陳 韜,陳麗平,王麗君

(1.中國社會科學(xué)院研究生院,北京 100005; 2.梧州學(xué)院文法學(xué)院,廣西 梧州 543000; 3.中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院,北京 100191)

進(jìn)入21世紀(jì)后，落后的水利基礎(chǔ)設(shè)施水平已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大制約瓶頸。特別是進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，一些自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題凸顯，甚至在很大程度上影響國家的糧食安全[1]。但是，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施比較分散，全國各地農(nóng)田水利發(fā)展水平又不一致，農(nóng)田水利建設(shè)資金投入將非常龐大，此外如何籌集和使用農(nóng)田水利建設(shè)資金也是一個(gè)重大的課題?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號，以下簡稱2011年中央1號文件)提出，在2011—2020年力爭全社會水利年平均投入比2010年高出1倍，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。據(jù)此估算，未來十年我國水利投資將達(dá)到4萬億元。長期以來，我國水利建設(shè)資金規(guī)模較小，來源有限，在農(nóng)田水利的投入方面尤為突出。2011年中央1號文件發(fā)布以前，我國對農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入主要是小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金(即小農(nóng)水專項(xiàng)資金)以及依靠“一事一議”機(jī)制、農(nóng)村互助組織等。但是，小農(nóng)水專項(xiàng)資金適用范圍較窄，“一事一議”機(jī)制[2]、農(nóng)村互助組織[3]等也不能滿足農(nóng)田水利的正常投入。因此，我國農(nóng)田水利建設(shè)亟待開辟新的資金渠道，以便加大投入和加強(qiáng)統(tǒng)籌。

黨中央和國務(wù)院非常重視農(nóng)田水利建設(shè)，為拓展農(nóng)田水利建設(shè)資金的來源，先后出臺了重要文件和一系列配套政策。2011年中央1號文件提出“大興農(nóng)田水利建設(shè)”，并“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益”。2011年7月，中央水利工作會議召開，對事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的一系列重大水問題做出安排部署。隨后，財(cái)政部聯(lián)合水利部相繼出臺了《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)綜〔2011〕48號)、《關(guān)于中央財(cái)政統(tǒng)籌部分從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜〔2012〕43號)、《中央財(cái)政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2013〕14號)等文件。根據(jù)上述文件，農(nóng)田水利建設(shè)資金有兩個(gè)計(jì)提層次：首先，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)資金，即農(nóng)田水利建設(shè)資金(以下簡稱“農(nóng)水資金”)；其次，中央財(cái)政按照20%的比例統(tǒng)籌農(nóng)水資金，這部分被明確規(guī)定特定來源和特定用途的資金被稱為中央農(nóng)田水利建設(shè)資金(以下簡稱“中央農(nóng)水資金”)。

中央農(nóng)水資金作為黨和國家推進(jìn)水利建設(shè)的重大決策，在實(shí)際運(yùn)作中涉及土地、農(nóng)業(yè)、水利以及財(cái)政等諸多層面和部門、地方利益。截至目前，2011年中央1號文件出臺已3年，中央農(nóng)水資金運(yùn)作也兩年多了，但該項(xiàng)政策如何落實(shí)以及實(shí)施效果如何，學(xué)術(shù)界關(guān)注較少。本文根據(jù)公開的數(shù)據(jù)和資料，對中央農(nóng)水資金設(shè)計(jì)、運(yùn)作和提取效果等方面進(jìn)行探討和分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 中央農(nóng)水資金設(shè)立的背景

中央農(nóng)水資金是根據(jù)黨中央、國務(wù)院以及有關(guān)部門相關(guān)文件建立起來的一項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金。財(cái)政專項(xiàng)資金,通常為中央和省級財(cái)政部門、財(cái)政部門會同有關(guān)主管部門安排用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有指定用途的資金。這種資金都會要求進(jìn)行單獨(dú)核算,?？顚Ｓ?不能挪作他用[4]。中央農(nóng)水資金是從土地出讓收益中提取的農(nóng)水資金的中央財(cái)政統(tǒng)籌部分。

