王志雄

(順德職業(yè)技術學院,廣東順德 528300)

行政審批制度改革的實踐探索與理論研究
——以順德行政審批制度改革試點為視角

王志雄

(順德職業(yè)技術學院,廣東順德 528300)

行政審批制度作為行政機關對社會經(jīng)濟事務實行管理的一種手段,其設置科學與否直接關系到政府行政效能的發(fā)揮,文章以順德行政審批制度改革為視角,系統(tǒng)探討了順德行政審批制度改革的歷史背景與基本情況,理性分析了順德行政審批制度改革的特色與成效、困境與對策,藉以發(fā)揮示范效應,為我國地方政府行政審批制度改革提供經(jīng)驗借鑒。

行政審批制度;改革;實踐探索;理論研究

行政審批制度改革是政府自上而下的一場革新,涉及到政府部門的權力調整和職能定位,審批制度作為行政機關依法對社會經(jīng)濟事務進行事先管理的一種手段與對策,在我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用。但隨社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,改革開放步伐的深入,特別是在加入世貿組織之后,我國在更廣范圍和更深程度地參與了世界經(jīng)濟的分工與合作,這對行政審批制度提出了更高的挑戰(zhàn),現(xiàn)行行政審批制度的弊端不斷顯現(xiàn)。為了進一步規(guī)范政府行為、轉變政府職能,適入WT0的要求,改善投資軟環(huán)境,從源頭上預防和治理腐敗,行政審批制度改革勢在必行[1]。

一、順德行政審批制度改革的背景與基本情況

行政審批制度改革的核心內容是“簡政放權、轉變職能”,全面優(yōu)化或刪減現(xiàn)有的行政審批服務事項,取消不必要的層層把關和逐級審批,實現(xiàn)“一審一核”和“即審即辦”,讓市民享受優(yōu)質、高效、便捷的行政服務。

(一)順德行政審批制度改革的歷史背景

順德縣域行政審批制度改革的背景具體歸納為三個方面:首先是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實訴求。順德經(jīng)濟的發(fā)展使經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻的變化,市場主體要求政府能夠提供高效優(yōu)質的服務,行政審批制度改革則成為現(xiàn)實的首要訴求;其次是鞏固與深化大部制改革的需要。順德在兩年前就啟動了大部制改革,但隨著時間的推移,大部制的光環(huán)逐漸隱退,而大部制應有的效力還遠遠沒有充分發(fā)揮出來;最后是為了貫徹落實上級政府提出的讓順德成為廣東社會建設尖兵的政治任務。行政審批制度改革在新一輪三大改革中率先推出,既肩負著滿足現(xiàn)實訴求,又承擔著為新一輪改革打頭陣、作示范的光榮任務。

(二)順德行政審批制度改革的基本情況

2010年9月7日,順德明確了構建“區(qū)、鎮(zhèn)、村一體化”的行政服務體系,同時加快行政服務中心建設,積極推進政府服務前移等改革構想與舉措。2011年11月11日,順德行政審批制度改革咨詢和評審委員會正式成立。2012年4月26日,廣東省政府批復同意順德率先開展商事登記制度改革試點工作,順德真正成為廣東省商事登記制度改革試點第一塊“實驗田”。2012年4月27日,順德正式開展商事登記制度改革,通過對審批制度及其監(jiān)管體系進行重新設計與定位,率先實行“兩分離制度”,即商事主體資格與經(jīng)營資格分離,商事主體資格登記與住所審批分離,注冊資本認繳登記與實繳備案分離;同時積極建設商事主體信息公示平臺與并聯(lián)審批體系,認真構建“寬進嚴管”的市場監(jiān)管體系。

二、順德行政審批制度改革的特色與成效

順德在省、市各級領導和部門的指導、支持下,結合自身改革發(fā)展需求,積極推進符合社會主義市場經(jīng)濟要求的行政管理制度改革,著力打造法治化、國際化的營商環(huán)境。以行政審批制度改革為龍頭,以商事登記制度改革為突破口,以“簡政放權、轉變職能”為原則的行政審批制度改革的基礎性工作已基本完成,得到社會各界的廣泛關注和認同,行政審批制度改革的特色與成效初步凸現(xiàn)。

(一)梳理審批事項、優(yōu)化流程,提升行政效能

行政審批制度改革將便民服務事項納入梳理范圍,梳理出全國縣級政府最完整的“權力清單”,通過壓減審批服務事項363項(審改后部門自行取消254項。2013年全區(qū)出臺兩批深化行政審批制度改革事項目錄,再取消優(yōu)化行政審批事項109項,向社會轉移職能事項121項,累計向鎮(zhèn)街下放536項行政審批,解決政府職能越位、錯位等問題,實現(xiàn)政府職能“瘦身”,為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展讓渡更大空間。實行行政審批服務“三集中、三到位”和“一站式”審批。對于涉及多部門的審批服務事項全部實行并聯(lián)協(xié)同審批,以“統(tǒng)一、聯(lián)合、集中”為原則,區(qū)審改辦遴選牽頭部門,建立“一窗受理、分段審批、限時辦結、流程監(jiān)控”的審批制度,大部分部門實現(xiàn)審批承諾時限比法定時限減少一半以上,同時對行政審批服務事項的收費進行徹底清理,逐步減少行政服務收費事項,真正實現(xiàn)了行政審批服務的高效化。

