（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

源于“企業(yè)辦社會(huì)”理念的由國(guó)有大中型企業(yè)興建的職工住房、醫(yī)院、中小學(xué)校、療養(yǎng)院等等機(jī)構(gòu)和其他公共設(shè)施，背負(fù)了產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)和職工生活福利、社會(huì)保障等社會(huì)職責(zé)。其直接效果是每個(gè)企業(yè)都成為一個(gè)小社會(huì)，企業(yè)為職工提供了“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊粩堊由鐣?huì)福利，不僅使得一些國(guó)有企業(yè)從無(wú)到有、從小到大，支撐著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，也在一定程度內(nèi)體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。企業(yè)為職工及其家屬解決了后顧之憂，使得職工無(wú)需過(guò)于擔(dān)憂生活中的瑣碎問(wèn)題，全心全意工作，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大的乘數(shù)效應(yīng)，也對(duì)維護(hù)正常社會(huì)秩序和政府的社會(huì)管理起到了重要作用。也正因?yàn)榇?，?dāng)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，該如何妥善處理其中的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就不僅直接涉及到職工利益，更涉及到社會(huì)福祉。遺憾的是，《企業(yè)破產(chǎn)法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)均沒(méi)有涉及到處理企業(yè)破產(chǎn)時(shí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的一般性規(guī)定。而借用經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的解決方式，又無(wú)法從根本上解決非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處理過(guò)程中各方主體的利益沖突。鑒于此，本文在第一部分簡(jiǎn)要介紹非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的基本概念、特點(diǎn)基礎(chǔ)之上，于第二部分集中探討指導(dǎo)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)處理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的宏觀理念。第三部分梳理了目前實(shí)踐中的處理方法，找出了亟待解決的漏洞。第四部分則在前面論述的基礎(chǔ)上，試圖提出我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)處理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的建議。

一、破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的界定

（一）非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特征與分類

國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按用途分類可分為經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等形態(tài)［1］。其中，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指企業(yè)資產(chǎn)中所列、國(guó)家劃撥形成、非用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)①參見(jiàn)《北京市破產(chǎn)企業(yè)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)移交暫行辦法》（2002年）第2條第2款。。非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)具有使用目的的非增值性、資金來(lái)源的單一性和使用效益的社會(huì)性等特征。

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)種類繁多，形式多樣，包括職工住房、學(xué)校、托幼園（所）、醫(yī)院等非營(yíng)利性設(shè)施及其附屬的公用設(shè)施。按照功能性質(zhì)的不同，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可劃分為兩種類型：第一種是向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品、承擔(dān)社會(huì)公益功能的資產(chǎn)，比如普通中小學(xué)、供水供電、供暖等公共設(shè)施；第二種是面向本單位職工、承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的資產(chǎn)，比如職工住房、公務(wù)用車等。

（二）破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的含義

破產(chǎn)中的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指當(dāng)企業(yè)被申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，債務(wù)人所擁有的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。由于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有權(quán)人是企業(yè)，其存在于破產(chǎn)申請(qǐng)受理之前，且并沒(méi)有可被撤銷等情形，因此非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)屬于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)無(wú)疑。至于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的屬性，理論上存有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是破產(chǎn)企業(yè)實(shí)際投資形成的具有福利性設(shè)施的財(cái)產(chǎn)，原則上不計(jì)入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，不能變賣并分配給債權(quán)人，除非是沒(méi)有必要續(xù)辦并能整體出讓的［2］。也有學(xué)者認(rèn)為，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以在分配時(shí)折價(jià)抵償給債權(quán)人，債權(quán)人可以通過(guò)獲得產(chǎn)權(quán)等方式收回債權(quán)，得到清償［3］。下文通過(guò)分析破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的處理理念與本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)上述兩種觀點(diǎn)均有待商榷，需要按照功能性質(zhì)區(qū)分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，具體問(wèn)題具體分析，對(duì)于不同的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)該區(qū)分對(duì)待。

二、破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理理念

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理既可能面臨職工權(quán)益保障問(wèn)題，又可能面臨著國(guó)有財(cái)產(chǎn)或公益財(cái)產(chǎn)的權(quán)益維護(hù)問(wèn)題。本文認(rèn)為，處理企業(yè)破產(chǎn)時(shí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)該把握實(shí)質(zhì)正義的理念。

在實(shí)現(xiàn)了從身份到契約的轉(zhuǎn)變后，伴隨著自由觀念的勃興，起跑線上機(jī)會(huì)均等的形式公平理念逐漸為人們所接受，各國(guó)憲法通過(guò)確立“人格具有平等性”的基石，進(jìn)而演進(jìn)出所有權(quán)神圣、契約自由和行為能力的理念［4］。形式公平理念在破產(chǎn)程序中亦有體現(xiàn)，事先設(shè)計(jì)完備的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)程序和分配規(guī)則使得債權(quán)人之間可以平等和放心地享有破產(chǎn)法律賦予給他們的權(quán)利，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用平臺(tái)保證了當(dāng)事人無(wú)序的械斗得以避免，破產(chǎn)程序得以高效率低成本的完成。