1.1 農(nóng)水資金的設(shè)立

2011年中央1號文件提出,“力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍?！备鶕?jù)這一目標(biāo),2011—2020年我國水利投資將達(dá)到4萬億元,但面臨著巨大資金缺口。

近年來,我國土地出讓收入2009—2012年全國土地出讓年收入分別為1.42萬億元、2.94萬億元、3.35萬億元、2.89萬億元,同比分別增長43.2%、106.2%、13.8%、-13.73%(圖1和表1)[5],2013年全國土地出讓收入突破了4萬億元。我國土地出讓收支總體上是有結(jié)余的(表1),達(dá)數(shù)百上千億元之巨。合理運(yùn)用土地出讓收入并最大化其效益,則需要各級政府的協(xié)調(diào)。

圖1 2009—2012年全國土地出讓收入

表1 我國土地出讓收支情況 104億元

2011年中央1號文件提出從土地出讓收益作提取農(nóng)田水利建設(shè)資金,就是充分利用土地出讓收入的重要舉措,也為水利投入的擴(kuò)大提供了新的資金來源。

1.2 中央農(nóng)水資金的設(shè)立

我國在農(nóng)水資金的基礎(chǔ)上設(shè)立中央農(nóng)水資金與我國國情有關(guān)。我國幅員遼闊,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,土地出讓收入分布和農(nóng)田水利建設(shè)資金需求存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾。我國東部地區(qū)發(fā)展較快,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好,中西部地區(qū)發(fā)展較為落后,地方財(cái)政實(shí)力較弱,而土地出讓收入等集中在東部地區(qū),農(nóng)田水利建設(shè)的任務(wù)主要在廣大的中西部地區(qū)。以2011年為例,東部地區(qū)“招拍掛”和協(xié)議出讓土地實(shí)現(xiàn)的土地出讓收益3 500億元以上,接近占全國土地出讓收入的70%;而我國耕地主要分布在中西部地區(qū),中西部地區(qū)耕地面積占全國耕地總面積達(dá)80%以上,中西部地區(qū)對農(nóng)田水利建設(shè)的資金需求相對更大。[6]另一方面,中西部地區(qū)中低產(chǎn)田面積較大,而當(dāng)?shù)靥厥獾牡乩須夂蚋鼮閻毫?加上自然災(zāi)害頻發(fā),農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善,也需要加大農(nóng)田水利建設(shè)資金投入。但現(xiàn)實(shí)情況是,中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力相對薄弱,資金配套能力較弱,造成水利投入?yún)T乏。因此,有必要設(shè)立中央農(nóng)水資金進(jìn)行統(tǒng)籌,在全國范圍統(tǒng)一推進(jìn)農(nóng)田水利發(fā)展。

2 中央農(nóng)水資金設(shè)計(jì)與運(yùn)作的基本路徑

中央農(nóng)水資金設(shè)計(jì)與運(yùn)作見諸2011年中央1號文件和國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布的一系列文件中。其中,根據(jù)2011年中央1號文件和財(cái)綜〔2011〕48號文等規(guī)定,計(jì)提農(nóng)水資金的計(jì)算公式為

土地出讓收益=土地出讓收入-土地出讓成本

農(nóng)水資金=土地出讓收益×10%

(1)

財(cái)綜〔2012〕43號文規(guī)定,自2012年1月1日起,中央財(cái)政按照20%比例統(tǒng)籌農(nóng)水資金。中央農(nóng)水資金的計(jì)算公式為

中央農(nóng)水資金=農(nóng)水資金×20%=(土地出讓收入-土地出讓成本)×10%×20%

(2)

根據(jù)財(cái)農(nóng)〔2013〕14號文，中央農(nóng)水資金“專項(xiàng)用于農(nóng)田水利建設(shè)與管護(hù)”，“重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)和革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)”。

