席文啟+李媛

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。黨的十八大報告強調(diào)，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，這對進一步堅持和完善人民代表大會制度，做好新形勢下人大工作提出了更高的要求。為深入了解人民代表大會制度在北京市各區(qū)縣的實踐情況，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，提出對策，進一步推動人民代表大會制度建設，促進人大工作，市人大常委會研究室和市人大理論研究會，于2013年5月到9月間聯(lián)合進行了調(diào)研。調(diào)研組先后走訪了平谷、石景山、東城、昌平、朝陽、海淀、西城、豐臺等8個區(qū)，采取座談與訪談的形式深入了解人民代表大制度在各區(qū)縣實踐情況，其他幾個區(qū)縣也提供了書面材料，最終形成了本調(diào)研報告。

一、人民代表大會制度在北京市各區(qū)縣實踐的基本情況

人民代表大會制度在北京市各個區(qū)縣的實踐總的來看是成功的，這一制度的法定權(quán)威性日益得到尊重，政治優(yōu)越性日益得到顯示，制度合理性日益得到證明。具體從以下幾個方面得到充分體現(xiàn)：

（一）區(qū)縣黨委進一步增強新形勢下堅持和完善人民代表大會制度的自覺性與堅定性，支持人大及其常委會履行職能

一個地區(qū)人民代表大會制度能否得到充分的堅持和完善，根本上就取決于這個地區(qū)的黨委是否真正將人大制度作為保障人民當家作主權(quán)利的根本政治制度來重視，是否真正將人大制度作為推進科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，提高黨的執(zhí)政能力的重要制度載體來運用。近年來，本市區(qū)縣黨委進一步強化堅持和完善人民代表大會制度的使命意識和責任意識，積極發(fā)揮人民代表大會制度在健全社會主義民主政治制度方面、改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式方面、推進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與現(xiàn)代化建設方面、建設和諧社會及整合各方利益關系方面的重要作用，更加積極地支持人大及其常委會在本地區(qū)各項工作中發(fā)揮重要作用，切實保證人民代表大會制度優(yōu)勢和作用在本行政區(qū)域內(nèi)得到充分發(fā)揮。

第一，定期召開黨委人大工作會議，著力推動人民代表大會制度在本地區(qū)的實踐與落實。一是就本地區(qū)堅持和完善人民代表大會制度、在人民代表大會制度框架內(nèi)保證國家機關依法協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)中的有關問題作出指示或決策，理順和規(guī)范黨委、人大、政府、“兩院”的關系，支持和保證國家機關既獨立負責、各司其職，又步調(diào)一致地開展工作。在區(qū)縣黨委的領導下，區(qū)縣人大和“一府兩院”逐步形成了統(tǒng)分結(jié)合、有統(tǒng)有分、協(xié)調(diào)制約的工作關系，推動地區(qū)各項工作依法有序開展。二是不斷深化認識，明確堅持和完善人民代表大會制度是全黨全社會的共同責任，增強區(qū)縣各級黨組織、國家機關、社會組織及黨員、人民群眾堅持和完善人民代表大會制度的責任感、使命感，統(tǒng)一思想、凝聚共識，為人大代表、人大及其常委會履行職責、發(fā)揮作用創(chuàng)造更好的條件，從而更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。三是通過作出決議的方式，解決人大及其常委會依法履職面臨的具體問題，支持其依法履行職責。如東城區(qū)2010年召開的區(qū)委人大三次工作會議，轉(zhuǎn)發(fā)《關于加強和改進人大工作的若干意見》，增設工作機構(gòu)、增加人員編制、調(diào)整干部結(jié)構(gòu)，為人大及其常委會充分履行職能奠定堅實基礎。

第二，支持人大及其常委會依法履行職責。一是在處理黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督的關系、黨委重大事項決策權(quán)與人大重大事項決定權(quán)的關系、黨管干部和人大人事任免權(quán)的關系等方面進行了積極探索，進一步發(fā)揮人大及其常委會職能作用。例如，海淀區(qū)人大常委會在區(qū)委支持下，提前介入干部任職前的考察和公示，并建立了被任命人員任前法律考試制度、干部宣誓就職制度等，這一舉措既堅持了黨管干部原則和依法辦事原則，又充分發(fā)揮了國家權(quán)力機關的職能作用。二是逐步健全黨委對人大工作的領導制度， 在領導方式和工作機制上進行了積極探索。東城區(qū)堅持人大常委會主任、副主任列席區(qū)委常委會制度，堅持區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)主要領導碰頭會制度。昌平區(qū)委定期聽取人大常委會黨組工作匯報，并就重大決策聽取人大代表意見。海淀區(qū)歷屆區(qū)人大常委會的每一項重要決策和改革創(chuàng)新，都是在區(qū)委的領導下進行的。朝陽區(qū)委通過開展專題研究等方式加強對人大工作的領導。

