鄭智航，郭志博

（1.山東大學 法學院，山東 濟南 250100；2.中共遼寧省委黨校 法學部，遼寧 沈陽 110014）

一、問題的提出

自20世紀90年代以來，中國福利制度發(fā)生了巨大的轉變，即從在計劃經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)職工所享受到的無所不包的福利待遇到在市場經(jīng)濟條件下根據(jù)需求來設立福利項目的轉變。這種轉變意味著中國的福利制度不再是尋求一種平均主義的利益分配模式，而是要在追求效率、實現(xiàn)利益適當分化的前提下兼顧社會公平。具體到福利行政領域，它首先需要解決的是哪部分人能夠成為福利的受領人這一問題。就福利受領人資格識別的內(nèi)容來看，它包括識別程序和實質資格兩部分。就中國福利受領人的資格識別程序的具體規(guī)定來看，它大致包括當事人申請、審核、公示三個環(huán)節(jié)。在這三個環(huán)節(jié)中，行政機關在資格識別中居于主導地位，當事人則處于從屬地位。他們很難對行政機關的資格識別行為提出異議，并且法律也沒有相關的程序保證當事人提出異議。另外，法律對入戶調查是否需要經(jīng)過當事人同意、鄰里訪問應當訪問哪些內(nèi)容等內(nèi)容都未作具體規(guī)定。就福利受領人資格識別的實質資格來看，中國相關制度作出了一定的規(guī)定。例如2007年《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定將家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实木用窦{入到農(nóng)村最低生活保障的范圍?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》規(guī)定凡持有非農(nóng)業(yè)戶口，其共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘芯用穸紤敿{入城市最低生活保障的范圍。但是，這些制度并沒有過多考慮當事人處于窘迫境遇的原因，而是主要將當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴首鳛橘Y格識別的依據(jù)。即使以最低生活保障標準為依據(jù)，國家層面的法律也是將最低生活保障標準的確定權授予給地方。中國當下福利行政的這種現(xiàn)實迫使我們不得不對福利行政中受領人資格識別是否受法律正當程序的規(guī)制和受領人的資格識別的標準應當如何確定這兩個重要理論問題進行思考。

二、福利行政中受領人資格識別的法律程序

在世界范圍內(nèi)，福利行政中受領人的資格識別受不受法律正當程序的制約都是一個重要的憲法學問題。從憲法中正當程序條款的起源來看，它主要是基于對犯罪嫌疑人的保護和對個人合法財產(chǎn)的保護。在傳統(tǒng)行政法看來，“普通法的正當程序條款適用于政府限制和剝奪公民財產(chǎn)的行為，而不適用于公民從政府直接受益的行為”[1]。如何在理論上論證憲法中的有關正當程序條款的規(guī)定能夠適用于福利受領人的資格識別過程就成了探討如何運用正當程序來對福利行政主體進行制約的一個前提問題。

1.午夜檢查

20世紀50年代，美國許多州都在福利受領人資格識別過程中，采用“午夜檢查”的方式，即行政機關往往在午夜未經(jīng)授權的情況下對福利申請人的住所進行檢查。根據(jù)州和地方的法律，接受福利的資格可以根據(jù)其家庭環(huán)境的許多方面來確定，這些環(huán)境包括家里是否存在能夠養(yǎng)家糊口的成年勞動力。偷襲性搜查作為一般的輔助性檢查手段而存在[2]。

然而，這種方式在實踐中受到了廣泛質疑。反對者認為午夜檢查違背了聯(lián)邦憲法第四修正案。但是，支持者認為沒有相關授權而檢查申請人的家是否違反第四修正案，可以通過以下三因素來判斷：第一，檢查者是否根據(jù)申請者明示的或暗示的同意進行檢查；第二，搜查的目的是否是為刑事控告或罰款確定證據(jù)；第三，在具體的情境中，搜查的方式是否具有合理性[2]。在Frank v.Maryland案中，高等法院認為調查者在沒有授權的前提下可以對健康條件處于弱勢的家庭進行調查，其理由是：第一，調查僅僅是為了救濟健康的目的，不是為了刑事控告或懲罰的目的；第二，存在合理懷疑的根據(jù)；第三，調查是在白天進行；第四，調查者沒有強行進入民宅[3]。該判決強調了福利調查的非刑事搜查性，并強調福利調查應當在白天進行，這在事實上對午夜檢查在時間上存在的瑕疵進行了譴責。在1961年的People v.Shirley案中，被告Tressie Neal向社區(qū)的社會工作人員說她僅有的收入是她的福利救濟金加孩子們偶爾掙的一點錢，家里也沒有能夠供養(yǎng)他們的成年勞動力。因此，她為她自己和她的小孩領取了福利救濟。一天，社會工作者進入了她家里，發(fā)現(xiàn)有一個衣著完好但穿著拖鞋的成年男子在那里。兩天后，調查者在凌晨2∶30來到她家，發(fā)現(xiàn)那個男人在被告的臥室里。被告承認這個男人在此至少生活了六周，并且這個男人供養(yǎng)她。被告最終被判有罪[4]。這一判決在事實上承認了盡管福利調查的目的不在于追究當事人的刑事責任，而在于識別當事人的福利受領人資格，但是，從結果上看，福利受領人資格識別過程可能給當事人帶來一定的刑事責任。因此，該案件在事實上是對Frank v.Maryland案判決中所強調的調查的非刑事性進行了反駁。這也為福利受領人資格識別適用正當程序條款提供了第一個基礎。

