苗耀祥，魏 航

2010年7月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確指出，高等學(xué)校要加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，各級(jí)各類要依據(jù)大學(xué)章程來(lái)依法治校。2011年底教育部以31號(hào)令的形式頒布了高等教育嶄新辦法，教育部對(duì)章程建設(shè)、現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)給予高度重視。教育部2012年工作要點(diǎn)又明確要求加強(qiáng)推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，落實(shí)大學(xué)章程制定暫行辦法，促進(jìn)高校辦出水平，辦出特色。制定大學(xué)章程是中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)的基本要求，也是世界很多高知名高校的普遍做法。當(dāng)前，高等教育體制改革正在全面深化，教育規(guī)劃綱要確定28所試點(diǎn)高校，這28所高校在改革過(guò)程中有很多學(xué)校提出并制定了章程。在今后一段時(shí)間內(nèi)推動(dòng)全國(guó)2 700多所高校制定章程，這也表明了推動(dòng)落實(shí)高校自主權(quán)，促進(jìn)高校完善自身治理結(jié)構(gòu)和去行政化、實(shí)現(xiàn)自主管理的核心要求。

一、大學(xué)章程的內(nèi)涵

大學(xué)章程是伴隨著中世紀(jì)大學(xué)的誕生而產(chǎn)生的。當(dāng)時(shí)為了承認(rèn)大學(xué)一定程度的依法自治權(quán)力，由教皇或國(guó)王為大學(xué)頒發(fā)特許狀（charter）。這種特許狀或教皇訓(xùn)令就演化出西方國(guó)家后來(lái)的大學(xué)章程［1］?，F(xiàn)代大學(xué)章程也是根據(jù)特許狀的制定而產(chǎn)生的，它是學(xué)校自治的大綱，是高等學(xué)校為保證學(xué)校正常運(yùn)行，做出的依法自治的規(guī)范性文件。

綜觀世界各國(guó)的大學(xué)章程，可以說(shuō)各有特色，紛繁多樣。在表述上而言，也說(shuō)法不一。比如，就英國(guó)而言就有好幾種說(shuō)法。有叫：“University ordinance”（大學(xué)條 例），也 有 叫：“Statutes of the University”（大學(xué)章程），還有叫“charter”，“by laws”，“l(fā)egislation”，“organiclaw”等叫法。但不論如何表述，大學(xué)必須要有自己的章程，學(xué)校沒(méi)有章程，依法治校就成為口號(hào)，高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法自主管理的權(quán)利也無(wú)法得到實(shí)施。大學(xué)的章程一般有單一型章程和復(fù)合型章程。由于大學(xué)在內(nèi)外部事務(wù)中的紛繁復(fù)雜，大學(xué)章程一般都采用復(fù)合型。復(fù)合型大學(xué)章程是按照一個(gè)總綱性的規(guī)章和一些實(shí)施細(xì)則構(gòu)成［2］。目前采用復(fù)合型大學(xué)章程來(lái)指導(dǎo)高等學(xué)校自治的典型大學(xué)有牛津大學(xué)、密西根大學(xué)、康奈爾大學(xué)等。

我國(guó)的大學(xué)章程建設(shè)起步較晚，由于體制的原因，大學(xué)依法治校一直得不到落實(shí)，1995年，《教育法》開(kāi)始規(guī)定學(xué)校必須具備“章程”等基本要求。1998年頒布的《高等教育法》又明確要求高等學(xué)校必須具備章程的規(guī)定。2003年7月，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》中再次重申，學(xué)校要進(jìn)一步完善大學(xué)章程，大學(xué)章程經(jīng)教育主管部門(mén)批準(zhǔn)后，按照大學(xué)章程依法自主辦學(xué)。2012年教育部又明確提出，把分類推進(jìn)高校章程建設(shè)，促進(jìn)高校辦出特色作為工作要點(diǎn)。