第三，更加善于把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵竞腿嗣袢罕姷淖杂X行動。一是通過發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，廣泛匯集和表達民意，并進入到黨委的科學決策中。如2010年，東城區(qū)人大（臨時）常委會組織人大代表圍繞東城區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃開展調(diào)研活動，廣泛聽取代表和群眾的意見，匯集民意，集中民智，形成了許多具有建設性的意見和建議，區(qū)委積極采納相關意見，保證人民群眾的正確意見進入黨委和國家機關的決策中。二是積極支持人大及其常委會對全區(qū)中心工作和重大事項作出具有法律效力的決議決定，保證人民當家作主的權(quán)利落到實處。例如，朝陽區(qū)人大圍繞全區(qū)不同時期的發(fā)展戰(zhàn)略和重大部署，依法作出決議決定，長期以來為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅實的民主法制保障。

（二）區(qū)縣民主法制建設水平不斷提高，憲法和法律得到有效實施，國家權(quán)力運行和公共資源配置受到依法監(jiān)督，公民合法權(quán)益得到保障

第一，人民當家作主的權(quán)利得到有效保障。一是在黨委的領導下籌備和召開人民代表大會會議，動員和組織人民群眾依法管理地方國家事務與社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，作出具有法定效力的相關決議決定，從而實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，人民當家作主的權(quán)利通過人民代表大會制度得到有效保障。二是按照地方組織法和選舉法的要求，各區(qū)縣順利完成了各級人大代表的歷次選舉工作，保障了人民選舉權(quán)利的實現(xiàn)。三是作為人民的代言人和人民利益的忠實代表，代表的主體作用基本得到了發(fā)揮，代表的履職意識和履職能力逐屆都有提高，與人民群眾的聯(lián)系進一步密切，許多代表積極履職，在人民代表大會制度的實踐中作出了貢獻。四是以健全工作格局和機制為抓手，做好代表議案和建議的辦理工作，充分發(fā)揮區(qū)縣人大在議案和建議辦理中的主導作用，以及區(qū)縣“一府兩院”在辦理中的基礎作用，確保人民群眾的意志和愿望得到充分地反映和實現(xiàn)。endprint

第二，推進依法治國方略實施的成效顯著。一是區(qū)縣人大及其常委會積極協(xié)助市人大常委會開展立法調(diào)研工作。通過組織有關的專家、相關部門負責人和人大代表進行座談，廣泛聽取各方面的立法意見，并向立法部門反饋，為增強立法的針對性和可操作性作出了貢獻。二是區(qū)縣人大及其常委會充分履行法定職責。目前各區(qū)縣每年常委會審議的議題均在30項左右，主要是圍繞區(qū)（縣）委部署和全區(qū)（縣）的中心工作，以及關系地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的熱點難點問題、事關群眾切身利益的重點問題。通過聽取和審議政府工作報告、計劃、預算、決算、審計報告、專項預算調(diào)整報告等方式，將人民群眾的意志和愿望反映給有關國家機關，并對重要問題作出決議決定，從而為區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了民主法制保障。在規(guī)范和確保國家權(quán)力得到正確行使、公共資源得到合理配置方面，為增強監(jiān)督實效，一些區(qū)縣建立了向“一府兩院”送達審議意見書和對審議意見落實情況進行跟蹤監(jiān)督制度。三是人大及其常委會積極開展執(zhí)法檢查活動，維護國家法制統(tǒng)一，確保憲法和法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到貫徹實施，確保公民合法權(quán)益得到有效保護。如，昌平區(qū)人大常委會10年開展執(zhí)法檢查80余次，確保形成良好的法治環(huán)境。四是行政機關、司法機關基本做到依法行政、公正司法，深化了對人民代表大會制度的認識，在工作上加強與人大的協(xié)調(diào)、配合，主動配合人大及其常委會開展的執(zhí)法檢查、代表視察、常委會審議等活動，更加注重對人大代表、人大及其常委會提出的意見建議的落實和整改工作。

