歐應鈞，杜亞南

(1.長江水利委員會水文局,湖北 武漢 430010; 2.長江水利委員會水文局長江口水文水資源勘測局,上海 200136)

ISO9001:2008 是由國際標準化組織編寫的9001《質量管理體系要求》2008版標準，已于2009年發(fā)布并實施。中國將其轉化為GB/T 19001—2008標準，“GB/T ”是“推薦性國家標準”代號，即中國的“GB/T 19001—2008”標準等同采用“ISO 9001:2008”標準。

ISO質量管理體系標準于20世紀80年代末被正式引入我國企事業(yè)單位。但在水文公益類事業(yè)領域，導入ISO質量管理體系并予認證始于2002年8月，其先行實踐者是長江水利委員會水文局。這種實踐，就是接軌國際，按GB/T 19001—2008標準構建、運行本單位的質量管理體系，并持續(xù)改進，克服GB/T 19001—2008標準化管理應用中凸顯的“水土不服”問題，使其管理理念與模式真正適應、融入世界發(fā)展大環(huán)境。其本質上是水文領域管理改革過程中的一種“創(chuàng)新”，是對水文管理改革的一種貢獻，值得進一步探索、總結和推廣應用。

1 導入GB/T 19001—2008質量管理體系的作用

1.1 有利于滿足社會多方需求

隨著經濟領域改革的不斷深入,隨著“大水文”發(fā)展理念的踐行,我國水文行業(yè)管理領域的改革也在逐步推進。水文事業(yè)單位的職能定位已由過去比較單純的“區(qū)域水文防汛與基本資料收集”,朝著滿足社會多方需求,為防汛抗旱減災、應急搶險救災、水利建設、生態(tài)保護、其他行業(yè)發(fā)展等提供全面服務的“大水文”方向轉變。這種轉變使水文工作的質量與效率、服務的對象與方式等都發(fā)生了巨大變化,對水文的管理、服務、效能建設提出了更高要求。因此,尋找并實施一種更適宜、有效的系統(tǒng)管理方式,以加強自身能力建設,確保水文產品與服務滿足社會需求并取得各類“顧客”信任,是單位管理者要著重思考的一個問題。應用廣泛、影響深遠的GB/T 19001—2008標準是一種科學的管理理論和管理途徑,是建立管理有序、操作規(guī)范、公正透明的水文機構的有力工具。只有圍繞自身職能建立一個適宜的質量管理體系,才能有效踐行“大水文”發(fā)展理念、滿足市場需求和發(fā)揮好社會公益服務職能。

1.2 有利于全面提高水文質量管理意識

GB/T 19001—2008質量管理體系的核心理念之一是“以顧客為關注焦點”[1]。從廣義上說,各級政府、社會公眾、各類相關單位與業(yè)主都是我們的“顧客”。因此,“產品與服務質量”作為顧客滿意度評價的一個焦點,不再只是制造業(yè)的獨有標簽,它已成為評價水文事業(yè)單位管理水平和工作績效的重要指標。作為公益類水文事業(yè)單位,如何對產品與服務的質量進行有效的控制和持續(xù)的改進,以不斷滿足顧客及其他受益者的需求,GB/T 19001—2008框架體系有著顯著的幫助與推動作用,有利于全面提升水文事業(yè)單位管理中的“領導作用、全員參與、過程控制、持續(xù)改進”等質量管理意識。

1.3 有助于彰顯水文服務的品質與能力

GB/T 19001—2008質量管理體系認證具有國際權威性。若通過了認證,意味著這個單位已具備了按照顧客期望的要求,擁有各種必備的資源,能提供合格的產品和滿意的服務。在某種程度上也代表這個單位已獲得了社會公眾的一種認可,顧客將會自覺選擇和購買這個單位的產品或服務,這將使水文單位能獲得潛在的附加值。

