張可

摘要：美國(guó)對(duì)華高技術(shù)出口管制一直是中美貿(mào)易關(guān)系中的焦點(diǎn)問題，奧巴馬執(zhí)政以來也并未改變對(duì)華一貫的歧視性做法。美國(guó)的出口管制政策阻礙了中美高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展，在相當(dāng)程度上加劇了美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差，損害了雙方的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)此，我們要積極努力打開瓶頸，提高自主研發(fā)能力，利用外交渠道和民間交流積極與美方協(xié)商，運(yùn)用最惠國(guó)待遇原則維護(hù)貿(mào)易權(quán)益，還要加強(qiáng)自身出口管制體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高技術(shù)產(chǎn)品；出口管制；中美高技術(shù)貿(mào)易

中圖分類號(hào)：D87 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）02-0005-02

一、 美國(guó)對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制情況概述

出口管制是美國(guó)政府維護(hù)其國(guó)家安全及高技術(shù)領(lǐng)先地位的基本國(guó)策。美國(guó)的出口管制是一整套體系，主要基于1979年國(guó)會(huì)通過的《出口管理法案》，管制的重點(diǎn)物項(xiàng)是軍品、軍民兩用品和技術(shù)，并制訂了兩份詳細(xì)的清單，分別由國(guó)防部依據(jù)《國(guó)際武器貿(mào)易條例》和商務(wù)部依據(jù)《出口管理?xiàng)l例》實(shí)施管理。此外，當(dāng)高技術(shù)出口涉及具體領(lǐng)域時(shí)，美國(guó)其他部門也會(huì)參與到管制決策中來。純軍用品的管制清單內(nèi)容比較單一，軍民兩用品清單主要包括10個(gè)大類：核材料、設(shè)施與設(shè)備；材料、化學(xué)、微生物、生化毒素；材料處理技術(shù)；電子技術(shù)；計(jì)算機(jī)技術(shù)；通訊與信息安全技術(shù)；傳感與激光技術(shù)；導(dǎo)航或航天技術(shù)海洋探測(cè)技術(shù)；推進(jìn)系統(tǒng)、空間探測(cè)技術(shù)及相關(guān)設(shè)備。[1]根據(jù)《出口管理?xiàng)l例》的規(guī)定，以上管制清單內(nèi)的產(chǎn)品或技術(shù)出口都要事先向商務(wù)部申請(qǐng)出口許可證。在1977年以前，美出口管制僅限于美有管轄權(quán)的商品和技術(shù)出口。但在1977年國(guó)會(huì)修改《出口管理法》之后，出口管理擴(kuò)大到所有由美國(guó)管轄下的人所出口的任何貨物和技術(shù)。即行使域外管轄權(quán)，對(duì)美國(guó)公司在海外的子公司的產(chǎn)品或技術(shù)均實(shí)行出口監(jiān)督與管理。

自新中國(guó)成立以來，美國(guó)就單獨(dú)或者操縱“巴統(tǒng)”對(duì)華進(jìn)行封鎖、禁運(yùn)和出口管制。雖然從中美建交開始，美國(guó)從自身政治和經(jīng)濟(jì)利益考慮，有過放寬對(duì)華出口管制的努力，使中國(guó)由“敵國(guó)”變?yōu)椤胺菙硣?guó)”乃至“友好的非盟國(guó)”，但美國(guó)在冷戰(zhàn)思維下一貫的對(duì)華的歧視性看法并沒有真正改變。2007年6月19日美國(guó)對(duì)華高技術(shù)出口管制新政策開始對(duì)“可能促進(jìn)中國(guó)軍事現(xiàn)代化”的一些限制出口產(chǎn)品實(shí)行許可證制度。以往不受出口限制的、軍民兩用的部分高科技產(chǎn)品也進(jìn)入限制列表。