(二)選優(yōu)配強、綜合審批,全面落實“三集中三到位”制度

各部門打破思維定勢,以審批制度改革為切入點,從促進行政效能出發(fā),重新調整優(yōu)化內部機構設置。重點突出部門的綜合審批、綜合監(jiān)督管理、綜合執(zhí)法、綜合研究,全面落實“三集中三到位”制度。區(qū)屬有審批權的13個大部門全部設立審批科,審批權向該科室集中到位;建立行政審批首席代表制,將審批監(jiān)督權向首席代表集中到位;同時實現(xiàn)審批科和首席代表向行政服務中心集中到位;選優(yōu)配強窗口人員,各單位要積極選派后備干部或優(yōu)秀年輕干部進駐審批窗口鍛煉,全面完善區(qū)屬大部門的職能定位,重組大部門組織架構和運行機制,推動大部制改革從量變到質變。

(三)社會參與,共同治理,民眾參政議政

鼓勵民眾參與社會管理,認真規(guī)范社會組織的發(fā)展,逐步發(fā)揮社會組織在公共事物管理與公共服務中的作用。政府職能部門加大向社會簡政放權力度,規(guī)范放權行為,區(qū)審改辦聯(lián)合區(qū)法制、編制、財政等職能部門對轉移事項的承接主體、轉移具體條件、經(jīng)費標準、監(jiān)督管理等事項進行審查與評估,對達到放權標準的事項按照政府采購的方式擇優(yōu)確定承接組織;與此同時加強評估監(jiān)督,積極構建社會組織承接管理服務事項的評估監(jiān)督機制;加強對社會組織的資質審查、跟蹤指導、服務協(xié)調和績效評估,及時總結分析社會化管理試點項目的實施情況,研究制定事項轉移的長效機制,發(fā)現(xiàn)社會組織履行職能不到位的,應及時做出調整,并追究相應責任。

(四)拓寬受理渠道,實現(xiàn)網(wǎng)絡服務

建設覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)、村的一體化通用審批系統(tǒng)及實時電子監(jiān)察系統(tǒng),通過電子政務手段檢驗審批改革成果,優(yōu)化審批流程,提高審批效率,大力推進信息化服役,盡最大努力方便群眾和企業(yè)辦事。全面啟用網(wǎng)上審批服務,進一步拓寬審批受理渠道,分流申請人群,通過網(wǎng)絡為市民提供全天候的審批服務。

(五)健全法律、完善監(jiān)管,優(yōu)化營商環(huán)境

行政審批制度改革的主要目標是打造法治化、國際化的營商服務環(huán)境。順德區(qū)以商事登記制度改革為突破口,探索建設符合國際慣例的、寬入嚴管的市場監(jiān)管長效機制。目前在三方面實現(xiàn)突破:一是商事主體資格和經(jīng)營資格相對分離;二是注冊資本從“實繳制”向“認繳制”轉變;三是采取住所和經(jīng)營場所各自獨立的登記管理方式,系統(tǒng)解決企業(yè)注冊難、投資難問題。實現(xiàn)“一表登記,三證(營業(yè)執(zhí)照、機構代碼證和稅務登記證)同發(fā)”,進一步激發(fā)市場和社會的能動性和創(chuàng)造力。同時,更加注重加大后續(xù)監(jiān)管工作力度,重點從建立行政審批標準體系、法制司法配套體系、社會誠信自律體系、市場監(jiān)管保障體系四個方面著手,完善市場監(jiān)管法治格局。

三、深化行政審批制度改革的困境與對策

行政審批制度改革是行政體制改革的突破口,涉及政府部門職能定位、權力配置、利益平衡[2]。順德行政審批制度改革方案醞釀時間比較長,方案的理念設計吸收了國內外行政審批制度改革的最新研究成果,方案的內容借鑒國內外同時聘請行政審批制度改革的先進經(jīng)驗,其總體思路是以創(chuàng)新與突破為特色、以提高群眾的滿意度為目標、以其他各項配套改革聯(lián)動為支撐,最終構建服務型政府。