2.“新財產(chǎn)”與法律正當程序

在傳統(tǒng)的憲法和行政法領域，權利往往被從消極的角度來加予理解，人們甚至將憲政主義的本質定位為對政府干涉的豁免。正當程序條款的目的就在于保障這種權利。傳統(tǒng)的財產(chǎn)權觀念也主要是從這種消極的角度來把握。這種觀念認為財產(chǎn)權是個人對自己所擁有的財產(chǎn)進行占有、支配、使用、收益和處分的權利，以及當這種權利受到非法干預時，請求政府或司法部門幫助其恢復到非法干預之前的那種態(tài)度。國家或者政府從功能上講，并不為個人創(chuàng)造財產(chǎn)。至于國家為個人創(chuàng)造財產(chǎn)的行為，如提供福利的行為，顯然不屬于這種財產(chǎn)權的范圍，它是國家給“貧窮的陌生人”一種“特權”或“恩惠”。既然政府提供福利是個人的一項特權，政府也就有權取消，它就不應當受憲法正當程序的限制[4]。因此，福利行政領域和福利受益人資格識別過程中并不適用正當程序條款。

這種財產(chǎn)權觀念在20世紀70年代發(fā)生了變化。在新財產(chǎn)學說中，政府不再處于傳統(tǒng)自由主義所主張的那種消極的“守夜人”角色，而是以直接的金錢給付的方式和間接隱形增加的方式為社會公眾創(chuàng)造財富[5]。這種新財產(chǎn)主要包括：收入與收益、工作、職業(yè)許可、特許、合同、補貼、公共資源的使用、服務等[6]。在這種“新財產(chǎn)”觀念看來，個人從國家或政府獲得財產(chǎn)與個人從他人那里獲得財產(chǎn)沒有實質的區(qū)別。就福利而言，它在本質上是個人通過平時繳納稅收的形式向政府所購買的一種保險。當個人生活處于窘境時，個人有權要求國家或政府支付必要的救濟金。這種“新財產(chǎn)”觀念在事實上改變了人們過去對于財產(chǎn)權的消極屬性的認識，以及對國家在財產(chǎn)權實現(xiàn)方面的作用的認識。這種觀念一經(jīng)產(chǎn)生，就在美國產(chǎn)生了巨大影響。美國聯(lián)邦高等法院在事實上愈來愈認為獲得福利不是一項特權，而是一項權利，因此，正當程序條款也被適用于福利行政領域。這也就是所謂的“正當法律程序的革命”。

3.資格識別中的聽證程序

是否適用聽證程序是福利受領人資格識別過程中必須解決的一個重要問題。1970年發(fā)生的戈德博格訴凱利案是一個具有里程碑意義的案件。在該案中，布萊克法官認為一國經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響著該國政府提供社會救濟金的力度。倘若過分強調福利受領人的資格識別程序，那么，那些確實需要得到社會救濟的人就有可能得不到必要的救助。因此，我們必須重新評估聽證程序[7]。但是，布萊克法官的這種觀點受到了人們的反對和批駁。那些主張在福利行政中適用聽證程序的人認為，當事人在申請福利津貼之前有權要求行政機關舉行包括通知、口頭傾聽、聘請法律顧問、傳喚證人和交叉質證、公平的裁判等在內(nèi)的聽證，并有權要求行政機關對其不予授予福利的行為說明理由。最后，支持者占了上風。然而在六年后的埃爾德里奇案中，最高法院卻作出了不同的判決。最高法院認為在社會保障殘疾保險停發(fā)前不需要進行口頭聽證。