對上述規(guī)定進(jìn)行梳理,可以得到中央農(nóng)水資金設(shè)計(jì)與運(yùn)作的基本路徑,如圖2所示。

3 中央農(nóng)水資金提取規(guī)模的初步測算與實(shí)際效果

由于中央農(nóng)水資金是農(nóng)水資金基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌部分,中央農(nóng)水資金規(guī)模與農(nóng)水資金規(guī)模直接相關(guān)。要考察中央農(nóng)水資金提取效果,還得從分析農(nóng)水資金入手。

圖2 中央農(nóng)水資金設(shè)計(jì)與運(yùn)作的基本路徑

3.1 計(jì)提規(guī)模的初步測算

根據(jù)2011年中央1號文件和財(cái)綜〔2011〕48號文等規(guī)定,農(nóng)水資金的計(jì)提基數(shù)為土地出讓收益,相關(guān)計(jì)提口徑較為復(fù)雜,直接計(jì)算土地出讓收益比較困難。若根據(jù)土地出讓收入直接計(jì)提,將更為方便。因此,測算計(jì)提效果時(shí),筆者假設(shè)農(nóng)水資金計(jì)提基數(shù)為土地出讓收入,提取比例分為低(2.00%)、中(2.50%)和高(3.00%)3個(gè)檔次,按照財(cái)政部數(shù)據(jù)估算出2009—2012年對應(yīng)的農(nóng)水資金計(jì)提金額為669.54億元、836.93億元和1 004.31億元(表2)。按照測算假設(shè)的計(jì)提基數(shù)和最低計(jì)提比例檔次(2%),計(jì)提的農(nóng)水資金也將很可觀。但是,2011年中央1號文件和財(cái)綜〔2011〕48號文并沒有采取把土地出讓收入作為計(jì)提基數(shù),而且將土地出讓收入扣去“相關(guān)支出項(xiàng)目”后的土地出讓收益作為計(jì)提基數(shù)。這一方面使得農(nóng)水資金計(jì)提本身復(fù)雜化,另一方面也為計(jì)提工作留下了巨大的操作空間。實(shí)踐中,浙江、安徽、云南、寧夏等省區(qū)出現(xiàn)過直接按土地出讓收入2%或以上的比例計(jì)提農(nóng)水資金;安徽、湖北等省還按照土地出讓收益的10%和土地出讓總收入的2%或以上比例較高數(shù)額者計(jì)提農(nóng)水資金。此類做法在一定程度上能夠彌補(bǔ)中央文件規(guī)定導(dǎo)致提取金額不足的缺陷[7-11]。

表2 不同計(jì)提比例下農(nóng)水資金計(jì)提規(guī)模初步測算比較 億元

在表2的基礎(chǔ)上,以土地出讓收入為計(jì)提基數(shù)和2%的最低計(jì)提比例來計(jì)提農(nóng)水資金,進(jìn)一步測算中央農(nóng)水資金,初步估計(jì)中央農(nóng)水資金規(guī)模，結(jié)果見表3。

表3 中央農(nóng)水資金計(jì)提規(guī)模的初步測算 億元

根據(jù)表3的測算結(jié)果,隨著計(jì)提的農(nóng)水資金逐步增加,中央農(nóng)水資金較為可觀,遠(yuǎn)大于相應(yīng)年份中另一個(gè)中央財(cái)政專項(xiàng)資金——小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金(即小農(nóng)水專項(xiàng)資金,2011和2012年中央財(cái)政專項(xiàng)資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)分別為125.2億元和203.1億元)[12],有望成為我國農(nóng)田水利建設(shè)的另一重要來源。因此,設(shè)立中央農(nóng)水資金將有助于緩解農(nóng)田水利建設(shè)資金投入不足的形勢,并促進(jìn)全國農(nóng)田水利建設(shè)的平衡發(fā)展。

