李勇，周安偉，趙志忠，余天虹，鄒燁燔

（1.海南師范大學(xué)旅游與地理學(xué)院，海南?？?71158；2.海南省旅游發(fā)展委員會(huì)，海南?？?70100）

旅游用地是旅游業(yè)發(fā)展的載體.國(guó)內(nèi)對(duì)旅游用地的研究，主要集中在旅游用地評(píng)價(jià)、旅游地產(chǎn)、旅游用地類(lèi)型及功能結(jié)構(gòu)、旅游用地管理及可持續(xù)發(fā)展等方面[1]，然而海南旅游用地的研究成果甚少[2-3].這與海南省作為我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)的地位不符[4].

在海南國(guó)際旅游島建設(shè)的背景下，旅游主管部門(mén)提出了旅游業(yè)“提質(zhì)擴(kuò)容”戰(zhàn)略，就是對(duì)海南旅游產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)的提升與量的擴(kuò)大，以滿足“游客與效益雙倍增”計(jì)劃[5].因此，隨著大量旅游建設(shè)項(xiàng)目上馬，以及島內(nèi)城市化進(jìn)入快速發(fā)展期，建設(shè)用地?cái)?shù)量呈井噴式增長(zhǎng)，旅游用地問(wèn)題日益凸顯，如何發(fā)揮有限旅游用地的最大效益成為目前一個(gè)亟待解決的課題.

1 問(wèn)題分析

1.1 旅游用地面臨總量稀缺與浪費(fèi)嚴(yán)重雙重壓力

2009年海南國(guó)際旅游島正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，海南省旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，旅游用地的需求旺盛，但土地的供給不足.根據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2020年，全省旅游設(shè)施項(xiàng)目用地計(jì)劃僅增加132 hm2，不足海南島陸地面積的0.4%[6].土地總量較少?zèng)Q定了海南省旅游用地的稀缺性.

旅游用地浪費(fèi)現(xiàn)象也很?chē)?yán)重.一是粗放式旅游發(fā)展模式造成旅游用地浪費(fèi)，海南西部地區(qū)某些旅游項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，造成土地資源浪費(fèi).二是存量用地使用低效和閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，普遍存在“兩重兩輕”問(wèn)題，即重視新增建設(shè)項(xiàng)目和短期的利益、輕視或忽視存量的盤(pán)活和生態(tài)效益[7].三是“高端”旅游項(xiàng)目占地過(guò)多.如高爾夫球場(chǎng)、度假區(qū)等旅游項(xiàng)目都不同程度地存在著土地浪費(fèi)現(xiàn)象，或圈地后低買(mǎi)高賣(mài)不進(jìn)行實(shí)際開(kāi)發(fā)等，或以旅游開(kāi)發(fā)名義進(jìn)行高檔地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等.

1.2 旅游用地需求與供給矛盾突出，旅游用地與農(nóng)用地配置失衡

海南省以旅游業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，要求土地利用具有“二低一高”的特點(diǎn)，即低建筑面積、低容積率和高植被覆蓋率.同時(shí)，海南也是熱帶農(nóng)業(yè)大省，從空間上分析，土地和基本農(nóng)田集中的地區(qū)與人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚的地帶具有重疊性.因此，保護(hù)耕地與保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的矛盾日益凸顯.

由于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受到國(guó)家和地方政策的嚴(yán)格限制，旅游用地開(kāi)發(fā)中增量用地的來(lái)源主要為未利用地和現(xiàn)有建設(shè)用地.從表1可知，農(nóng)用地占全省土地總面積的80%，在現(xiàn)行農(nóng)用地制度下，由于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些擁有豐富旅游資源的農(nóng)用地不能轉(zhuǎn)為旅游用地，許多規(guī)劃的旅游項(xiàng)目因無(wú)法獲得土地指標(biāo)而無(wú)法開(kāi)工，突出表現(xiàn)為“兩有兩無(wú)”現(xiàn)象，即有資金和項(xiàng)目、缺土地和難落實(shí)的現(xiàn)象[7]，嚴(yán)重限制旅游業(yè)的發(fā)展.這種現(xiàn)象在海南中部落后地區(qū)尤其凸顯.