在上述兩個類似案件中，法院之所以要作出不同的判決，其原因在于法院是從“效能模式”的角度來對待福利行政中的聽證程序的。所謂“效能模式”，是指“關注各種形式的行政決策過程的成本和收益，力求在保全個人的生命、自由、財產(chǎn)不受錯誤剝奪和通過政府行為實現(xiàn)集體目標之間達成某種和諧”的模式。它是“工具主義、實證主義和功利主義的結合體”[8]序Ⅵ。戈德博格訴凱利案與埃爾德里奇案的區(qū)別就在于前者針對的是生活處于困難境地的人，而后者針對的是殘疾人。在政府所能提供的救助一定的情況下，根據(jù)邊際效應遞減規(guī)律，將救助給予最需要給予的人，救助在社會功效上最大。在這種效能模式的指引下，最高法院認為停發(fā)家庭補助的領受人處于“瀕臨絕望”的境況，而殘疾人的生活狀況具有一定的恒常性，殘疾補助并不能即刻改變其生活狀況，但是生活困難者的貧困是暫時的。只要他們渡過這個難關，生活狀況都會得到改善。因此，當事人在家庭補助計劃中避免錯誤剝奪要比殘疾人保險計劃中更為重要[8]121－123。相應地，對于貧困補助的資格識別適用聽證程序，而殘疾人補助的資格識別則不適用聽證程序。

三、福利行政中受領人資格識別的具體標準

1.日本具體標準的測定方式

迄今為止，日本在確定受領人資格時采用了以下幾種測算方式[9]：

（1）標準生活費方式。物價部門對每個家庭的日常生活開支進行調查統(tǒng)計，然后以統(tǒng)計的數(shù)據(jù)為基礎計算和規(guī)定生活扶助基準的費用。

（2）“菜籃子”方式。該方式首先根據(jù)人們生活的現(xiàn)實需要測算出維持最低生活所必需的食品、衣物、家具、什器等的數(shù)量和次數(shù)，然后將這些物件按照市場價格作價，從而測算出每個人維持最低生活所必需的生活費。

（3）“恩格爾系數(shù)”方式。該方式認為人們可以通過一個家庭的食品開支大體測定出該家庭的生活水平。具體來講，人們可根據(jù)家庭食品開支費用與家庭總收入之比例關系，來計算出最低限度生活水準。飲食支出占家庭總支出的比例很高就意味著家庭生活水平很低，收入只能維持最低生活。反之，則生活富足。

（4）差距縮小方式。該方式以縮小一般家庭與獲得救助家庭生活水準之間的差距為目的，以政府發(fā)布的經(jīng)濟預測為依據(jù)，以下一年度國民消費支出的增長率為基礎來決定社會救助基準的變動幅度。

2.美國具體標準

（1）養(yǎng)家糊口的男人。美國的福利救濟主要是針對單身的女性和小孩，因此，福利救濟申請者家里是否有一個養(yǎng)家糊口的男人就是一個重要的實質性標準。例如，許多州就規(guī)定：有未成年人的家庭要想申請救助就得確定這個小孩的父親不在了或者離異了，并且這個小孩被帶到一個地方政府的辦公室去進行調查[10]。美國在20世紀50年代之所以盛行“午夜檢查”，其原因很大程度上就在于確定家里是否具有養(yǎng)家糊口的男人。在美國主流觀點看來，一個成年的男子具有養(yǎng)活一家人的能力。倘若一個存在成年男子的家庭還要申請救濟，這也就意味著該男子沒有盡到勤勉之義務，因此，也就不能獲得相應的福利救濟。

（2）道德標準。在美國，并不是所有處于貧困境況的小孩都能獲得救濟。在具體的法律實踐中，小孩是合法生育的還是非法生育的作為一條道德標準被強加給了受領人。路易斯安那州刪去了給予所有貧困兒童以救濟的規(guī)定，而是規(guī)定母親在申請救濟后非法生育的小孩是不能夠領取救濟金的。其他的許多州也紛紛效仿，例如：加利福尼亞州就規(guī)定非法生育孩子的母親不得領取救濟金，否則將可能承擔刑事責任[11]。當婦女生活處于窘境狀態(tài)時，她應當意識到非法生育一個小孩所帶來的實際后果。因此，非法生育的處于窘境的婦女在道德上是有過錯的，不給她救助也正是對這種過錯給予的一種懲罰。

（3）居住標準。美國是個聯(lián)邦制的國家，州享有包括征稅權在內(nèi)的許多權力。根據(jù)美國憲法，各州都保留了征稅權，聯(lián)邦政府不得剝奪州的這項權力。憲法只是對各州征收關稅的行為進行了明確禁止[12]。而就稅收的用途而言，它除了用于公共行政開支和財政支出之外，還有很大一部分就是用于福利救濟。公共救濟基本上是地方關注的一個問題，因此其結果便是僅僅只有該州的居民才有獲得救濟的權利。許多州也否定對不是本州的居民進行救助[11]。

（4）貧困標準。從美國各州的具體法律實踐來看，它們大都首先根據(jù)一定的方法確立一個合理的貧困線，然后將申請者以家為單位的收入與這個貧困線進行對比。倘若申請者的收入低于這個貧困線，就可以證明該申請者生活處于困難的境地，然后，結合上文中提到的一些標準作出一個綜合性的決定。