2008年金融危機(jī)重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)后，美國(guó)政府為開拓國(guó)際市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“出口倍增”，于2010年將出口管制改革提上了日程，放松對(duì)一些非敏感技術(shù)的出口管制并簡(jiǎn)化程序。[2]但事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，盡管美國(guó)政府一直口頭上承諾要在改革中放松對(duì)華技術(shù)出口管制，但卻從未予以落實(shí)。中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘曾經(jīng)把美國(guó)這種行為描述為“只聞樓響，不見人下來”。2011年6月美國(guó)公布《戰(zhàn)略貿(mào)易許可例外規(guī)定》，這項(xiàng)被稱作“美國(guó)出口管制體系改革重要一步”的規(guī)定將中國(guó)排除在44個(gè)可享受貿(mào)易便利措施的國(guó)家和地區(qū)之外。2012年3月，美國(guó)駐華大使駱家輝在上海表示，美國(guó)已經(jīng)準(zhǔn)備將46項(xiàng)技術(shù)出口到中國(guó)，其中一些不需要執(zhí)照。當(dāng)時(shí)清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員周世儉認(rèn)為，這46項(xiàng)產(chǎn)口是相對(duì)低端的產(chǎn)品，而且也要逐案審查，所以根本談不上是放寬。2013年1月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，放寬了衛(wèi)星及相關(guān)物項(xiàng)出口管制，但對(duì)中國(guó)仍保持嚴(yán)控，不僅禁止對(duì)華出口、再出口或轉(zhuǎn)移，而且也不允許在中國(guó)發(fā)射。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)所副所長(zhǎng)倪峰認(rèn)為，以前，在中美雙方貿(mào)易比較互補(bǔ)的階段，對(duì)華出口還不是一件太敏感的事情，但是現(xiàn)在中美雙方的競(jìng)爭(zhēng)性日益增強(qiáng)，因此美國(guó)小心敏感也是必然的。[3]從以上一系列情況可以看出，美國(guó)對(duì)中國(guó)的管制仍然在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)放松，中美高技術(shù)貿(mào)易進(jìn)一步發(fā)展的前景仍不容樂觀。

二、美國(guó)對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系影響

（一）阻礙了中美高技術(shù)貿(mào)易發(fā)展

隨著中國(guó)生產(chǎn)力水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，對(duì)高技術(shù)產(chǎn)品的需求會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。而且中國(guó)正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)的過程中，包括推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，節(jié)能減排，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等等。美國(guó)的成熟高技術(shù)和產(chǎn)品可以在這些方面大有作為，市場(chǎng)潛力巨大。從數(shù)字上看，中國(guó)進(jìn)口高技術(shù)產(chǎn)品額近十年從560億美元增至4630億美元，年均增幅23.5%，但從美國(guó)進(jìn)口高技術(shù)產(chǎn)品額卻不斷減少。2001年，在中國(guó)進(jìn)口的高新技術(shù)產(chǎn)品中，18.3%來自美國(guó)，而到了2011年，這一比例迅速下滑至6.3%。[4]這正是因?yàn)槊绹?guó)對(duì)華出口管制政策和復(fù)雜的程序使美國(guó)企業(yè)喪失了貿(mào)易機(jī)會(huì)，使中美技術(shù)貿(mào)易難以得到充分發(fā)展，這一問題對(duì)中美雙方的危害都是不容忽視的。一方面使美國(guó)企業(yè)難以開拓海外市場(chǎng)分?jǐn)傃邪l(fā)成本，最終削弱了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面也直接對(duì)技術(shù)水平相對(duì)落后的中國(guó)企業(yè)引進(jìn)技術(shù)造成了很大的困難，對(duì)中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的跨躍式發(fā)展和國(guó)防現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了消極的影響?？傊?949年美國(guó)開始實(shí)施出口管制以來，經(jīng)過了六十多年的歷史變遷，國(guó)際上的政治和經(jīng)濟(jì)背景已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，這一政策早就和時(shí)代的發(fā)展不相適應(yīng)，違背了經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)全球擴(kuò)散的規(guī)律，是一項(xiàng)“損人不利己”的政策。