但是形式公平理念受到了實(shí)質(zhì)正義理念的挑戰(zhàn)。法律的中心也隨之轉(zhuǎn)移到了對(duì)弱者的保護(hù)，即那些在大企業(yè)面前是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量弱小、僅靠個(gè)人的能力最終難以與之對(duì)抗而達(dá)到自己愿望的人。實(shí)質(zhì)正義理念要求在處理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)時(shí)要充分維護(hù)職工權(quán)益。企業(yè)的破產(chǎn)清算打破了職工的“鐵飯碗”，體制內(nèi)長(zhǎng)期相對(duì)封閉的環(huán)境削弱了其再次迎接挑戰(zhàn)的能力。職工的社會(huì)保障缺位以及名義上承擔(dān)了職工安置職責(zé)的政府實(shí)際上對(duì)充分補(bǔ)償和安置失業(yè)職工力不從心，不僅使得“錢(qián)從哪里來(lái)，人往哪里去”成為最大的一個(gè)問(wèn)題，也使得一貫受到“低工資，高就業(yè)”政策影響的職工不具備承受破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一夜之間成為弱勢(shì)群體。需要運(yùn)用法律的藝術(shù)適度對(duì)職工的權(quán)益作出部分傾斜，最大限度地減輕困境企業(yè)給利益相關(guān)人和社會(huì)帶來(lái)的成本，促進(jìn)社會(huì)資源的合理再分配，提高社會(huì)效率。依法優(yōu)先保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，是破產(chǎn)法律制度的重要價(jià)值取向，也是保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要手段。在破產(chǎn)程序中要注重保障民生，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益需要從細(xì)節(jié)出發(fā)，充分發(fā)揮各方力量，在案件受理之前先行化解可能因職工債權(quán)引發(fā)的社會(huì)矛盾，防止出現(xiàn)大規(guī)模群體事件，避免對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。此外，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，否則對(duì)于盈利時(shí)利潤(rùn)上交，虧損時(shí)責(zé)任自擔(dān)的企業(yè)和員工也不甚公平。

實(shí)質(zhì)正義理念也要求在處理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)時(shí)要注意把握社會(huì)整體利益優(yōu)先于個(gè)體利益的原則。必須將一項(xiàng)追求效益的行為置于社會(huì)整體效益之中去認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，只有符合社會(huì)整體效益的行為才能得到肯定［5］。當(dāng)資源分配與利用的效果僅僅對(duì)使用人獲益而對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生零效應(yīng)甚至是產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)時(shí)，相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)該配置作出否定性評(píng)價(jià)并及時(shí)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)或調(diào)整，以服務(wù)于社會(huì)的協(xié)調(diào)和發(fā)展。于是在非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理中，也需要同時(shí)考慮社會(huì)整體利益，通過(guò)制度選擇和設(shè)計(jì)將個(gè)體的利益拓展到一個(gè)更為廣闊的空間，在保障個(gè)體權(quán)益的同時(shí)，最大化社會(huì)整體利益。應(yīng)該看到，社會(huì)整體利益所追求的不是一般而言的經(jīng)濟(jì)成果的最大化，而是宏觀經(jīng)濟(jì)成果和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益［6］。這要求我們以發(fā)展的眼光考慮非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的命運(yùn)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置。

三、破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的現(xiàn)行處理方法及其缺陷

隨著國(guó)有企業(yè)體制改革的深化，黨和政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到剝離非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的重要性。黨的十四屆三中全會(huì)提出要“減輕企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)”。承擔(dān)著大量社會(huì)職能的國(guó)有企業(yè)與其說(shuō)是獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，不如說(shuō)是一個(gè)行政單位的縮影。企業(yè)與政府的職能錯(cuò)位占用了企業(yè)大量的資金和資源，生產(chǎn)效率低下，人浮于事，有違于公平價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)代企業(yè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家層面上沒(méi)有統(tǒng)一的法規(guī)處理非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，但一些地方法規(guī)可資參照。比如《北京市破產(chǎn)企業(yè)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)移交暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”）規(guī)定，法院宣告企業(yè)破產(chǎn)后，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由破產(chǎn)清算組按其原有功能屬性，移交非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所在地區(qū)縣人民政府指定的機(jī)構(gòu)接收管理。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)原則上應(yīng)當(dāng)采取無(wú)償劃轉(zhuǎn)的方式移交接收單位管理。關(guān)于房產(chǎn)部分的處理，破產(chǎn)企業(yè)對(duì)原自管的公有住房享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)由接收單位全面接管。破產(chǎn)司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域也在關(guān)注非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的剝離處置情況。如我國(guó)最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《破產(chǎn)規(guī)定》”）第八十一條規(guī)定：“破產(chǎn)企業(yè)的職工住房，已經(jīng)簽訂合同、交付房款，進(jìn)行房改給個(gè)人的，不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。未進(jìn)行房改的，可由清算組向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)辦理房改事項(xiàng)，向職工出售。按照國(guó)家規(guī)定不具備房改條件，或者職工在房改中不購(gòu)買住房的，由清算組根據(jù)實(shí)際情況處理。”第八十二條規(guī)定，“債務(wù)人的幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等公益福利性設(shè)施，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理，不作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配?！?/p>