第三，社會整體的民主法治意識不斷增強。社會各界對人民代表大會制度在推進民主法制建設方面的重要性有了更加深刻的認識。將人民代表大會看作是“橡皮圖章”的人越來越少，將其看作是憲法和法律規(guī)定的黨領導人民當家作主的“國家權(quán)力機關”的人逐漸增多。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法制建設的不斷推進，人民群眾的民主訴求和民主參與愿望日益增強，對堅持和完善人大制度提出了新的期待。而人民代表大會制度作為我們國家的根本政治制度，作為民主法治建設的推動力量，作為執(zhí)政黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度平臺，也已經(jīng)為各級黨委和國家機關更為深刻的認識。人大制度為國家民主法治建設獻策出力、為人民當家作主奉獻力量，已經(jīng)成為廣大代表的共識。

（三）區(qū)縣人大及其常委會堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，創(chuàng)新工作方式，積極依法履職，保障人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)

2009年市委第三次人大工作會議強調(diào)，人大及其常委會要牢固樹立憲法意識、國家意識和制度意識，堅定自覺地堅持和完善人民代表大會制度，開創(chuàng)人大工作新局面。在市人大常委會的指導和區(qū)縣黨委的領導下，各區(qū)縣人大及其常委會將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一貫徹到人大及其常委會工作的各項職能和各項工作中，立足于對人大制度以及現(xiàn)階段人大工作實際的正確認識和準確把握，大膽探索和創(chuàng)新工作方式，保證將黨委決策通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，成為本地區(qū)國家機關的法定工作任務和人民群眾一體遵循的行動準則；保證區(qū)縣黨委和政府的決策與工作充分體現(xiàn)人民群眾的意愿；保證人民當家作主的權(quán)利和公民的有序政治參與。

第一，努力提高人民代表大會會議的質(zhì)量和實效。人民代表大會會議是把黨的主張和人民意愿統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化為國家意志的重要制度載體。堅持和完善人民代表大會制度，首先要開好人民代表大會會議。目前，北京市各區(qū)縣的人民代表大會的會議程序不斷得到規(guī)范，質(zhì)量不斷得到提高。一是人民代表大會會議制度基本得到落實。能夠按時召開會議，履行會議的各項法定職權(quán)，而且人民代表大會作出的決議、決定基本能夠得到貫徹執(zhí)行；代表在會議中的審議權(quán)、提出議案和批評建議的權(quán)利得到保障和落實。二是形成了有效的經(jīng)驗做法。海淀區(qū)人代會堅持“老五篇”的做法（代表詢問、專題座談、大會發(fā)言、市區(qū)代表座談會、與“一府兩院”領導對話等），已經(jīng)10余年。朝陽區(qū)人大也就改進召開大會方式問題進行了研究，包括加強會前準備工作、整理大會審議發(fā)言、試行大會發(fā)言等。三是創(chuàng)新方式，做好會前準備、會議服務、會議決議的督促落實工作。目前，一些區(qū)縣根據(jù)市人大有關做法，抓好會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)，積極探索提高會議實效的途徑和方式。規(guī)范會前代表活動形式，適時延長活動時間，逐步將會前活動變成法定的預備會議，發(fā)揮其“預審功能”，幫助代表充分地閱讀和討論各項報告草案、與“一府兩院”充分溝通交流，以及更充分地匯集民智、表達民意。會中精心組織全體代表會議、主席團等各種會議，分析整理代表大會發(fā)言中提出的意見和建議，提交給黨委參考及“一府兩院”研究辦理。人代會閉幕后，及時組織代表議案和建議集中交辦會，做好議案和建議的分類研究和督促辦理工作。通過監(jiān)督職能，推動“一府兩院”落實會議提出的工作任務。

第二，充分發(fā)揮人大常委會的職能作用。一是在黨委領導下開展工作。根據(jù)黨委決策和部署確定人大工作重心，人大常委會黨組主動向黨委請示報告重要事項，黨委就重大事項征詢?nèi)舜蟪Ｎ瘯h組意見。二是加強制度建設。在召集人民代表大會會議、人大常委會履職、服務保障代表、機關自身建設等方面，逐步建立和積累起了比較完整的制度性的規(guī)范體系，使得人大各個方面的運轉(zhuǎn)和工作均有法可依、有章可循。比如，東城區(qū)人大常委會制定有效規(guī)范性文件32種，朝陽區(qū)人大常委會現(xiàn)有有效規(guī)范性文件50余種。三是工作規(guī)律日益清晰。昌平區(qū)人大常委會在多年實踐的基礎上逐步形成“抓住一條主線，突出三個重點，做到五個結(jié)合”的工作理念。朝陽區(qū)人大常委會提出“四個堅持、四個服務”的總體目標要求。四是加強預算監(jiān)督和司法監(jiān)督。東城、西城、朝陽、海淀各區(qū)人大常委會加強了對預算的監(jiān)督。東城區(qū)人大常委會2011年成立了預算工作室，2012年設立預算委員會。朝陽區(qū)人大常委會在全市區(qū)縣率先建立財經(jīng)顧問制度。海淀區(qū)人大常委會將預算監(jiān)督向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層延伸。五是增強監(jiān)督實效。朝陽區(qū)人大常委會探索實施監(jiān)督工作項目管理，在綜合運用聽取和審議專項報告、計劃和預算監(jiān)督、執(zhí)法檢查等法定監(jiān)督形式的同時，開展過程監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督。昌平區(qū)人大常委會在任期最后一年的上半年，對本屆形成的審議意見進行梳理，集中逐件聽取政府落實本屆人大常委會審議意見情況。六是探索行使重大事項決定權(quán)。2010年，東城區(qū)人大（臨時）常委會審議通過了《東城區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，并作出決議，使其成為全區(qū)人民一致的行動綱領。七是探索非監(jiān)督性專題調(diào)研。昌平區(qū)人大常委會開展的非監(jiān)督性“專題調(diào)研”，對全區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整提出重大建議，得到區(qū)委認可。endprint