3.2 實(shí)際計(jì)提規(guī)模及展望

農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金的實(shí)際計(jì)提效果卻不容樂觀。2011年提取農(nóng)水資金為297.73億元[6],2012年財(cái)政部沒有公布相關(guān)數(shù)據(jù)。而中央農(nóng)水資金自2012年始開始計(jì)提,但財(cái)政部也沒有正式公布農(nóng)田水利建設(shè)資金數(shù)據(jù),只是提到2012年下?lián)?3.25億元中央農(nóng)水資金。假設(shè)2011年即統(tǒng)籌設(shè)立中央農(nóng)水資金,所得金額僅59.55億元。而2012年全國土地出讓收入有所回落,2012年理論上提取的農(nóng)水資金應(yīng)較2011年更少,但是從2012年下?lián)艿慕痤~來看,實(shí)際計(jì)提的中央農(nóng)水資金要略多一些。總體上看,農(nóng)水資金提取效果規(guī)模有限,中央農(nóng)水資金的提取效果也不理想,政策實(shí)施出現(xiàn)困境。

未來我國房地產(chǎn)很難保持過去的發(fā)展速度,這將對土地出讓收入規(guī)模產(chǎn)生重大不利影響。例如,我國土地出讓收入經(jīng)過前幾年的快速增長之后,2012年一度出現(xiàn)回落,可見賣地增加財(cái)政收入的方式不具有可持續(xù)性。另一方面,我國土地出讓成本持續(xù)上漲,土地開發(fā)各項(xiàng)支出不斷增加,將導(dǎo)致土地出讓收益減少,進(jìn)而影響農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金的計(jì)提。

3.3 影響提取效果的因素

中央農(nóng)水資金的提取效果不理想,究其原因,影響提取效果的因素是多方面的,而且也會因地而異。

3.3.1 農(nóng)田水利投入的特點(diǎn)

由于我國特殊的國情,農(nóng)田水利投入有其自身的特點(diǎn),概括來講就是“小而分散,各地迥異”。這表現(xiàn)在以下方面:①改革開放以來我國農(nóng)村采取的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)田水利一般由農(nóng)戶自身承擔(dān),很少出現(xiàn)大范圍、大規(guī)模的農(nóng)田水利工程,“小而分散”的農(nóng)田水利建設(shè)不易得到國家財(cái)政的支持;②我國幅員遼闊,各地地理氣候差別很大,農(nóng)作物也具有多樣性,難以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè);③農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的重要性不斷下降,如農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中所占比例越來越小,而農(nóng)田水利投入的效益往往難以短期見效,因此難以吸引各種資金[13]。農(nóng)田水利投入的這些特點(diǎn),導(dǎo)致在提取農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金時(shí)主觀動力不足,在很大程度上影響了提取效果。

3.3.2 土地出讓成本的復(fù)雜性

農(nóng)水資金提取的基數(shù)是土地出讓收益,而目前土地出讓收益是由土地出讓收入減去土地出讓成本得到的。但是,土地出讓成本極為復(fù)雜,名目繁多。根據(jù)財(cái)綜〔2011〕48號文,土地出讓成本為“當(dāng)年從地方國庫中實(shí)際支付的征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)支出、支付土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等相關(guān)支出項(xiàng)目”。其中,明示的土地出讓成本各種名目近十項(xiàng),這就存在很大的操作空間,況且還沒算上其他的“相關(guān)支出項(xiàng)目”。這種不合理的計(jì)算方法和提取方式在技術(shù)上影響了農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金的提取效果。

3.3.3 地方保護(hù)主義的影響

中央農(nóng)水資金是我國中央政府在全國層面上對各地提取的農(nóng)水資金進(jìn)行統(tǒng)籌,而農(nóng)水資金來自于土地出讓收入,土地出讓收入是地方財(cái)政的重要支柱。因此,提取中央農(nóng)水資金實(shí)質(zhì)上就是將原本屬于地方政府的一部分財(cái)政收入上繳到中央并用于其他地區(qū),即土地出讓收入高、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的東部地區(qū)城市財(cái)政支援土地出讓收入低、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施落后的中西部地區(qū)農(nóng)村。這必然會招致地方保護(hù)主義的抵制,導(dǎo)致在提取中央農(nóng)水資金中的不積極配合。

4 三個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金的效果比較與分析

近年來,與農(nóng)水資金類似的還有保障性安居工程資金和教育資金。這三個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金均是從土地出讓收益中提取,政策出臺時(shí)間相近,政策內(nèi)容很多相似,但是提取效果差異巨大。