（二）加劇了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易逆差

對(duì)于中美貿(mào)易失衡問題，美國(guó)政府主流觀點(diǎn)偏執(zhí)地認(rèn)為是源于人民幣的低估和低價(jià)傾銷。然而美國(guó)的對(duì)華高科技產(chǎn)品出口限制阻礙了中國(guó)引進(jìn)先進(jìn)的民用技術(shù)，這才是導(dǎo)致美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大的重要原因。除了飛機(jī)等少數(shù)大宗產(chǎn)品之外，中國(guó)可以從美國(guó)進(jìn)口的商品實(shí)在有限，從而造成了中美貿(mào)易中一種反比較優(yōu)勢(shì)現(xiàn)象。按照一般貿(mào)易理論，美國(guó)作為一個(gè)技術(shù)資源豐富、生產(chǎn)力水平高的國(guó)家，本應(yīng)在高技術(shù)產(chǎn)品出口上占有優(yōu)勢(shì)，并可長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差。但美國(guó)對(duì)中國(guó)技術(shù)貿(mào)易逆差卻逐年擴(kuò)大。從表1-1看出，2002-2011 年，美對(duì)中高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易逆差幾乎增長(zhǎng)了10倍，占中美貿(mào)易總逆差近一半的份額。出口方面的原因主要是我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以加工貿(mào)易方式為主，對(duì)國(guó)外電子制造商產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接；而進(jìn)口方面的原因，則是美國(guó)違背國(guó)際貿(mào)易分工比較優(yōu)勢(shì)原理，對(duì)中國(guó)采取遏制政策，進(jìn)行歧視性技術(shù)出口管制。[5]

三、打開美國(guó)放寬對(duì)華出口管制瓶頸的思路

（一）提高高技術(shù)產(chǎn)品自主研發(fā)能力

加快提高自身的技術(shù)水平和研發(fā)能力是在放松管制斗爭(zhēng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)槿绻覈?guó)高技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力上升，美國(guó)的出口管制所帶來的安全收益和經(jīng)濟(jì)利益會(huì)非常小，而管制對(duì)其美國(guó)企業(yè)造成的損失又很大，收益大于成本，那么美國(guó)就會(huì)根據(jù)情況放松對(duì)我國(guó)的出口管制，削弱對(duì)我國(guó)的不利影響。因此我們要大力加強(qiáng)我國(guó)的科技創(chuàng)新力度，加大投入扶持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高度重視科技人才培養(yǎng)，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)實(shí)用高科技技術(shù)。此外，我們還要積極與其他第三國(guó)如歐洲國(guó)家、日本合作共同研究前沿尖端技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)際間多邊合作，提高我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在出口管制斗爭(zhēng)中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。

（二）利用多種外交渠道積極與美協(xié)商

我國(guó)政府應(yīng)積極通過外交途徑敦促美國(guó)政府放寬出口管制，促進(jìn)美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)品出口，盡可能地把它與政治和安全問題區(qū)分開來。要積極開展兩國(guó)的溝通與交流，充分利用好中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話、中美商貿(mào)聯(lián)合委員會(huì)和中美高技術(shù)與戰(zhàn)略貿(mào)易研討會(huì)等成功的對(duì)話機(jī)制和平臺(tái)，主動(dòng)做好美國(guó)商務(wù)部、國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)、國(guó)防部等負(fù)責(zé)制定出口管制政策部門的工作，增進(jìn)相互間的了解和信任。其中，中美兩國(guó)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制，是兩國(guó)互信、合作、加深了解的重要平臺(tái)。在2013年7月結(jié)束的第五次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，美方承諾在出口管制體系改革過程中給予中國(guó)公平待遇，認(rèn)真考慮中方關(guān)切。所以，中方應(yīng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，通過溝通與協(xié)商，敦促美方提出時(shí)間路線圖，盡快將對(duì)話成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，建立互利共贏的貿(mào)易關(guān)系，盡最大努力維護(hù)中國(guó)的利益。