第三，加強人大及其常委會的組織建設。一是專職委員制度。海淀區(qū)人大常委會從2001年開始實行專職委員制度，到現(xiàn)在已經(jīng)持續(xù)四屆，取得了不少經(jīng)驗，引起了各個方面的關注。二是人大街工委制度。東城區(qū)人大常委會2000年率先在各個街道設立自己的派出機構(gòu)——區(qū)人大常委會街道工作委員會（簡稱人大街工委）制度，后來市人大建議市委同意，在全市進行了推廣。三是健全組織機構(gòu)。區(qū)縣人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，駐會人員占到二分之一左右，具有大學本科以上學歷的人員占到相當數(shù)量，具有專業(yè)技術職稱的人員達到一定數(shù)量，履職意識和履職能力比較強。同時，現(xiàn)在各區(qū)縣人大常委會機關均有幾十個公務員編制（東城區(qū)、西城區(qū)、密云縣人大常委會機關工作人員編制已達到60余人，少的20余人）、8到9個處級單位，以及4到5個內(nèi)設機構(gòu)（專門工作委員會）和若干個派出機構(gòu)（街道工作委員會）。機關工作人員的學歷上升、年齡下降，工作積極性和進取心都比較強。另一方面，逐步形成“一府兩院”重大事項向人大通報制度。

第四，發(fā)揮代表主體作用，密切聯(lián)系選民。一是不斷擴大代表參與常委會工作。各區(qū)縣人大常委會普遍建立市人大代表、區(qū)人大代表列席常委會會議制度。二是拓展代表閉會期間履職的渠道和平臺。昌平區(qū)人大每年定期開展“集中督辦月”活動，邀請?zhí)岢鼋ㄗh的代表參加常委會代表建議督辦工作，聽取承辦單位有關建議辦理工作情況的匯報，并就下一步辦理工作提出意見。三是直接選舉的代表向選民述職制度。東城區(qū)人大從十一屆（1994年）開始組織部分代表向自己選區(qū)的部分選民述職，聽取選民意見，接受選民監(jiān)督。十二屆（1999年）形成正式文件，每位代表在本屆任期內(nèi)都要向選民述一次職。區(qū)委書記、區(qū)長也要向選民陳述自己如何履行代表職務。四是間接選舉的代表向選舉單位述職制度。朝陽區(qū)人大常委會于十二屆（1999年）后組織本區(qū)人民代表大會選舉產(chǎn)生的北京市人大代表向區(qū)人大常委會進行書面述職。五是代表公示制度。這個制度由東城區(qū)人大建國門街道工作委員會于2000年首創(chuàng)，主要內(nèi)容是代表向自己選區(qū)的選民公布電話聯(lián)系方式，現(xiàn)在各區(qū)縣已經(jīng)普遍建立代表公示制度。六是建立網(wǎng)絡化的代表聯(lián)絡選民機制。大興區(qū)人大常委會自2007年以來在區(qū)人大常委會、各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大派出機構(gòu)以及選區(qū)等四個層面建立代表聯(lián)絡選民工作站，不僅把代表與選民相互聯(lián)絡的時間和場所規(guī)范化，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表必要時能夠借助這個體系迅速將遇到的難點問題反饋給上一級代表或區(qū)人大常委會。七是在選區(qū)設立代表工作站，密切代表與選民的關系。石景山、昌平、朝陽等均已展開此項工作。其中，本屆朝陽區(qū)人大在全區(qū)43個街鄉(xiāng)的179個選區(qū)建立了人大代表工作室。八是密切市和區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表之間聯(lián)系。各區(qū)縣人大相繼設立市人大代表工作室，加強與市人大代表聯(lián)系。昌平區(qū)人大連續(xù)7年開展的“發(fā)揮代表作用”主題活動，大興區(qū)的代表聯(lián)絡選民機制，均邀請市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級代表共同參與，密切了各級代表之間的聯(lián)系。