1.4 有利于提高工作執(zhí)行力

水文事業(yè)單位以往在實際工作中的主要依據是政策法規(guī)、行業(yè)技術標準和紅頭文件等,它們基本都是對結果的要求,而對實現(xiàn)過程如何進行有效控制卻還沒有一套全面、科學、系統(tǒng)的方法,這就容易使某些工序環(huán)節(jié)出現(xiàn)過程失控、執(zhí)行不力,致使“最終結果”易產生缺陷。GB/T 19001—2008質量管理體系標準強調“PDCA(策劃、實施、檢查、改進)過程控制”和“全員參與”[2],一旦采用,能夠對水文產品或服務的實現(xiàn)過程進行有效控制,并能夠不斷改進和完善,以達到預期目的。從當前許多單位的績效評估體系看,引入GB/T 19001—2008框架,不僅有助于形成更完美的制度體系和規(guī)范的機制,提高工作效率,而且其完整的文檔、規(guī)范的記錄為績效評估提供了依據,有利于減少人治,突出法治,增強職工的責任感、執(zhí)行力和團隊的凝聚力。

2 水文傳統(tǒng)質量管理與GB/T 19001—2008質量管理的相異性與相容性

2.1 質量管理上的相異性

a.質量管理顧客關注點有所不同。傳統(tǒng)水文質量管理的顧客關注點基本只有一個,即滿足“國家需求”(水文防汛與水文基本資料收集整編),似“專供店”,質量管理的標準基本上只注重規(guī)程規(guī)范;不大注重直接面對其他顧客,不大注重不同顧客的不同需求(產品精度與服務方式要求),對社會各方需求而言,它基本屬“賣方市場”,產品精度要求上不管誰需要水文資料都是一個標準,一把尺子量天下。GB/T 19001—2008質量管理所關注的是滿足“各類顧客不同的需求”,質量管理的標準除法規(guī)及規(guī)程規(guī)范外,還特別注重顧客明示的、潛在的要求,并須根據不同的顧客需求確定不同的質量管理標準與服務方式。實踐證明,前者經?！奥榇侠C花”——造成資源浪費,后者因“需”制宜,適應經濟社會發(fā)展。

b.質量管理體系構建運行有所不同。傳統(tǒng)水文管理體系中的組織機構和各種資源等主要依據“紅頭文件”構建配置,運作上主要是按上級要求、標準規(guī)范和規(guī)章制度辦;它缺乏頂層設計——根據單位發(fā)展戰(zhàn)略和外部環(huán)境變化而確立的總體質量方針與質量目標,沒有全面、系統(tǒng)的工作流程——程序文件,沒有全面、系統(tǒng)的操作規(guī)程——作業(yè)文件;它基本是依葫蘆畫瓢,整個體系運行“按領導指示辦”的成分多,創(chuàng)新意識和按程序辦事意識欠缺;評判體系是否有效運行的標準主要來自上級。GB/T 19001—2008質量管理體系構建則在遵循“紅頭文件”下,充分考慮社會市場需求和單位戰(zhàn)略發(fā)展;注重先策劃建立《質量管理體系文件》(質量方針與質量目標、質量手冊、程序文件、作業(yè)文件等);工作運行注重建立質量管理分目標,管理方式注重PDCA循環(huán)控制,注重科學的文件化、標識與記錄痕跡,注重工作環(huán)境和按程序辦事等;評判體系有效運行的依據包括上級、市場業(yè)主和本單位職工。二者雖擁有的資源與歷史情境相同,但管理上的排列組合不同,雖都循規(guī)蹈矩,但規(guī)矩不一樣;前者被動式完成任務的成分多,很難滿足當今顧客需求的個性化、國際化和集成化,以及產品與服務同質化的要求,后者能主動滿足各方需求與偏好,充滿持續(xù)發(fā)展的活力。