表1 海南省土地利用類(lèi)型的面積與占比Tab.1 The area and proportion of land use type in Hainan

1.3 旅游用地開(kāi)發(fā)導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)

旅游開(kāi)發(fā)者通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)獲取巨大利潤(rùn)，很容易盲目擴(kuò)大土地利用規(guī)模，導(dǎo)致土地得不到有效保護(hù)和土地資源價(jià)值流失.在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，利益主體容易忽視對(duì)旅游景區(qū)或度假區(qū)建筑容納限度的考慮，在建設(shè)控制區(qū)內(nèi)修建旅游服務(wù)接待設(shè)施或人為景觀，這導(dǎo)致一系列社會(huì)環(huán)境問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境破壞、社會(huì)效益下降等.海南有尖峰嶺、藍(lán)洋、吊羅山、七仙嶺、火山口、黎母山和霸王嶺等7個(gè)國(guó)家森林公園和鹿回頭國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在這些國(guó)家森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)，會(huì)造成生態(tài)資源和生物景觀破壞，并提高碳排放量等，而且造成的損害是不可逆的，嚴(yán)重影響了旅游用地的可持續(xù)發(fā)展.

旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，也會(huì)對(duì)旅游用地造成一些負(fù)面影響.尤其在節(jié)假日期間，旅游景點(diǎn)游客“井噴”，大量的交通工具帶來(lái)了大量“三廢”，這對(duì)景區(qū)土地等資源會(huì)造成不同程度污染.此外，部分游客環(huán)境意識(shí)較差，亂扔快餐盒、電池，塑料包裝袋等，這也會(huì)給旅游區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境造成較大污染.

1.4 旅游區(qū)土地規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接不緊密，發(fā)展受制約

《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》標(biāo)準(zhǔn)中[8]，12個(gè)一級(jí)類(lèi)別中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)旅游用地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，僅提到“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”二級(jí)類(lèi)別一項(xiàng)，這與海南旅游業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)不符，全省旅游產(chǎn)品已從觀光旅游型向休閑度假型轉(zhuǎn)變，旅游產(chǎn)業(yè)步入了發(fā)展加速、質(zhì)量提高的轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期.必須增加旅游度假區(qū)用地類(lèi)型.當(dāng)前，土地利用規(guī)劃體系主要包括了工農(nóng)業(yè)用地、居民點(diǎn)用地和交通用地等內(nèi)容，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)旅游驅(qū)動(dòng)需求的用地規(guī)劃[9].在土地利用規(guī)劃方案中對(duì)旅游用地的界定也只是以復(fù)區(qū)的形式出現(xiàn)[10].

旅游開(kāi)發(fā)，規(guī)劃先行，但由于景區(qū)或度假區(qū)土地規(guī)劃與其旅游總體規(guī)劃銜接不緊密，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法落地.于是旅游景區(qū)或度假區(qū)在建設(shè)或擴(kuò)建過(guò)程中出現(xiàn)了違規(guī)違建開(kāi)發(fā)亂象，這在全省旅游景區(qū)或度假區(qū)都普遍存在.當(dāng)前形勢(shì)下，旅游業(yè)的發(fā)展面臨政策性的和現(xiàn)實(shí)困難，旅游景區(qū)或度假區(qū)的建設(shè)就無(wú)政策依據(jù)可循[9].

1.5 旅游用地管理制度不完善

一是由于尚未建立旅游用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在管理旅游用地時(shí)，通過(guò)規(guī)劃的控制手段相對(duì)單一和粗放.對(duì)于配套服務(wù)設(shè)施的用地規(guī)模，規(guī)劃控制難以達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃管理的要求.如某些濱海型度假區(qū)直接將旅游服務(wù)設(shè)施建在沙灘上，破壞沙灘整體景觀；某些旅游項(xiàng)目“打擦邊球”，將休閑體育用地用于高爾夫項(xiàng)目建設(shè)等.二是旅游用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，管理舉步維艱.一般景區(qū)景點(diǎn)的核心范圍較小，其周邊被其他類(lèi)型的集體土地包圍，甚至是農(nóng)用地包圍，比如呀諾達(dá)雨林文化旅游區(qū)；甚至還存在居民點(diǎn)在森林自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家地質(zhì)公園緩沖區(qū)內(nèi)的現(xiàn)象，如霸王嶺、尖峰嶺等景區(qū)，其涉及農(nóng)民建房或拆遷的矛盾給旅游管理已經(jīng)造成了嚴(yán)重影響[11].