四、中國福利行政中受領人資格識別的完善

1.美國理論與實踐對中國的啟示

首先，中國福利行政中受領人資格識別過程中要處理好福利與隱私之間的關系。從中國具體實踐來看，受領人資格識別過程中也采用了類似美國“午夜檢查”的“入戶調查”的方式，并且調查的主體多為居民委員會。然而，居民委員會作為居民自治組織并不具有這種調查的權利，這也就意味著居民委員會侵犯了申請人的隱私權[13]。在調查過程中，申請人并沒有獲得事先通知，而是被“突襲檢查”。另外，為了發(fā)揮社會民眾的監(jiān)督作用，行政機關或居民委員會往往會將申請人的相關信息以“張榜”形式公之于眾。這無疑會為生活困難者造成巨大的心理壓力。

其次，美國福利受領人資格識別中的聽證程序對中國的實踐具有重要的啟示意義。美國通過具體判例的形式確立了受領人資格識別中適用聽證程序。這對保障福利受領人的合法權益具有重要意義。然而，聽證程序在中國行政程序法中尚未得到充分重視，特別是在福利受領人的資格識別中，中國目前尚未建立聽證程序。但是，我們也要看到美國福利資格識別中的聽證程序的“效能模式”存在的問題。一方面，這種“效能模式”在實現(xiàn)福利最大化的同時，卻忽視了少部分人的利益，從而具有明顯的功利主義色彩；另一方面，這種“效能模式”忽視了聽證程序本身的價值。

最后，美國福利行政中受領人的資格識別標準既與自由、平等、人權等基本價值存在沖突與矛盾，又存在操作上的難題。這是中國在借鑒美國受領人資格識別制度時必須給予充分重視的地方。具體而言，其主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，福利救濟與隱私權的沖突與矛盾。無論是是否有養(yǎng)家糊口的男人，還是小孩是否是合法生育的，都涉及到婦女個人的包括私生活在內(nèi)的隱私權的問題，并且，當事人自己的收入狀況也屬于個人隱私的范圍。在實踐中，行政部門往往采取向社區(qū)和親屬進行調查的方式。這種調查方式導致的結果一方面是使申請者的隱私進一步暴露，另一方面，也有可能惡化鄰人之間的關系。其次，道德標準與小孩生存權的沖突與矛盾。其實，父母行為的道德與否與小孩是沒有關系的，因為小孩的出生本身不是由小孩自己來選擇的。倘若在資格識別過程中過于強調母親生育小孩的道德性，以及小孩出生的合法性，就會使小孩生存權的實現(xiàn)以及以此為基礎的發(fā)育受到嚴重威脅。最后，資格識別過程中的舉證困難。在資格識別中，申請人往往要拿出證據(jù)來證明她沒有工作、沒有收入、不能工作、沒有存款。這種舉證是相當困難的，特別是在要求申請者提供拋妻棄子、舍家而去的負心漢的地址的情況下，申請人進行舉證的難度相當大[10]。

2.具體措施

第一，建立健全中國福利受領人資格識別的具體程序。筆者認為中國需要針對資格識別制定詳細的程序。例如，在審核環(huán)節(jié)中，入戶調查的時間應當事先告之。對鄰里訪問的適用應當借鑒美國的作法給予必要限制。美國就規(guī)定只有在以下情況下，才能進行鄰里訪問：①接受救助者竭盡全力去獲得事實，但是沒有成功；②接受救助者獲得的事實需要澄清，并且工作人員被說服直接與信息的來源進行接觸而不是再次通過接受救助者，將產(chǎn)生更好的結果；③工作人員懷疑接受救助者偽造或公然地拒絕提供基本信息，并想去確定他有罪；④審核機關認為由接受救助者自己去直接獲得信息是不可能的[10]。至于公示程序，針對目前存在的“張榜公示”制度對受領人隱私權可能造成的侵害以及造成的貧困“標簽化”效應，“或許，更為可行的是建立某種電子化的檔案制度，限定一定的查詢條件，以此保障受益人的權利”[13]。除此之外，針對中國福利受領人資格識別過程中的聽證程序缺失的狀態(tài)，建議可以建立事后聽證制度。

第二，完善受領人資格識別的實質標準，增強實質標準的靈活性。中國福利受領人的實質資格主要堅持的是城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準。就這種確定方式的科學性而言，它不及“恩格爾系數(shù)”方式。另外，中國福利受領人的實質資格過于單一，并且顯現(xiàn)出僵化的趨勢。其實，“從理論上講，最低生活保障制度的資金來源于政府，接受‘低保’的人只要收入低于當?shù)氐摹捅＞€’就可以申請低保，而不需要其他外加條件”[14]。因此，我國可以增加一點標準的靈活性，而不必在確定福利受領人時附加其他一些因素。

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