第五，做好代表議案與建議辦理工作。一是代表建議督辦工作格局逐步形成。朝陽、昌平、石景山等人大常委會形成了常委會主任、副主任牽頭重點督辦、工作委員會分類督辦、代表聯(lián)絡室統(tǒng)籌督辦和跟蹤督辦相結(jié)合的代表議案與建議督辦工作格局，代表建議效果不斷提高。如，昌平區(qū)人大常委會對辦理難度較大的代表建議，通過啟動主任督辦機制和連續(xù)5年關注，解決了重大民生問題。二是代表建議辦理質(zhì)量不斷提高。朝陽區(qū)人大進一步注重對代表建議的綜合分析和分類研究。石景山區(qū)政府每年年初提前預留代表建議辦理經(jīng)費。

第六，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作指導的力度。一是制定規(guī)范性文件指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。房山區(qū)人大2005年率先制定規(guī)范性文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進行統(tǒng)一指導。朝陽區(qū)（2009年）、懷柔區(qū)（2010年）、門頭溝區(qū)（2012年）也相繼制定了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進行指導的規(guī)范性文件。二是區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作聯(lián)動制度。注重整合代表資源，加強市、區(qū)、鄉(xiāng)三級人大代表聯(lián)動。懷柔區(qū)人大常委會從2007年始一直堅持實行區(qū)縣人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在執(zhí)法檢查、工作評議等人大工作中實行區(qū)鄉(xiāng)兩級人大代表聯(lián)合行動的“聯(lián)動”制度。三是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席制度。上屆昌平區(qū)在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實現(xiàn)了主席專職化，這屆平谷、密云鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席全部實現(xiàn)了專職化。四是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機構(gòu)建設。朝陽區(qū)設立鄉(xiāng)人大辦公室，充實鄉(xiāng)人大工作力量，促進基層政權(quán)建設。

（四）體會與經(jīng)驗

區(qū)縣人大對于近年人民代表大會制度的實踐在區(qū)縣取得較大進展，以及區(qū)縣人大工作取得較大進展的原因，有三個方面的共同感受和體會。

一是得益于北京市委歷次人大工作會議在全市上下統(tǒng)一了思想、凝聚了力量。各級黨組織、領導干部以及人民群眾更加充分地認識到人民代表大會制度的地位、性質(zhì)、作用及其重要性，更加積極地支持人大代表、人大及其常委會履行職能。區(qū)縣黨委認真落實市委人大工作會議精神，更加注重人民代表大會制度在本區(qū)域的實踐與落實，為人大及其常委會履職提供了更好的條件。歷次市委人大工作會議形成的文件既對區(qū)縣人大及其常委會履職提出了要求，也幫助解決了履職中普遍面臨的重要問題。黨的堅強領導，是人民代表大會制度在區(qū)縣實踐取得較大進展的思想基礎、政治基礎、組織基礎。

二是得益于解放思想、創(chuàng)新方式、完善機制、積極實踐，開創(chuàng)人大工作新局面。各區(qū)縣人大常委會更加注重爭取黨委對人大工作的支持，在黨委領導下不斷加強和改進人大工作。更加注重發(fā)揮調(diào)研的基礎作用，并且圍繞全區(qū)中心工作積極開展專題調(diào)研，充分匯集和表達人民群眾的意志和愿望，將人民群眾的意愿反映到黨委和政府的決策與工作中。更加注重依法對國家權(quán)力運行的監(jiān)督。與“一府兩院”建立和完善溝通協(xié)調(diào)機制，增強對審議意見書落實的監(jiān)督力度。更加注重發(fā)揮代表的主體作用，通過集中各方力量辦理好代表議案和代表建議，推動關系人民群眾根本利益的熱點難點問題得到合理解決。更加注重創(chuàng)新人大工作方式和完善工作機制，不斷提高監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等工作的質(zhì)量和實效，以具體的工作和成效贏得社會的認可與支持。endprint