4.1 三個(gè)專項(xiàng)資金計(jì)提效果比較

近年來,土地出讓收入達(dá)到數(shù)萬億元之巨。為了充分發(fā)揮土地出讓收入這部分財(cái)政資金的效益,我國先后從土地出讓收益提取保障性安居工程資金、農(nóng)水資金和教育資金等三個(gè)專項(xiàng)資金。其中,涉及中央農(nóng)水資金的主要文件是2011年中央1號文件和財(cái)綜〔2011〕48號文。保障性安居工程資金的規(guī)定主要見之于《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》(財(cái)綜〔2011〕41號),教育資金主要見之于《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》(國發(fā)〔2011〕22號)和《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)綜〔2011〕62號)。筆者對相關(guān)具體計(jì)提政策進(jìn)行梳理，結(jié)果見表4。

表4 三個(gè)專項(xiàng)資金具體計(jì)提政策主要情況

從表4可以看出,三個(gè)專項(xiàng)資金的政策具有很多共同之處。比如,基數(shù)基本一致,都是根據(jù)土地出讓收益計(jì)提的;政策出臺時(shí)間很接近,都在2011年年中。

財(cái)政部發(fā)布了2011年保障性安居工程資金、農(nóng)水資金和教育資金等三個(gè)專項(xiàng)資金三個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金的計(jì)提情況,但沒有公布2012年數(shù)據(jù)。從2011年數(shù)據(jù)來看,這三個(gè)專項(xiàng)資金實(shí)際計(jì)提效果差別巨大:保障性安居工程資金的金額為662.35億元,占全國土地出讓收入的比例約為2.00%,同比增長55.3%;教育資金504.97億元,占比約為1.51%;農(nóng)水資金297.72億元,占比約為0.89%[6]。 可以看出,保障性安居工程資金計(jì)提金額最高,提取效果最好;農(nóng)水資金是三個(gè)專項(xiàng)資金中提取最少的,提取效果最差。

4.2 三個(gè)專項(xiàng)資金計(jì)提效果差異的原因分析

保障性安居工程資金、農(nóng)水資金和教育資金三個(gè)專項(xiàng)資金都是從土地出讓收益中提取的,大部分政策內(nèi)容相近，但是,這三個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)際提取效果相差懸殊,原因值得深入探討。

a.計(jì)提比例不一。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,農(nóng)水資金和教育資金提取比例是10%,而保障性安居工程資金提取比例是“不低于10%”。特別是2011年初國務(wù)院提出當(dāng)年要新建1 000萬套保障性安居工程任務(wù)后,各地政府進(jìn)一步加強(qiáng)了土地出讓收入用于保障性安居工程建設(shè)的投入力度，其中,一些地方政府從土地出讓收益中提取用于保障性安居工程資金的比例超過10%。這是保障性安居工程資金提取金額大于其他兩個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金的制度因素。

b.計(jì)提口徑有所不同。教育資金和中央農(nóng)水資金計(jì)提口徑完全一致，而保障性安居工程資金計(jì)提口徑略有差異。兩種表述的唯一差別在于扣除項(xiàng)之一在前兩者中為“土地開發(fā)支出”，后者是“土地出讓前期開發(fā)支出”，而“土地出讓前期開發(fā)支出”比“土地開發(fā)支出”要小，因此保障性安居工程資金的提取基數(shù)要大于其他兩個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金。

c.政策支持有輕重。三個(gè)專項(xiàng)資金中,保障性安居工程資金得到政府支持力度最強(qiáng)。根據(jù)財(cái)綜〔2011〕41號文,保障性安居工程有多種支持措施,包括地方政府債券、住房公積金增值收益和稅費(fèi)優(yōu)惠政策等。財(cái)綜〔2011〕41號文還提出了加快各類保障性安居工程資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。而其他兩個(gè)專項(xiàng)資金基本上享受不到類似的政策待遇。

d.社會輿論關(guān)注度不同。包括保障房在內(nèi)的住房問題引起的社會關(guān)注度一直很高,教育投入的欠缺以及教育經(jīng)費(fèi)的籌措問題早在20世紀(jì)就是社會熱點(diǎn)話題。相比之下,農(nóng)田水利建設(shè)則是最近幾年才凸顯,不具備這種前期“預(yù)熱”效果,因此這影響農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金計(jì)提實(shí)施的力度。