關(guān)于大學(xué)章程的內(nèi)涵，當(dāng)前研究還未形成統(tǒng)一的看法。按照教育部的規(guī)章要求，大學(xué)章程是高等學(xué)校實(shí)施自主管理、自主辦學(xué)的行動(dòng)準(zhǔn)則。為了更好地理解大學(xué)章程的內(nèi)涵，我們需要把握以下四個(gè)方面：第一，大學(xué)章程是得到了我國(guó)《高等教育法》的法律保證，是高等學(xué)校依法治校的條件，是由教育主管部門(mén)核準(zhǔn)，按照大學(xué)章程依法開(kāi)展的自治管理活動(dòng)。第二，大學(xué)章程是高校的基本準(zhǔn)則，這個(gè)基本準(zhǔn)則的主要功能就在于指導(dǎo)大學(xué)依法自主辦學(xué)，實(shí)施管理，履行公共職能。同時(shí)大學(xué)章程是大學(xué)建立其他規(guī)章制度的依據(jù)，可以這樣理解，大學(xué)章程就是大學(xué)的基本法，甚至有人把它叫做大學(xué)的“憲法”。第三，大學(xué)章程代表舉辦者利益的規(guī)范性文件。大學(xué)章程是大學(xué)自主辦學(xué)的依據(jù)，它體現(xiàn)出大學(xué)辦學(xué)的權(quán)利范圍，也直接體現(xiàn)大學(xué)法人與教育主管部門(mén)之間權(quán)利合理分配。第四，大學(xué)章程作為大學(xué)的“憲法”，目的是為保證學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法自主管理的權(quán)利?！督逃ā访鞔_規(guī)定，學(xué)校有“按照章程自主管理”的權(quán)利，即大學(xué)章程是大學(xué)自主管理的直接依據(jù)。

二、大學(xué)章程制定的基本原則

（一）體現(xiàn)法制性原則

依法治校是學(xué)校管理走向規(guī)范化、民主化的主要措施。我國(guó)高等學(xué)校的管理方式必然會(huì)由人治向法治的轉(zhuǎn)變，這是管理改革的必然趨勢(shì)。就是說(shuō)法律的制定要體現(xiàn)思想政治，這就要求大學(xué)章程在制定中要以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，把握法制統(tǒng)一的原則。作為社會(huì)管理職能、教育職能的社會(huì)組織，存在著許多內(nèi)部的管理職能和復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須通過(guò)制定和實(shí)施體現(xiàn)法制理念的內(nèi)部規(guī)范，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理的法制化、民主化。高等學(xué)校也只有依照章程辦學(xué)，才能解決高校依法治校的根本問(wèn)題。章程不僅是外部對(duì)學(xué)校的要求，也是自發(fā)、自覺(jué)的法制理念的表現(xiàn)和具體化。同時(shí)大學(xué)章程也為其他各項(xiàng)內(nèi)部規(guī)章制度提供基本的法律依據(jù)，為高等學(xué)校制度建設(shè)的規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。

總之，大學(xué)章程的建立，為完善高等學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度提供了法律依據(jù)，使高等學(xué)校的權(quán)力運(yùn)行更加順暢與和諧，使行政權(quán)力在法治的規(guī)范下行使，保證管理行為的合法和高效性［3］。

（二）體現(xiàn)程序性原則

制定章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主、科學(xué)、公開(kāi)透明的程序要求，使章程的制定主體要多元，充分反映各方意見(jiàn)，促進(jìn)學(xué)校依法治校、和諧治校。高校的領(lǐng)導(dǎo)和教師都應(yīng)意識(shí)到正當(dāng)?shù)母叩冉逃芾沓绦?，不僅能提高管理效率，降低管理成本，促使高校管理工作科學(xué)化、法治化、規(guī)范化，而且作為隱性的德育資源，也具有教育、引導(dǎo)、激勵(lì)、尊重教師與學(xué)生的價(jià)值。大學(xué)章程的制定是倡導(dǎo)法治精神、程序正當(dāng)、民主權(quán)利觀念的一次重大普法活動(dòng)，在大學(xué)里營(yíng)造出社會(huì)主義法治精神與人文關(guān)懷的育人環(huán)境。