三是得益于市人大常委會在人大工作實踐方面所做出的榜樣在區(qū)縣人大工作中起到示范引領作用。市人大常委會提出的“做該做、能做、有用、有效的事”“完善工作方式”等表述，為區(qū)縣人大及其常委會提高工作質(zhì)量和實效提供了很大的啟發(fā)。2013年海淀區(qū)人大常委會組成人員學習班印發(fā)了杜德印主任2013年的三篇講話作為學習材料，并組織專題研討。朝陽區(qū)人大將全市人大近年來工作概括為“五化”，即德印同志主持市人大常委會工作以來，實現(xiàn)了全市人大“工作指導方針的清晰化、工作制度的規(guī)范化、監(jiān)督工作的常態(tài)化、代表履職形式的多樣化、立法工作的專業(yè)化”。市人大常委會在提高人民代表大會會議質(zhì)量、開展代表培訓工作等方面的經(jīng)驗做法，也成為一些區(qū)縣人大工作的參考模式。

二、人民代表大會制度在區(qū)縣實踐中存在的主要矛盾與問題

在具體工作中如何更好地堅持和完善人民代表大會制度，需要我們不斷探索、實踐、創(chuàng)新?？偟膩砜?，人民代表大會制度的實踐水平，與憲法、法律的要求和人民群眾的期待相比，仍有較大差距。人大制度在各個區(qū)縣的實踐情況也不盡相同。各區(qū)縣普遍存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）對人大制度和人大工作的認識仍顯不足

根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，人民代表大會制度的基本內(nèi)容可分為五個方面來理解：一是堅持人民當家作主，國家一切權(quán)力屬于人民。二是全國人大和地方各級人大是國家的權(quán)力機關，人大常委會是本級人民代表大會也就是國家權(quán)力機關的常設機關。三是國家的行政機關、審判機關、檢察機關由本級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。有關國家機關負責人由人大及其常委會選舉或任免。四是人民代表大會實行民主集中制的原則，代表集體行使職權(quán)，集體決定問題。五是其他制度。如在中央統(tǒng)一領導下，實行中央和地方分權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。由此可見，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，不僅包括人民代表大會自身的地位、性質(zhì)和職權(quán)，還包括人民與國家權(quán)力機關相互之間，國家權(quán)力機關、行政機關、審判機關、檢察機關相互之間的關系。實際上還包括黨委和人民、人民代表大會之間的關系。2009年召開的市委三次人大工作會議統(tǒng)一思想，達成共識，特別強調(diào)要弄清人民代表大會及其常委會與人民代表大會制度的區(qū)別與聯(lián)系，明確了堅持和完善人民代表大會制度是全黨全社會的共同責任。但是，目前人們對人大制度和功能的認識仍未到位，對于人大制度為什么重要、怎樣堅持和完善等問題還存在不同的認識，對人大及其常委會的工作的重視還很不夠。這是制約堅持和完善人大制度、推進民主法制建設的核心問題，也是全局性、歷史性、關鍵性的大問題。這個認識上的問題不解決，會極大影響人民代表大會制度實踐的效果。

（二）人民代表大會的會議質(zhì)量有待進一步提高

能否開好人代會，既直接關系到人民代表大會制度作用的有效發(fā)揮，也直接關系到人民群眾當家作主權(quán)利的真正落實。目前，每年一次的大會時間較短，代表沒有足夠的時間對每個議題進行充分討論和發(fā)言，會議效果大打折扣。此外，影響大會實效的問題還有以下幾個方面：第一，會前活動流于形式。由于缺乏明確的制度機制規(guī)范，一些地方的會前活動走過場，沒有發(fā)揮出應有的功能。第二，會議審議效果不夠明顯。一方面，個別代表對人代會重視程度不高，沒有扎扎實實做調(diào)查研究，發(fā)言空話、套話多，缺少真知灼見，更沒有把群眾意愿反映出來。另一方面，對代表審議發(fā)言如何落實和反饋缺乏明確規(guī)定，一些代表提出的意見建議沒有得到應有的重視。第三，政府、計劃和財政三個報告的內(nèi)容需要改進。特別是計劃與財政報告，與政府的報告交叉多、重復多。財政報告術語多，導致代表對計劃和財政報告關注度不高。