c.質量管理模式有所不同?，F(xiàn)代質量管理學認為,管理模式應包括3個層次:世界觀、方法論和價值觀;基本定律和基本理論;方法、技術和標準[1-3]。傳統(tǒng)水文質量管理模式屬經驗型,即工作歷程與經驗的集合,也有蘇聯(lián)水文模式痕跡,它缺乏管理上的標準化和糾正與預防機制,它注重最終結果,如是否達到整編資料精度要求等,而不注重各“過程環(huán)節(jié)”的識別并進行過程控制,認為只要最終結果好則前面所有工序環(huán)節(jié)都好,屬典型的“怎么干是你的事,我只要結果”和“一俊遮百丑”的思想。GB/T 19001—2008質量管理則重視過程,關注結果,強調價值創(chuàng)造,是以過程為基礎的質量管理模式,特別強調PDCA過程控制,認為只要把所有工序過程及關聯(lián)接口都予以劃分識別,并事先策劃好控制流程,則最終產品必然合格。二者雖都關注最終結果,但實踐證明,后者容易達到目標并能良性循環(huán),前者容易失控“抓瞎”。

2.2 質量管理上的相容性

傳統(tǒng)水文質量管理與GB/T 19001—2008質量管理之間有區(qū)別,也有聯(lián)系。從GB/T 19001—2008標準的角度看,有以下相容之處:GB/T 19001—2008強調滿足“各類顧客不同的需求”,這與“大水文”發(fā)展理念,以及“強化面向社會的行業(yè)管理”、“為經濟社會發(fā)展提供全面、周到、及時、準確的水文信息服務”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調管理的規(guī)范性、協(xié)調性、充分性、適宜性、有效性,這與水利部提出的“理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調持續(xù)改進,這與水文管理體制改革要“落實科學發(fā)展觀、不斷創(chuàng)新”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調目標管理,這與當前的“績效考核管理”是一致的;GB/T 19001—2008強調數(shù)據分析,基于事實的決策方法,這與水文管理體制改革要求的“科學決策”是一致的,等等。

圖1 水文單位質量管理體系框圖

可見,水文單位導入GB/T 19001—2008質量管理體系是可行并有益的。應該看到,GB/T 19001—2008質量管理體系并不只是一種純粹的技術和方法,只有苛刻的標準和煩瑣的程序,只適應于工廠制造業(yè),它同樣適應于提供公益服務的水文組織。因為,它所蘊涵的主要理念中,以顧客為關注焦點、全員參與、持續(xù)改進等思想與當今國家管理改革的主流理念和價值如出一轍,充分體現(xiàn)了以人為本、充分授權、服務精神、結果導向的改革創(chuàng)新趨勢。事實上,我國自從計劃經濟走向市場經濟、“批示型政府”走向“服務型政府”,水文產品與服務在很大程度上也由“賣方市場”走向“買方市場”,水文質量管理也由資料復審、全優(yōu)水文站統(tǒng)計的小質量控制走向“大水文”服務管理的大質量控制,由滿足“水文防汛需求”走向全面滿足“各類顧客的不同需求”了。

3 創(chuàng)新性應用GB/T 19001—2008質量管理體系

3.1 提高認識,創(chuàng)新管理思路

各水文單位均具有歷史形成的、不可移植和不可復制的質量管理體系與管理特點。因此,在導入GB/T 19001—2008質量管理體系過程中,沒有千篇一律的模式和經驗,主要靠結合實際,建立適合自身特點的管理體系并加以有效實踐。所謂創(chuàng)新性應用,就是不僵硬地照套標準,不照抄別人的體系文件,不照搬別人的做法,而是將GB/T 19001—2008質量管理體系標準的原理和方法植入本單位已存在的管理系統(tǒng),并對照標準要求,歸納總結、優(yōu)化創(chuàng)新現(xiàn)有工作中規(guī)范、有效的經驗、制度與機制,系統(tǒng)梳理質量管理體系的組織結構、職責分工、資源分配、產品生產與服務的控制過程,對存在的不足和缺陷予以改進和提高。總之,導入GB/T 19001—2008質量管理體系是一個變革和創(chuàng)新的過程,一個“揚棄”的過程,一個實現(xiàn)轉變意識、規(guī)范管理、提高管理能力、爭取“1+1>2”的過程,而絕不是一個推倒重來、“革命”、“另搞一套”的過程。