2 對(duì)策

2.1 強(qiáng)化旅游用地立法，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

為適應(yīng)海南省旅游業(yè)發(fā)展，保證和規(guī)范當(dāng)前快速發(fā)展的旅游用地，有必要制定旅游區(qū)土地利用相關(guān)規(guī)定.為理順旅游用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供充足依據(jù)，解決當(dāng)前混亂的旅游用地局面，要出臺(tái)旅游用地專(zhuān)項(xiàng)政策或相關(guān)的指導(dǎo)性條例.此外，要加強(qiáng)對(duì)旅游用地的宏觀調(diào)控.

2.2 完善旅游開(kāi)發(fā)模式，建立地方性的旅游用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

旅游部門(mén)應(yīng)該參考土地部門(mén)的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2007）[8]和建設(shè)部門(mén)的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）[12]，建立適合省情的《旅游用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》.參照土地分類(lèi)中農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的劃分方式，將旅游用地類(lèi)型劃分為以建設(shè)用地為主的開(kāi)發(fā)模式、以農(nóng)用地為主的開(kāi)發(fā)模式以及保護(hù)區(qū)型開(kāi)發(fā)模式等三種旅游用地開(kāi)發(fā)模式[13].

2.3 補(bǔ)充完善旅游用地規(guī)劃

《中華人民共和國(guó)旅游法》規(guī)定了“人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求”.因此，制定土地利用規(guī)劃時(shí)要充分考慮規(guī)劃區(qū)的旅游用地問(wèn)題.為滿足旅游業(yè)未來(lái)的用地需求，充分考慮旅游用地的特殊性，避免其在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生瓶頸現(xiàn)象，在土地利用規(guī)劃體系中，要為旅游用地問(wèn)題做出明確的前瞻性規(guī)劃，以及將來(lái)可能出現(xiàn)的各產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)地矛盾做好預(yù)見(jiàn)性規(guī)劃.

2.4 樹(shù)立旅游規(guī)劃?rùn)?quán)威，使景區(qū)或度假區(qū)總體規(guī)劃成為法定規(guī)劃

在制定旅游區(qū)總體規(guī)劃過(guò)程中,要明確旅游用地的功能開(kāi)發(fā)主題，確定旅游資源開(kāi)發(fā)規(guī)模、類(lèi)型，必須對(duì)旅游用地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià).在旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中要以旅游資源為基礎(chǔ)，市場(chǎng)為導(dǎo)向，合理布局旅游用地.要正確處理旅游發(fā)展規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，旅游區(qū)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃要緊密銜接，并與城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)調(diào).為樹(shù)立旅游規(guī)劃的權(quán)威性、連續(xù)性，要嚴(yán)格執(zhí)行景區(qū)或度假區(qū)總體規(guī)劃，不得隨意更改規(guī)劃，不得在旅游區(qū)內(nèi)新建或擴(kuò)建與旅游項(xiàng)目無(wú)關(guān)的其它建筑設(shè)施.

2.5 完善土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)用地來(lái)源多元化

借鑒成都重慶等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)引導(dǎo)，盡快制定鄉(xiāng)村旅游用地相關(guān)政策措施，這樣既可以保持農(nóng)用地不改變土地性質(zhì)，又可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展，解決旅游產(chǎn)業(yè)用地不足的問(wèn)題.

對(duì)旅游用地的來(lái)源可采用多元化途徑.為給全省旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的和諧環(huán)境，當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)實(shí)際情況，在相關(guān)土地政策的指導(dǎo)，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)，通過(guò)對(duì)景區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行以土地入股，或長(zhǎng)期租賃，或在安置好景區(qū)的居民生活的前提下收購(gòu)?fù)恋?，解決旅游用地來(lái)源問(wèn)題[11].

3 結(jié)語(yǔ)

2009年，海南建設(shè)國(guó)際旅游島被國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，旅游業(yè)被確立為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的龍頭產(chǎn)業(yè).隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，全省掀起了一股旅游開(kāi)發(fā)的熱潮，旅游用地作為旅游業(yè)發(fā)展的空間載體，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中面臨一系列的問(wèn)題和矛盾.為保障海南旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，必須著力解決總量稀缺與浪費(fèi)嚴(yán)重、供需矛盾、用地結(jié)構(gòu)配置失衡、外部不經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃之間不銜接，管控不力等問(wèn)題.從提高旅游用地效益角度出發(fā)，政府必須從制度層面，運(yùn)用市場(chǎng)對(duì)資源起基礎(chǔ)性作用的手段，將土地資源最大效益地配置到旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中.

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