文化治理是政府文化管理的嶄新形式

當前，受“全能政府”這一傳統(tǒng)思維慣性的影響，政府在文化管理領(lǐng)域表現(xiàn)出一定程度的趨利性和非理性傾向，對市場和社會參與文化管理產(chǎn)生了一些消極影響，導致政府在文化管理中的缺位、越位和錯位現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府“對市場經(jīng)濟的認知還停留于工具性層面，即不是將市場經(jīng)濟視為一種有著自身運行邏輯和自我調(diào)節(jié)機制的經(jīng)濟秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具”[2]，往往代行市場資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，主導甚至掌控文化市場發(fā)展及其運作方式，并通過國家宏觀政策手段予以約束和限制，在一定程度上抹殺了市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟的自主性，導致文化市場中“無法將經(jīng)濟推至帕累托最優(yōu)的效率邊界”[3]。在文化事業(yè)領(lǐng)域，仍然奉行“大政府小社會”的管理模式，不是將社會組織視為一種有著自身管理體制和自我運行邏輯的積極能動的自組織力量，而是主要依賴于政府道德關(guān)懷和資源扶持的被動的附屬機構(gòu)，由此造成公共文化發(fā)展的活力不足、效率低下，難以滿足人民群眾的公共文化需求。

在治理理論架構(gòu)中，“政府、市場、公民社會是組成國家治理結(jié)構(gòu)的三大制度系統(tǒng)”[4]，它們共同維系和規(guī)范公共秩序，合力推動經(jīng)濟社會發(fā)展，這一價值旨趣契合了中國文化體制改革“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標導向。因此，《文化管理學導論》一書提出，中國的文化體制改革也要因應(yīng)管理變革趨勢，以治理理論為指導，以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟康模此籍斍罢幕芾砟Ｊ奖锥?，明確政府放權(quán)于市場、社會的目標和策略，重塑政府文化治理空間，構(gòu)建科學、合理、高效的政府、市場、社會良性互動的治理體系。

文化管理從強調(diào)政府管控轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暥嘣黧w治理，是公共管理學研究的一大進步，也是今后文化管理發(fā)展的新趨勢。在新型的文化治理模式下，政府通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，維護市場秩序，實現(xiàn)與市場、社會的多元回應(yīng)和互動。從轉(zhuǎn)變政府職能視角著眼，厘清政府、市場和社會行為邊界，無疑是中國文化體制改革的關(guān)鍵所在。

在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，十八屆三中全會提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，政府應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變管理職能，合理控制權(quán)力邊界，做“政府該做的事”，該管的要堅定不移地管好、管出水平，不該管的堅決不管。政府應(yīng)該將權(quán)力邊界和治理空間主要限定在市場環(huán)境的維護方面，即主要負責破除各類市場壁壘和阻力，建立統(tǒng)一開放、自由平等的現(xiàn)代市場體系和公開、透明的市場運作規(guī)則，提高資源配置效率和公平性，推動文化市場資源、要素的合理流動和優(yōu)化配置；在市場機制能夠充分發(fā)揮作用、充分調(diào)動生產(chǎn)者積極性、有效配置文化資源時，由市場發(fā)揮決定性作用，政府主要承擔監(jiān)管職能。

在文化事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)厘清政府與社會之間的權(quán)力邊界和治理空間，做“政府能做的事”。在文化治理中，政府與社會的關(guān)系不是主體與附屬的關(guān)系，而應(yīng)是拾遺補缺、服務(wù)替代、協(xié)同增效的協(xié)作關(guān)系。因此，政府一方面應(yīng)充分發(fā)揮作為權(quán)力中心所獨有的資源、人才、信息、資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，保障人民群眾共享文化發(fā)展成果；另一方面，政府應(yīng)通過各類優(yōu)惠政策激發(fā)社會組織活力，鼓勵社會力量參與文化建設(shè)，加快形成科學有效的文化治理體制，以推進基本公共文化服務(wù)均等化、標準化建設(shè)進程。這種多元文化治理體制的構(gòu)建，表征著公共權(quán)力回歸共生性，有利于政府擺脫越位、缺位、錯位的尷尬，在文化事務(wù)管理中與市場、社會建立互動合作關(guān)系，形成政府主導、市場助力、社會主管的文化治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

三、文化治理范式呼喚政府管理行為的轉(zhuǎn)變

基于對當前政府文化管理模式的理性反思，《文化管理學導論》一書指出，必須在充分理解治理理論價值理念的基礎(chǔ)上，通過憲政框架明確劃分政府在文化治理中的內(nèi)在權(quán)力邊界和外在治理空間，避免政府權(quán)力異化為肆意侵占市場和社會治理空間的“權(quán)力”，建構(gòu)起政府、市場、社會優(yōu)勢互補的文化治理模式，實現(xiàn)三者的“正和博弈”，促進文化發(fā)展的秩序穩(wěn)定和持久繁榮。