3.2 結合實際創(chuàng)建質量管理體系

建立質量管理體系是水文組織一項重大的、影響全局的、長期的決策。實施中,可根據質量管理體系方針和目標的要求,考慮單位發(fā)展進程中內外部環(huán)境不斷發(fā)生的變化和面臨的風險,結合所提供產品的特點、顧客的需求和期望,運用“PDCA”過程方法和系統(tǒng)管理方法,確定以四大管理過程為基礎的質量管理體系[4](見圖1)。

3.3 融入標準原理,創(chuàng)新工作制度

工作制度是規(guī)范自身管理的要求,廣義而言,它包括服務規(guī)范、管理標準(管理制度、程序控制)、工作標準(作業(yè)文件)。導入GB/T 19001—2008質量管理體系,就是要將其原理與思路融入日常工作,按標準要求全面系統(tǒng)識別、合理策劃、梳理、優(yōu)化原有工作制度,形成規(guī)范、高效、服務的管理理念與工作機制。實踐中,應使大家從“我現(xiàn)在是這么做的”過渡到“我需要這么做”,進而發(fā)展為“我必須這樣做”;從規(guī)范各項工作基本要求,到明確各工作環(huán)節(jié)職責,再到優(yōu)化各工作流程,不斷改進,提高管理水平。正如北京中水源禹國環(huán)認證中心所評價的:長江水利委員會水文局通過4次梳理《規(guī)章制度》(68項),5次改版《質量管理體系文件》,4次完善《作業(yè)文件》(106項),5次更新《技術標準有效版本目錄》(531項),使管理工作上了新臺階。

3.4 創(chuàng)新策劃,有機融合原有工作機制,有效消除“兩張皮”

所謂“兩張皮”,是指同一工作建立兩套記錄,一套應付外部認證審核,另一套按原有管理要求實施。表面看,“兩張皮”似乎反映了GB/T 19001—2008質量管理體系與實際操作的管理要求“不兼容”。實質上,是質量管理體系的“策劃”沒有融合創(chuàng)新。所謂創(chuàng)新策劃,前提是要全面理解GB/T 19001—2008標準的原理與方法和全面梳理原有工作機制,它是一個“量體裁衣”的過程,而不是“成衣購買”的過程。創(chuàng)新策劃的關鍵在于職能梳理、體系構建、過程識別的控制,在于發(fā)現(xiàn)原有管理模式與GB/T 19001—2008質量管理體系標準要求的差距和改進的空間,在于對原有管理模式、機制和方法的“揚棄”。實踐證明:可以將質量方針與發(fā)展戰(zhàn)略目標(事業(yè)發(fā)展、經濟發(fā)展、單位文化建設)融合,將質量目標與績效指標融合,將質量管理體系文件與規(guī)章制度融合,將質量管理體系記錄與工作記錄融合,將質量目標考核與績效考核融合,將內部審核與資料復審、汛前檢查等融合,將管理評審與工作總結融合等。通過創(chuàng)新融合,增強實效,消除“兩張皮”[5-6]。

3.5 有機融合其他管理體系

一個單位有若干個管理體系,質量管理體系只是單位管理體系的一部分[3]。實施中,可通過創(chuàng)新頂層設計,將其他管理體系與質量管理體系整合成一個通用的綜合管理體系(見圖2),這樣,更有利于資源配置,增強互補,促進“全員參與”,提高整體效率。