（三）體現(xiàn)合理性原則

合理性原則是指大學(xué)章程在制定中必須有法律依據(jù)，但是又要考慮到學(xué)校的實(shí)際，做到合法合理。英國(guó)韋德教授曾指出：“公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力在根本上不同于私人權(quán)力……一個(gè)公共權(quán)力機(jī)關(guān)只能合理地、誠(chéng)實(shí)地行事，只能為了公共利益的合法目的行事，它必須遵循合理原則和公平原則［4］?！爆F(xiàn)代行政法理認(rèn)為：在公法中雖然有自由裁量權(quán)，但自由裁量權(quán)的約束要靠“合理性”原則控制。因此，在章程的制定過(guò)程中必須要對(duì)制定主體進(jìn)行合理約束。學(xué)校是一個(gè)以完成教育教學(xué)任務(wù)為主要目標(biāo)的組織。為了使學(xué)校更好地完成教育目標(biāo)，法律需要賦予它更多的自由裁量權(quán)，也就是說(shuō)大學(xué)章程一方面要遵照法律的規(guī)定，另一方面要敢于提出學(xué)校自身發(fā)展的要求，為學(xué)校的自主權(quán)的落實(shí)進(jìn)一步提供依據(jù)和幫助，使學(xué)校的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性更好地發(fā)揮出來(lái)，為國(guó)家做出更大的貢獻(xiàn)。

三、大學(xué)章程在推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的作用

（一）大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系的保障

現(xiàn)代大學(xué)制度包括內(nèi)部制度與外部制度兩方面。具體包括：治理機(jī)構(gòu)、內(nèi)部權(quán)力體系、組織結(jié)構(gòu)分層、學(xué)術(shù)體制、專業(yè)評(píng)價(jià)、社會(huì)合作等等，具體體現(xiàn)在依法規(guī)范學(xué)校的決策機(jī)制，這個(gè)決策機(jī)制在章程當(dāng)中是要求健全完善中國(guó)共產(chǎn)黨高校領(lǐng)導(dǎo)下的具體實(shí)施規(guī)則和實(shí)施意見(jiàn)。大學(xué)章程通過(guò)校內(nèi)制度的安排，形成清晰的界面?？梢哉f(shuō)，理解現(xiàn)代大學(xué)制度就必須明晰大學(xué)章程涉及的大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)以及它與其他大學(xué)的三種關(guān)系［5］：

首先，大學(xué)與政府的關(guān)系。我國(guó)的大學(xué)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)管得太死，大學(xué)照章辦事，偏離辦學(xué)規(guī)律的局面。所以政府要與高校定好位，補(bǔ)好臺(tái)。政府的職責(zé)是實(shí)施宏觀調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)整，提供大學(xué)發(fā)展的政策支持等。大學(xué)也要了解市場(chǎng)，培養(yǎng)更多服務(wù)社會(huì)的人才。所以政府與大學(xué)之間的關(guān)系顯得尤為重要，政府與大學(xué)應(yīng)當(dāng)保持干預(yù)不過(guò)度、支持很給力的良性互動(dòng)。

其次，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系。高等教育有社會(huì)服務(wù)的功能，同時(shí)高等教育的發(fā)展也需要得到社會(huì)的支持。而且隨著社會(huì)的發(fā)展，大學(xué)與社會(huì)之間的關(guān)系也會(huì)越來(lái)越密切。一方面，大學(xué)是知識(shí)分子聚集的地方，是主要的知識(shí)源地，它對(duì)社會(huì)的發(fā)展會(huì)提供越來(lái)越多的智力支持；另一方面，大學(xué)也離不開(kāi)社會(huì)支持，也需要從社會(huì)中汲取能量，吸取有益的意見(jiàn)和建議來(lái)發(fā)展自己。因此，大學(xué)必須積極加強(qiáng)和社會(huì)的互動(dòng)。