就政府內(nèi)部而言，必須整合地方政府相關(guān)文化管理部門的職能與資源，建構(gòu)“大文化管理體制”。在文化治理體系下，政府權(quán)力的發(fā)揮應(yīng)該是統(tǒng)一、高效的，而不是無所不能、不受制約、各自為政，因此，必須借助于文化管理體制改革，結(jié)束長期以來地方政府在文化領(lǐng)域的多頭管理格局，實現(xiàn)文化文物、新聞出版、著作權(quán)、廣播影視等多類行業(yè)的統(tǒng)一管理。具體來講，一是要理清黨政在文化管理領(lǐng)域的職能與關(guān)系。在文化管理實踐中，地方黨委宣傳部門仍在一定程度上干預(yù)地方文化管理事務(wù)，造成文化管理政出多門，往往導致文化市場主體在文化發(fā)展中無所適從。因此，文化治理模式下理順黨政關(guān)系，并不是弱化黨對文化的領(lǐng)導地位，而是要求在遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟和文化發(fā)展基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)黨對政府文化管理工作的科學領(lǐng)導。二是要理順文化管理部門的職能關(guān)系。當前，中國文化管理領(lǐng)域?qū)嵭械氖菞l塊分割、多頭管理的模式，這種模式不僅造成文化管理部門的職能交叉、多頭執(zhí)法和管理缺位等問題，還易導致現(xiàn)實中文化發(fā)展面臨管理與實踐日益脫節(jié)或疲于應(yīng)付的問題。文化治理模式下理順政府管理部門的職能關(guān)系，要求加快政府內(nèi)部職能的有機整合，在頂層設(shè)計上進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度安排，建構(gòu)與之匹配的文化管理體制，由一個部門來統(tǒng)一行使文化管理職能，并將政府職能主要定位于文化事業(yè)領(lǐng)域，即在公共文化服務(wù)、文化社會管理、文化市場監(jiān)管等方面發(fā)揮政府職能。除此之外，還可以探索建立文化管理部門與其他政府部門的聯(lián)合辦公體制，實現(xiàn)政府文化部門與財政、稅務(wù)、勞動與社會保障、人事、國有資產(chǎn)管理等多個相關(guān)部門的聯(lián)合辦公，大力發(fā)展多元化管理監(jiān)督機制，為文化發(fā)展奠定良好的管理體制保障。

就政府外部而言，必須合理劃定政府治理的空間范圍，確保政府權(quán)力適時而為、廉潔高效。以“規(guī)范權(quán)力”為目標指向，將政府“容易包辦一切、打破有效治理規(guī)則、破壞治理各方發(fā)揮各自效用的權(quán)力規(guī)范和約束起來”[5]，這是規(guī)范政府權(quán)力的關(guān)鍵所在。治理理念指導下的文化治理模式不同于傳統(tǒng)的文化管理模式，它要求政府權(quán)力必須被控制在規(guī)定的職能范圍內(nèi)，既不能隨意干預(yù)文化市場的運行和市場機制的發(fā)揮，也不得隨意干預(yù)社會的文化自治事務(wù)。具體而言，一方面，要求政府減少對市場活動在微觀運行中的直接干預(yù)，從宏觀層面為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，確保市場在資源配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整中決定性作用的充分發(fā)揮，避免出現(xiàn)政府越位、錯位現(xiàn)象；同時，政府應(yīng)該主動下放權(quán)力，除對公益性文化單位的一些必要績效監(jiān)督和對經(jīng)營性單位的基本管理外，其余包括經(jīng)營管理權(quán)、用人自主權(quán)和分配自主權(quán)在內(nèi)的權(quán)力都應(yīng)該歸于單位組織，以更好地激發(fā)市場主體活力，推動市場有序發(fā)展。另一方面，要求政府通過政策措施激發(fā)社會活力，挖掘社會參與文化發(fā)展的潛力，鼓勵社會力量有序參與文化治理活動，構(gòu)建起政府與社會促進文化發(fā)展的合作機制，不斷提升政府文化治理能力的現(xiàn)代化、科學化水平。只有合理限制政府在市場和社會領(lǐng)域的治權(quán)，才能促使其以更高的治理績效去解決好有關(guān)文化發(fā)展戰(zhàn)略層面的重大問題，進而避免政府陷入職責不清、權(quán)力失范的管理陷阱而難以自拔。

四、結(jié)語

《文化管理學導論》一書，探究了文化管理的價值屬性、模式嬗變、內(nèi)容構(gòu)成和發(fā)展趨勢等問題，并從治理理念出發(fā)深入分析了其他主體參與文化治理的內(nèi)在機理與邏輯架構(gòu)，形成了一系列具有創(chuàng)新性、發(fā)人深思的學術(shù)觀點；特別是對文化社會治理的基本內(nèi)容、基本范式和綜合保障的闡述，并在改革實踐層面為政府職能轉(zhuǎn)變提供了理性工具，在學術(shù)研究層面為理論創(chuàng)新開拓了新的研究思路。

[1] 劉吉發(fā)，金棟昌，陳懷平.文化管理學導論[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[2] 何顯明.政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)：60年來政府體制演變的內(nèi)在邏輯[J].浙江社會科學，2013(6):4-13.

[3] 張慧君，景維民.國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題[J].社會科學，2009(10):9-15.

[4] 張慧君，景維民.轉(zhuǎn)型國家的治理結(jié)構(gòu)與策略選擇：基于理論和經(jīng)驗研究的總結(jié)與反思[J].當代世界與社會主義，2009(1):4-7.

[5] 任劍濤.國家治理的簡約主義[J].開放時代，2010(7):73-86.