（三）加強(qiáng)與美國(guó)企業(yè)和民間組織的交流合作

鑒于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大商機(jī)，美國(guó)企業(yè)界希望擴(kuò)大與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作。利用美國(guó)企業(yè)和民間組織向政府施加壓力，對(duì)于緩解美國(guó)對(duì)中國(guó)高技術(shù)出口管制也是非常重要的，因?yàn)槊绹?guó)大企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等利益集團(tuán)對(duì)出口管制政策的制定有很大的影響作用。2012年2月美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，行業(yè)貿(mào)易組織“航空航天工業(yè)協(xié)會(huì)”正越來越強(qiáng)烈地要求對(duì)美國(guó)政府出口管制政策做出改變，該協(xié)會(huì)指出20世紀(jì)90年代末以來，美國(guó)對(duì)商業(yè)衛(wèi)星的出口管制已經(jīng)導(dǎo)致美國(guó)減少了2.7萬個(gè)工作機(jī)會(huì)，并為航空航天公司帶來210億美元的銷售額損失。對(duì)美國(guó)衛(wèi)星產(chǎn)品的出口管制限制了自己同歐洲與其它國(guó)外衛(wèi)星制造商競(jìng)爭(zhēng)以獲取商業(yè)訂單的能力，還促使很多國(guó)家走上自主開發(fā)和創(chuàng)新的道路。美國(guó)政府經(jīng)考量后于2013年04月宣布放松對(duì)部分航空與航天工業(yè)項(xiàng)目出口的管制，商務(wù)部的出口審批流程也更加靈活，以期消除本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。這次出口管制政策的調(diào)整是總統(tǒng)奧巴馬2009年宣布著手改革以來第一次得到落實(shí)，反映了利益集團(tuán)已成為影響政府決策不可忽視的一支力量，因此我們要加強(qiáng)與美國(guó)企業(yè)和民間組織的交流合作，努力打開互利共贏的局面。

（四）利用最惠國(guó)待遇原則維護(hù)貿(mào)易權(quán)益

中國(guó)可以充分利用國(guó)際多邊貿(mào)易協(xié)定和國(guó)際組織的相關(guān)規(guī)定維護(hù)自己的貿(mào)易權(quán)益。世界貿(mào)易組織反對(duì)出于外交目的而對(duì)一個(gè)國(guó)家的進(jìn)出口實(shí)行限制或歧視。美國(guó)對(duì)中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品出口管制中的有些條例違反了WTO中最惠國(guó)待遇原則，我們有必要借助這一原則來質(zhì)疑美國(guó)對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制的非法性。我們也可以借助聯(lián)合國(guó)這一反制裁平臺(tái)，爭(zhēng)取聯(lián)合其他發(fā)達(dá)國(guó)家，突破美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口管制。

（五）做好自身出口管制體系建設(shè)工作

第一，我國(guó)需要加大出口管制法律法規(guī)的貫徹落實(shí)力度，建立具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的出口管制體系，以維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，履行合理的防擴(kuò)散國(guó)際義務(wù)，減輕美方對(duì)我國(guó)可能將進(jìn)口產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓至第三國(guó)的擔(dān)心。第二，改變技術(shù)引進(jìn)方式，以更靈活的做法應(yīng)對(duì)美國(guó)冗長(zhǎng)繁雜的出口管制措施。如運(yùn)用以租代購的方式或適當(dāng)減少某些附加設(shè)備等方式引進(jìn)某些急需的先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，這樣可以在短時(shí)間內(nèi)滿足中國(guó)對(duì)該項(xiàng)技術(shù)的需求，又可以巧妙地越過美國(guó)對(duì)華設(shè)置的出口障礙。[6]第三，我們要加強(qiáng)對(duì)美國(guó)出口管制政策的研究，了解美國(guó)各相關(guān)機(jī)構(gòu)在美國(guó)出口管制中的職責(zé)和作用，熟悉美國(guó)出口管制相關(guān)的各項(xiàng)制度和清單變化，尋找打破美國(guó)對(duì)我國(guó)高技術(shù)管制的突破點(diǎn)，并及時(shí)采取相應(yīng)的對(duì)策。

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[責(zé)任編輯：金永紅]