（三）人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的剛性不足

第一，黨委對政府工作的決策參與太多、太深，人大的監(jiān)督很難深入開展。有的區(qū)縣人大把聽取政府工作報告定位為圍繞中心、服務大局，寓監(jiān)督于支持，寓支持于監(jiān)督，而沒有把監(jiān)督工作理解為對國家權(quán)力運行和公共資源配置的監(jiān)督。第二，綜合運用監(jiān)督方式方面還存在不足，監(jiān)督法規(guī)定的七項監(jiān)督形式只有聽取和審議專項報告、計劃和預算監(jiān)督、執(zhí)法檢查這三種形式比較常用，而且監(jiān)督手段疲軟乏力，缺乏制約和制裁措施。在監(jiān)督實踐中，避重就輕、避實就虛、避硬就軟的現(xiàn)象比較普遍。第三，人大對“一府兩院”的監(jiān)督基本上是事后監(jiān)督，事前監(jiān)督基本沒有，很多工作事先沒有征求人大的意見。第四，政府部門工作職能存在交叉或分割，法律法規(guī)的滯后或過時，讓人大監(jiān)督的效果受到很大影響。

（四）法律賦予人大常委會的職權(quán)行使不到位

第一，重大事項決定的范圍、程序、效力等有待進一步規(guī)范。法律法規(guī)對什么是重大事項沒有明確具體的標準，目前一些工作是黨委決定、政府辦理，或者黨政聯(lián)合行文作出決定，導致人大的重大事項決定權(quán)形同虛設。第二，人事選舉、任免的原則、程序有待進一步完善。大會選舉黨派提名與代表聯(lián)合提名的關系、差額選舉與等額選舉的關系都亟待理順。有的區(qū)縣人大常委會任命權(quán)的行使基本上是走過場，人大常委會既沒有參與任前考察，也沒有參與任后監(jiān)督，只有通過名單的權(quán)力。有的區(qū)縣對人大選舉干部的使用不穩(wěn)定、不嚴肅，很多干部剛選完就調(diào)整，這既是對人大和人大代表的不尊重，也是對人大制度不尊重。第三，代表換屆選舉工作中，硬性安排的代表候選人名額過多，選民聯(lián)合提名的名額保留過少，民主顯得過于形式化，而且提名候選人的時候過于注重代表的結(jié)構(gòu)，對代表的能力考慮不夠。

（五）代表的主體作用發(fā)揮還不夠

代表履職不均衡問題比較突出，有的代表選舉時表現(xiàn)積極，當選后沒有積極履行職務。對代表履職的監(jiān)督、評價機制尚需改進和創(chuàng)新。間接選舉的人大代表與人民群眾的聯(lián)系還需要進一步密切。代表履職的服務和保障工作還有差距。

（六）代表建議辦理中輕辦理、重答復的問題沒有解決

有的區(qū)縣把提高代表建議質(zhì)量的重點放在逐步爭取政府進一步的重視和支持上面，沒有形成具體有效的制度性的機制和措施。在代表建議落實方面，還存在務虛多、務實少，重過程、輕結(jié)果，以及滿意率較高、落實率偏低等問題。原因有三：一是代表提出的建議質(zhì)量不高，缺乏針對性和可行性。二是缺乏對建議辦理前的系統(tǒng)分析，建議分類標準不明確，重點不突出，影響了辦理實效。三是個別承辦單位不在解決代表反映的問題上下工夫，而是在辦理工作之外做文章，把主要精力用在了做代表的說服工作上。endprint

（七）區(qū)縣人大常委會在自身建設上還需進一步加強

一是人員配備與行使法定職權(quán)的要求不相適應，部分區(qū)縣人大常委會需要增加機構(gòu)編制。二是區(qū)縣人大不設立專門委員會，不利于工作質(zhì)量的提升。三是專職委員比例不高。這些都應該提上日程或向全國人大提出建議。另外，有的人大機關服務和保障能力不足，部分委員、代表履職意識不強和履職能力不高。

（八）區(qū)縣人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導還在摸索中

盡管法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團法律地位的規(guī)定不夠明確，工作上缺乏法律規(guī)范支撐。但是，這并不影響區(qū)縣人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在工作上的指導，以及更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用。目前，有的區(qū)縣在指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上比較靠前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有的區(qū)縣設立了人大工作辦公室，有的設立了代表聯(lián)絡選民辦公室，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職提供服務保障。在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議質(zhì)量方面也比較重視。但發(fā)展并不平衡，這需要其他區(qū)縣更加注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導，夯實基層國家政權(quán)建設。