(一)深化行政審批制度改革的困境

1.制度改革與利益糾結之困。審批制度是國家行政機關對社會資源分配的一種行政行為和手段,是有行政審批權的行政機關依據(jù)法律、法規(guī)和有關政策,以書面證照等方式允許相對人從事某種行為,確認某種權利,授予某種資格的行為,包括審批、核準、許可、審定、認證、資質評定等行為[3]。審批制度改革即意味著政府職能部門要放權,其利益必然受到?jīng)_擊,政府職能部門在進行改革時往往更多地是考慮自己部門利益,這種利益糾結使他們對行政審批制度改革缺乏熱情與動力。因此,審批制度改革必須正視制度改革與利益糾結之困,這是行政審批制度改革的共性困境。

2.數(shù)量精減與質量提升之困。行政審批制度改革一般都會把取消和調整審批項目的數(shù)量作為改革成功的重要標志,當前順德行政審批制度改革也不例外。順德審批制度改革的對象為當前行政審批服務的事項,主要包括主要行政許可、非許可類審批、便民服務事項三類,通過清理、匯總、公示三階段進行數(shù)量精減。政府部門為了顯示改革力度都規(guī)定了一個減項的比例數(shù),但實現(xiàn)了這個目標是不是能使行政審批制度改革有根本的改觀呢?不可否認,行政審批改革是要而且必須要減少過多過濫的行政審批項目,但是衡量改革成功的關鍵不在于減少行政審批項目的數(shù)量,而在于看減少了什么樣的行政審批項目以及減少行政審批項目的質量[4]。順德政府職能部門與街鎮(zhèn)行政審批制度改革必須正視數(shù)量精減與質量提升之困境,不能把評估檢查、績效考核的目光僅停留在數(shù)量精減之上,更應注重質量的提升。

3.流程規(guī)范與靈活兼顧之困。順德行政審批制度改革在流程規(guī)范上以打破“以職能部門為中心”的空間分散、環(huán)節(jié)多、時限長、效率低的傳統(tǒng)行政審批流程,建立“以公眾為中心”的高效、透明、低成本行政審批流程為工作目標,以清理審批要件、精簡審批環(huán)節(jié)、合理確定與壓縮審批時限、設計并聯(lián)、協(xié)同審批流程為路徑,力爭根據(jù)“一事項一流程”原則,實現(xiàn)“一審一核”、“即審即辦”,建立“一窗受理、分段審批、限時辦結、流程監(jiān)控”的并聯(lián)、協(xié)同審批制度。這種頂層設計對于規(guī)范審批行為、優(yōu)化流程、完善程序性制度建設具有特別重要的意義。但是,流程規(guī)范與靈活性兼顧也應納入思考范圍,特別是要在短時間內實現(xiàn)流程全面規(guī)范合理,頂層設計與實踐操作難免產生困境。

4.機構設置與隊伍精簡之困。簡政放權,推動社會組織參與行政審批管理工作,其重要舉措是設立行政服務中心、創(chuàng)設法定機構。順德行政審批制度改革的重要措施是設立行政服務中心,借鑒與移植新加坡、香港的某些做法創(chuàng)設法定機構,而當前行政服務中心與法定機構的管理體制主要有行政編制型和事業(yè)編制型兩種。順德區(qū)主體公務員人數(shù)在大部制改革前后保持在1000至1100左右,但近些年雇員人數(shù)新增不少,簡政放權,順德主體公務員人數(shù)未精簡;設置機構,雇員人數(shù)卻在增加,機構設置與隊伍精簡之困也不容忽視。

5.簡政放權與監(jiān)管完善之困。順德行政審批制度改革經(jīng)過了整整一年的醞釀發(fā)酵,改革才進入“簡政放權”的實質性操作階段,法定機構是承接政府轉移職能的重要主體,法定機構均建立和完善了以決策層及其領導下的管理層為主要架構的法人治理結構,在機構內部建立決策、監(jiān)督與執(zhí)行既相互分離又相互協(xié)調的運行機制。理事會是決策層的組織形式,理事會設立專門委員會,為理事會決策提供專業(yè)意見和建議。

(二)深化行政審批制度改革的對策

1.明確目標定位、合理價值取向。行政審批制度改革的核心內容是“簡政放權、轉變職能”,在明確“大部制、小政府、大社會、好市場”的目標定位基礎上,應堅持科學合理的價值取向。即以市場化為導向、社會分權化為支撐、法治化為依歸,績效化為目標。市場化價值取向具體是指遵循市場優(yōu)先的原則,發(fā)揮市場的基礎性作用;社會分權化價值取向是指將政府集中的部分權力分散給市場、社會,通過各種市場主體之間的競爭,提高公共服務的水平;法治化價值取向是指注重法制建設,使行政審批的行為有法可依,使監(jiān)督行為有據(jù)可依;績效化取向是指引進企業(yè)的管理手段和方法,對行政審批的事項和行政審批改革的成果象企業(yè)一樣進行績效評估,以提高行政審批及其改革的效果與質量。