最后，與其他大學(xué)之間的關(guān)系。大學(xué)與大學(xué)之間的關(guān)系，應(yīng)該是合作與協(xié)同的關(guān)系，高等教育系統(tǒng)只有存在競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)使其充滿活力。同時(shí)大學(xué)之間的聯(lián)合攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新也越來(lái)越多。因此，大學(xué)必須把大學(xué)之間的合作納入各高校章程的制度設(shè)計(jì)中，為大學(xué)之間的協(xié)同創(chuàng)新提供制度保證。

（二）大學(xué)章程可厘清大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力

大學(xué)內(nèi)部最主要的權(quán)力是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的矛盾一直是大學(xué)的公共問(wèn)題。西方的大學(xué)一直倡導(dǎo)“教授治?！焙汀皩W(xué)術(shù)自由”。學(xué)術(shù)自由起源于19世紀(jì)德國(guó)柏林大學(xué)，指大學(xué)在政府許可的范圍內(nèi)具有教學(xué)、研究與學(xué)習(xí)的自由。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由的表現(xiàn)；行政權(quán)力是大學(xué)依靠特定的強(qiáng)制手段，對(duì)高校進(jìn)行管理的一種能力。在我國(guó)，由于高校長(zhǎng)期以來(lái)受傳統(tǒng)“官本位”管理理念和“科層制”教育管理體制的影響，高校的行政權(quán)力一直占主導(dǎo)地位，學(xué)術(shù)權(quán)力得不到應(yīng)有的尊重。導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力長(zhǎng)期處于一種失衡狀態(tài)。

大學(xué)章程在處理學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系問(wèn)題時(shí)，必須規(guī)范兩種權(quán)力的運(yùn)行地位。高校是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，離不開(kāi)知識(shí)探索、學(xué)術(shù)研究。因此，大學(xué)章程在制定中一定要考慮大學(xué)內(nèi)部治理中的權(quán)力分配，明晰劃分學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的決策范圍。為推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離奠定良好的治校氛圍。

（三）大學(xué)章程是高校依法治校及各項(xiàng)規(guī)章的基礎(chǔ)

大學(xué)章程既體現(xiàn)法律政策的要求，又體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)特色，是學(xué)校依法治校的依據(jù)。大學(xué)通過(guò)制定和實(shí)施體現(xiàn)法制理念的章程，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理的法制化、民主化奠定了基礎(chǔ)。

大學(xué)章程是大學(xué)依法治校的依據(jù)，因此必須具有鮮明的指導(dǎo)性和可操作性，對(duì)學(xué)校自主管理的問(wèn)題要做出明確規(guī)定，并要有可行的操作性。同時(shí)，其他的規(guī)章制度也是依據(jù)大學(xué)章程制定的，是對(duì)大學(xué)權(quán)限和范圍制定的內(nèi)部具體管理文件，對(duì)于大學(xué)的局部問(wèn)題或局部問(wèn)題的某一方面做出規(guī)范，例如：教務(wù)學(xué)籍管理制度、校園安全管理制度、學(xué)生社團(tuán)規(guī)章制度等。國(guó)外的大學(xué)在設(shè)立發(fā)展過(guò)程當(dāng)中幾乎都有自己的章程，1878年的柏林大學(xué)就確立學(xué)院講座制、利益協(xié)商機(jī)制等若干方面的基本制度，為柏林大學(xué)的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)與框架。

大學(xué)章程是高校依法治校的基礎(chǔ)，推動(dòng)大學(xué)章程的建設(shè)，不僅是外部對(duì)大學(xué)的要求，更是內(nèi)部自發(fā)、自覺(jué)的法制理念的表現(xiàn)和具體化；推動(dòng)大學(xué)章程的制定，是形成以章程為核心，依法治理的體制和機(jī)制的基礎(chǔ)。

［1］黃福濤.外國(guó)教育史［M］.上海：上海教育出版社，2003：81.

［2］丁學(xué)良.什么是世界一流大學(xué)？［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：141.

［3］熊志翔.高等教育制度創(chuàng)新論［M］.廣州：廣東高等教育出版社，2002：63.

［4］［英］韋德.行政法［M］.徐炳，等譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997：56.

［5］韓淑霞.大學(xué)治理中的章程問(wèn)題［J］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2010（6）：82.