三、對區(qū)縣堅持和完善人民代表大會制度的若干建議

（一）加強市人大常委會對區(qū)縣人大常委會的指導

一是加強對區(qū)縣人大工作的指導。包括對區(qū)縣人大常委會領導的理論培訓，也包括各個專門委員會對區(qū)縣人大各個工作委員會的專業(yè)指導。二是加強地方性法規(guī)的制定。把那些適合于全市人大工作的成熟的經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)，以便以規(guī)范的方式在全市分享和推廣這些經(jīng)驗，包括制定有關兩級人大常委會的工作規(guī)范和三級代表工作規(guī)范等。三是加強市和區(qū)縣兩級人大監(jiān)督工作的聯(lián)動機制建設，經(jīng)常性地開展一些適于兩級人大聯(lián)合行動的工作，比如執(zhí)法檢查、專題調(diào)查等。這對于推動和提高區(qū)縣人大的工作都有效果。四是完善區(qū)縣人大常委會的組織機構(gòu)設置。支持區(qū)縣人大正式設立各個專門委員會，使其名正言順地履行職責。因為區(qū)縣人大的工作較之于地級市人大沒有很大的區(qū)別，應該有相同的機構(gòu)設置。向全國人大提出建議，考慮把政府的審計部門、編制部門劃入人大序列。五是推進政府政務公開，以此作為對權(quán)力運行監(jiān)督的突破口?？梢韵认虼砉_，然后逐步向社會推開。六是法治建設要從有法可依向有法必依轉(zhuǎn)變。今后一個時期要著力推進依法行政，確保法律法規(guī)得到全面、準確地實施，徹底轉(zhuǎn)變有法律、沒法治的現(xiàn)象。七是人大代表定期到街道和社區(qū)接待選民，將原來的信訪工作的“上訪”，改成由人大代表的“下訪”，減輕黨委和政府的信訪壓力。

（二）對召開下次市委人大工作會議的建議

一是加強黨委對召開人民代表大會以及人大常委會工作的領導力度。進一步提高人民代表大會會議、常委會會議的質(zhì)量，通過人大及其常委會的工作，充分匯集民智、表達民意。二是進一步改進黨對人大工作和國家機關工作的領導。要理順黨委、人大、政府、“兩院”之間的關系，改變當前黨委決策、政府執(zhí)行的現(xiàn)象。黨委決策通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家決策，以每年年初召開的人民代表大會會議決議決定的形式，以及人大常委會決議決定的形式來實現(xiàn)對政府和社會的領導，將人大工作進一步納入黨的工作的重要組成部分。三是逐步完善黨領導人大工作制度和機制。人大制度運用得好不好，關鍵在黨委、在黨委書記，這是堅持、完善人大制度、推進人大工作的關鍵所在。市委人大工作會應該在關鍵問題上提出建設性意見和要求。建議對區(qū)縣黨委常委尤其是黨委書記關于如何支持和保證人大常委會履行職權(quán)提出幾條硬性要求。四是進一步加強人大常委會的組織建設。每屆人大常委會領導中應該有能夠干兩到三屆的比較年輕的同志，如果主任能夠干到兩屆就更好，以保證人大常委會工作的連續(xù)性和建設性。不斷增加常委會組成人員駐會成員的比例，在不長的時間內(nèi)由現(xiàn)在的二分之一左右提高到三分之二左右，以提高常委會整體的履職能力，進一步優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，特別是增加與常委會履職有關的專業(yè)人員的數(shù)量，包括能夠勝任預算監(jiān)督、司法監(jiān)督、文化發(fā)展、環(huán)境保護等方面的專家學者。五是建立與人大制度相適應的干部任免機制。人大常委會參與任職前的干部考核機制和任職后的干部監(jiān)督機制，將人大的人事任免工作納入黨的人事工作的重要組成部分。六是進一步加強黨政干部的人大意識?！耙桓畠稍骸币腥舜笠庾R、權(quán)力來源意識，要自覺主動接受人大監(jiān)督。市區(qū)兩級黨校、行政學院應該把人大制度的培訓列入必修課程，嚴格規(guī)定培訓內(nèi)容和授課時數(shù)，嚴格考核培訓效果。對此，過去的文件已經(jīng)有所規(guī)定，但是沒有得到嚴格貫徹執(zhí)行，市委對自己的決定執(zhí)行得如何應該加強督察力度。重要崗位的黨政領導干部應該在任職之前有一定時期的人大工作經(jīng)歷，提高干部的法治思維，把人大作為培養(yǎng)民主法治人才的基地。七是提高代表議案和建議的質(zhì)量和實效。加大議案、建議內(nèi)容以及辦理情況的公開力度，促進代表不斷提高議案、建議的提出質(zhì)量，也促進“一府兩院”提高辦理實效。八是加強市人大常委會對區(qū)縣人大、區(qū)縣人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的指導力度，增強各級代表聯(lián)動，夯實基層國家政權(quán)建設。

（作者分別系北京市人大理論研究會副會長，北京市人大常委會民族宗教僑務辦公室綜合處處長）endprint