圖2 綜合管理體系構建框圖

3.6 有機融合“信息化”平臺

隨著科學技術的進步和信息化網絡的普及,質量管理體系也須與“信息化”有機融合,將信息化平臺作為運行質量管理體系的平臺,利用“信息化”促進水文管理與服務的方法創(chuàng)新和效能提高。比如,在信息化平臺上,進行公文流轉、會議審批、印章使用、資質使用、合同簽批、出差批準、財務報銷、職工培訓、工作會議、遠程會商、信息傳遞、資料傳輸?shù)?使工作效率提高,使領導和相關部門易于了解工作進度,進行督促檢查,控制工作隨意性,進一步消除“兩張皮”。

4 長江水利委員會水文局應用“標準”改革質量管理的實踐

4.1 改革高層管理模式,建立與發(fā)展相適應的質量理念

抓事業(yè)發(fā)展、經濟發(fā)展,促單位文化建設(兩個發(fā)展、一個建設);建立與發(fā)展相適應的質量理念——科學管理,質量至上,持續(xù)改進,優(yōu)質服務。這是長江水利委員會水文局21世紀以來所確立的單位發(fā)展戰(zhàn)略方針和質量管理方針,也是一種管理模式高層改革。

4.2 突出事前策劃,科學編制質量管理體系文件

突出事前策劃,將單位的發(fā)展戰(zhàn)略、機構設置、管理模式、工作流程、操作規(guī)定、記錄痕跡等方面所進行的系列具體規(guī)定,用質量管理體系文件形式予以確定,作為質量管理不可或缺的行為準則。長江水利委員會水文局質量管理體系文件包括質量方針和質量目標、質量手冊、程序文件、作業(yè)文件和記錄要求等,覆蓋6大產品及其公共服務。從2002年至今,先后5次改版《質量手冊》和《程序文件》,5次更新《技術標準有效版本目錄》(531項),4次梳理《規(guī)章制度》(68項),4次完善《作業(yè)文件》(106項),3次變更《記錄模式》等。在這些過程中,我們廣泛討論、征求意見、補充完善,逐步使體系文件適宜、充分、有效和簡便,逐步使“標準”、體系文件和實際過程控制三者之間科學銜接貫通。

4.3 重新構建質量管理機構

長江水利委員會水文局重新設立質量管理專職人員和專門機構(見圖3)。

圖3 長江水利委員會水文局質量管理機構框圖

4.4 運用PDCA管理模式控制水文產品生產過程

長江水利委員會水文局有6大產品(水文測驗、測繪、水環(huán)境監(jiān)測、水文氣象預報、水文水資源分析計算、水文自動測報)。對各個產品的生產我們都用PDCA模式進行總體與局部的循環(huán)控制,改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法。比如,對水環(huán)境監(jiān)測產品,我們先進行流程策劃控制(見圖4),再按流程確定職責、配備資源,對各生產過程進行控制。

圖4 水環(huán)境監(jiān)測產品實現(xiàn)控制流程圖

4.5 創(chuàng)新內部質量審核工作機制

“標準”要求,每年由質量管理部門組織內審員,對所屬部門至少進行一次內部審核,以確認管理體系各要素是否得到有效控制并達到預期目標。但我們決非例行公事式地只搞一次內審工作,而是將“標準”所蘊含的理念、要求與做法貫穿于質量管理體系運行的各過程、各階段、各環(huán)節(jié)、各產品、各項目,抓制度、抓過程、抓痕跡,多方式、多途徑、高頻次進行內部審核。

5 結 語

“大水文”發(fā)展理念的實踐,需要一個公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的水文行業(yè)公共服務體系,而公共服務體系又需要建立可信任的眾多水文事業(yè)單位的質量管理體系。GB/T 19001—2008質量管理體系標準,為提高水文質量管理提供了一種管理方式,是實現(xiàn)管理的科學化、制度化和規(guī)范化的有效途徑。長江水利委員會水文局十余年來的實踐證明,它值得推廣應用。盡管開始實施時,因各種因素影響,會存在“兩張皮”、缺乏針對性質量管理體系文件等問題,但只要在實踐中結合實際,持續(xù)改進,不斷創(chuàng)新,總是可以找到適合本單位質量管理體系有效運行的途徑的。

參考文獻：

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