此外,影響這三個(gè)專項(xiàng)資金計(jì)提效果還有其他因素,如相關(guān)中央部委的重視程度和各地的執(zhí)行措施、執(zhí)行力度等,在此不一一贅述。

5 政策建議

2011年中央1號文件為我國農(nóng)田水利建設(shè)提供了資金來源。但是,農(nóng)水資金的提取效果并不理想,不利于中央農(nóng)水資金的計(jì)提和運(yùn)作,中央政策在實(shí)施中遭遇到困境。究其原因,中央農(nóng)水資金設(shè)立路徑本身也有不完善之處,沒有注意我國各地的實(shí)際情況和農(nóng)田水利建設(shè)的特殊情況,在各環(huán)節(jié)上都存在一定操作難度,因此導(dǎo)致中央有關(guān)政策落不到實(shí)處,也不利于農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展。有鑒于此,結(jié)合上述分析,筆者提出以下建議以供參考。

5.1 加強(qiáng)計(jì)提力度

農(nóng)田水利建設(shè)關(guān)系我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全,亟待加大資金投入。各部門各地政府必須重視農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金的提取工作,不斷提高計(jì)提力度。

a.建立部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)作為中央農(nóng)水資金的主管部門,會同財(cái)政、水利、國土資源、地稅等有關(guān)部門建立農(nóng)水資金和中央農(nóng)田水利建設(shè)協(xié)調(diào)工作機(jī)制,配備專職人員,切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)資金的提取和管理。發(fā)揮和加強(qiáng)水利部門在部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制的作用。

b.實(shí)現(xiàn)足額計(jì)提。目前農(nóng)水資金提取效果很不理想,與從土地出讓收益中提取的保障性安居工程、教育資金也有明顯差距。同時(shí)這也說明了,農(nóng)水資金的提取還有較大的提升空間。因此,針對計(jì)提不足的問題,一方面對往年中沒有提取到位的資金要補(bǔ)提,填平虧欠；另一方面要爭取與其他兩個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金同步提取,在以后年份中足額計(jì)提。

5.2 靈活運(yùn)用計(jì)提政策

總結(jié)過去一段時(shí)間對中央農(nóng)水資金的計(jì)提、使用和統(tǒng)籌工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對原有政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和變通適用,以適應(yīng)實(shí)際情況,達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷,從而更有利于農(nóng)田水利的發(fā)展。

a.合理控制土地出讓成本計(jì)列。目前計(jì)算土地出讓收益時(shí)土地出讓成本名目過多,導(dǎo)致農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金提取基數(shù)縮小。另一方面,由于通貨膨脹因素和拆遷等問題,近年來土地出讓成本不斷上漲,土地出讓收益也將受到影響,從而導(dǎo)致農(nóng)水資金和中央農(nóng)水資金規(guī)?？s水。因此,要嚴(yán)格按照財(cái)綜〔2011〕48號文的規(guī)定和其他法律法規(guī),對土地出讓成本進(jìn)行審計(jì)和核算。對符合條件的土地出讓成本項(xiàng)目予以認(rèn)定,而不符合條件的則不能計(jì)列為土地出讓成本。

b.采取并行計(jì)提方法?？紤]到目前計(jì)算土地出讓收益過于復(fù)雜,既可以采用2011年中央1號文件和財(cái)綜〔2011〕48號文等規(guī)定的計(jì)提基數(shù)和計(jì)提比例,也允許有條件和有需要的省區(qū)市自行規(guī)定計(jì)提基數(shù)和計(jì)提比例(如按照土地出讓收入的2%左右),實(shí)際計(jì)提時(shí)在自行規(guī)定和中央政策兩者間擇高者實(shí)行計(jì)提。這樣既能符合國家的總體政策,又能保證提取效果,還能允許和鼓勵(lì)有條件有需要的地方自主采取計(jì)提基數(shù)和上浮計(jì)提比例,以便土地出讓收入較高或者亟待農(nóng)田水利投入的地方提取更多的資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