2.精減審批數(shù)量、提升審批質量。減量型改革模式是當前行政審批制度改革的根本特點,但改革的目標如果僅定位于數(shù)量的精減,審批制度改革真正目標難以實現(xiàn)。因此科學界定順德行政審批制度改革的對象:行政許可、非許可類審批、便民服務事項的基礎上,一方面要通過清理、匯總、公示三階段進行數(shù)量精減,完成政府考核的預期目標;另一面更要關注減少了什么樣的行政審批項目以及減少行政審批項目的質量,是否真正實現(xiàn)了該減的已減,該放權的已放權,從而全面提升行政審批的質量。

3.規(guī)范審批行為、優(yōu)化審批流程。行政審批制度改革在全面落實審批權向科室集中;審批監(jiān)督權向首席代表集中;審批服務科和首席代表向行政服務中心集中后,首先要進一步規(guī)范行政審批行為,按照公開、公平、公正、高效的原則,逐步把行政審批納入規(guī)范化、制度化的軌道;其次是根據(jù)行政審批項目的性質、特征和難易程度,設定審批流程,做到行政審批的要件、流程和裁量標準的規(guī)范化。行政服務中心和法定機構對具有共性的審批行為進行統(tǒng)一的規(guī)范,對各職能部門制定的審批流程要以科學、合理、高效為標準進行進一步的檢驗與優(yōu)化,切實提高行政效率。

4.加強法制建設、強化制度保障。法律與制度建設是行政審批制度改革的依歸與保障,要保證行政審批制度改革的高效有序進行,法律制度建設是關鍵。對行政審批程序尚不完善的問題、內外監(jiān)管制度構建問題等方面急待加強,積極探索專業(yè)性和完整性相結合的制度建設之路,努力構建一套完整的、綜合的、協(xié)調的程序性制度,是當前順德經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求。

5.健全監(jiān)管機制、落實監(jiān)管責任。判定行政審批制度改革成功的標準不能僅從取消了多少審批項目,放多少權力來考慮,也應從改革的長遠效益及公共服務質量來進行評價。為了加強對審批事項的后續(xù)監(jiān)管,不斷健全監(jiān)管機制、落實監(jiān)管責任十分重要。順德行政審批制度改革實行首問負責制、投訴舉報制,建立行政審批責任追究制度,確保審批“提速不越軌、加快不違規(guī)”。

行政審批制度是一柄“雙刃劍”,一方面,行政審批是行政機關對市場失靈、社會自律不足采取的必要干預,在預防危險、保障安全,分配稀缺資源,提升市場主體風險抵御能力等方面發(fā)揮著重要作用。另一方面,行政審批作為前置性的管理手段,如果過濫,也會影響社會活力和市場創(chuàng)造力,增加市場主體經(jīng)營成本、甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展[5]。因此,行政審批制度改革應抓住機遇,充分學習與借鑒國內外成功的經(jīng)驗,結合地方實際情況,以“簡政放權、轉變職能”為核心內容,不斷提升行政效率,構建服務型政府,促進社會協(xié)同治理,最終構建職權合理、標準統(tǒng)一、便民高效、公開順暢、共管共治、監(jiān)督到位的行政審批服務體系。

[1]蘇潮歆.廣東省行政審批制度改革:問題與對策[J].廣東經(jīng)濟, 2004(8):52-54.

[2]陳奇星,吳津.行政審批制度改革:浦東的實踐和思考[J].中共浙江省委黨校學報,2011(3):33-40.

[3]蔡林慧.我國行政審批制度改革現(xiàn)狀及難點分析[J].南京師大學報(社會科學版),2003(6):32-38.

[4]吳盛光.行政審批制度改革的特點、困境與治理[J].大連干部學刊,2009(10):33-36.

[5]應松年.行政審批制度改革:反思與創(chuàng)新[J].學術前沿,2012 (5):48-55.

Practical Exploration and Theoretical Research of the Reform of Administrative Examination and Approval System——with example of the experimentation at Shun De

WANG Zhi-xiong
(Shun De Polytechnic College,Shun De,Guangdong 528300,China)

The administrative examination and approval system,as a means of administrative management of social and economic affairs,whether it is scientific or not is directly related to the government administrative efficiency.With the example of the reform experiment at Shunde,the thesis probes into the historical background and the basic situation about the Reform of Administrative Examination and Approval Systerm in Shun De,and rationally analyses the characteristics and efficiency, predicament and countermeasures of Shun De reform,in order to achieve a demonstrative effect and provide experiential reference for China's administrative examination and approval system reform at the level of local government.

administrative examination and approval system;reform;practical exploration;theoretical research

D630.1

A

1672-934X(2014)02-0091-04

2014-02-15

王志雄(1971-),男,湖南衡陽人,副教授,中南大學法學院博士生,主要從事民商法、思想政治教育研究。