c.改進(jìn)計(jì)提方式。財(cái)綜〔2011〕48號文規(guī)定農(nóng)水資金按照季度計(jì)提并實(shí)行年終清算,財(cái)綜〔2012〕43號文規(guī)定在預(yù)提農(nóng)田水利建設(shè)資金后直接按規(guī)定比例將中央農(nóng)水資金劃轉(zhuǎn)中央國庫。眾所周知,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有季節(jié)性,當(dāng)應(yīng)對自然災(zāi)害時(shí)又有很強(qiáng)的時(shí)間要求。而農(nóng)水資金計(jì)提周期較長,資金的提取到實(shí)際投入使用時(shí)間間隔太久,很難迅速發(fā)揮實(shí)效。應(yīng)根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況,在計(jì)提周期等方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,做到計(jì)提高效及時(shí)。建議每筆土地出讓金到賬后,扣除相應(yīng)土地出讓成本后進(jìn)行計(jì)提,甚至在成本扣除前進(jìn)行預(yù)先計(jì)提。

5.3 協(xié)調(diào)涉農(nóng)財(cái)政資金

目前,我國存在多種涉農(nóng)財(cái)政資金。除農(nóng)水資金外,還有小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金(即小農(nóng)水專項(xiàng)資金)、中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、中央財(cái)政村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎補(bǔ)資金以及中央補(bǔ)助資金、扶貧資金等。這些資金的主管機(jī)構(gòu)不盡相同。特別是小農(nóng)水專項(xiàng)資金相關(guān)規(guī)定在2012年5月修改后,適用范圍得到擴(kuò)大,與中央農(nóng)水資金具有很高的重合性。我國的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金等也對包括農(nóng)田水利在內(nèi)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施支持。這就需要整合這些適用范圍重合的財(cái)政專項(xiàng)資金,協(xié)調(diào)它們的使用,以便它們發(fā)揮最大效益[14]。

5.4 加強(qiáng)資金計(jì)提的考核和監(jiān)督

財(cái)農(nóng)〔2013〕14號文第十三條提出了關(guān)于中央農(nóng)水資金的監(jiān)督和績效方面的原則規(guī)定。在中央農(nóng)水資金的實(shí)際運(yùn)作中,應(yīng)該切實(shí)建立與中央農(nóng)水資金計(jì)提相聯(lián)系的政府績效評估制度和問責(zé)制度。

a.建立政府績效評估制度。建立關(guān)于中央農(nóng)水資金的政府績效評估制度。加強(qiáng)政府自身建設(shè),推進(jìn)政府創(chuàng)新管理,把中央農(nóng)水資金納入政府考核指標(biāo)。重點(diǎn)考核地方政府主管部門和主管領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于中央農(nóng)水資金的提取、使用情況,與其績效掛鉤[15]。并且,將中央農(nóng)水資金運(yùn)作過程公開,確保統(tǒng)籌的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用公開、公平、公正、透明。

b.建立問責(zé)制度。建立關(guān)于中央農(nóng)水資金的行政問責(zé)制度。對中央農(nóng)水資金提取、統(tǒng)籌、使用等中出現(xiàn)的不作為等違法違紀(jì)情況,實(shí)行問責(zé),從而提高中央農(nóng)水資金的計(jì)提效果和統(tǒng)籌效果、使用效果。

5.5 銜接黨和國家的法律政策

目前中央農(nóng)水資金的運(yùn)作依據(jù)主要是黨的文件和部委規(guī)章,缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)。建議在《中華人民共和國水法》修改時(shí)設(shè)立專門內(nèi)容,或者全國人大常委會通過農(nóng)田水利建設(shè)的專門法律予以規(guī)定,從而提高中央農(nóng)水資金的法律位階,在法制軌道上實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展。

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