國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理，不僅是法律問(wèn)題，更涉及大量社會(huì)管理問(wèn)題的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，社會(huì)影響大，政策性強(qiáng)。盡管上述規(guī)定有可取之處，也的確在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但仍然存在以下問(wèn)題和缺陷。

首先，沒(méi)有認(rèn)清非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的本質(zhì)。一方面，如果將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)認(rèn)定為國(guó)家撥備出資的財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)由國(guó)家收回，顯然不利于職工權(quán)利的維護(hù)。比如《暫行辦法》中的“非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)原則上應(yīng)當(dāng)采取無(wú)償劃轉(zhuǎn)的方式移交接收單位管理”，就沒(méi)有照顧到職工的切身利益，將本屬于職工的分配份額和利益剝奪。另一方面，如果將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)認(rèn)定為債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該經(jīng)過(guò)拍賣等程序?qū)⒊鍪蹖?shí)物所獲得的對(duì)價(jià)在債權(quán)人之間加以分配，那么根據(jù)破產(chǎn)優(yōu)先權(quán)的清償順位，職工應(yīng)優(yōu)先于普通債權(quán)人得以清償。如此認(rèn)定無(wú)疑照顧了職工權(quán)益，但在缺乏理論支撐和詳細(xì)論證的前提下，將由國(guó)家出資的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分配給職工有國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌。

其次，沒(méi)有區(qū)分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的功能?！稌盒修k法》將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)做“一刀切”的規(guī)定，將所有類型的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)移交給特定的機(jī)構(gòu)管理。《破產(chǎn)規(guī)定》雖然將公益福利設(shè)施區(qū)分了出來(lái)，不過(guò)具體處理方法仍然語(yǔ)焉不詳。應(yīng)該看到，承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在功能上截然不同：前者貼近職工生活，而后者更具有社會(huì)公益屬性，應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)分這兩種非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并對(duì)它們有針對(duì)性的設(shè)計(jì)不同制度。

最后，沒(méi)有充分保護(hù)職工權(quán)益?！镀飘a(chǎn)規(guī)定》的“未進(jìn)行房改的，可由清算組向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)辦理房改事項(xiàng)，向職工出售”，意味著非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)即使最終選擇出售途徑，所得對(duì)價(jià)也難以分配給全部職工，所得利益也難為全部職工共享。而《暫行辦法》的“無(wú)償劃撥”更使得非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)與職工的利益完全脫鉤——接收單位雖然繼受了非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有權(quán)，但卻沒(méi)有履行對(duì)等的補(bǔ)償職工、安置職工等義務(wù)。

因此，需要從實(shí)質(zhì)正義理念出發(fā)，在明確非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，區(qū)分承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，兼顧保護(hù)職工權(quán)益和社會(huì)整體利益。

四、破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處理的應(yīng)然方法

承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)屬性不同，對(duì)它們的處理方法自然也不盡相同。在聚焦具體處理方法之前，有必要具體考察企業(yè)破產(chǎn)時(shí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的性質(zhì)。

（一）破產(chǎn)中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)

企業(yè)破產(chǎn)時(shí)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的本質(zhì)屬性是歷史勞動(dòng)債權(quán)。所謂勞動(dòng)債權(quán)，是指因企業(yè)拖欠職工工資、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)，因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同而應(yīng)支付給職工的補(bǔ)償金等所發(fā)生的職工請(qǐng)求企業(yè)給付一定金錢(qián)的權(quán)利［7］。勞動(dòng)債權(quán)包括企業(yè)所欠職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金等其他費(fèi)用。有兩類勞動(dòng)債權(quán)，歷史勞動(dòng)債權(quán)和即期勞動(dòng)債權(quán)。歷史勞動(dòng)債權(quán)主要形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。我國(guó)國(guó)有企業(yè)職工是一個(gè)相當(dāng)特殊的社會(huì)群體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一方面，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)職工有終身就業(yè)和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障承諾；另一方面，政府又采取“低工資制”的形式對(duì)實(shí)現(xiàn)這種承諾所需費(fèi)用進(jìn)行“預(yù)先扣除”，并形成了非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的累積。國(guó)有企業(yè)以工人低工資為代價(jià)，將獲取的大部分利潤(rùn)上繳國(guó)家，方便國(guó)家投資大量公用設(shè)施、基礎(chǔ)工程和大型事業(yè)等。與歷史勞動(dòng)債權(quán)不同，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改革后的企業(yè)所欠職工的工資、勞保費(fèi)用，則屬于即期勞動(dòng)債權(quán)。

國(guó)有企業(yè)低工資分配模式導(dǎo)致了非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)大量出現(xiàn)，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是企業(yè)因職工高工作強(qiáng)度和低工資待遇的落差而支付給職工的對(duì)價(jià)。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是在中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)極不發(fā)達(dá)條件下，為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而產(chǎn)生的，是傳統(tǒng)低工資、高福利分配體制導(dǎo)致的結(jié)果。微薄的工資無(wú)法補(bǔ)償職工辛勤的勞動(dòng)，職工的生活入不敷出，有必要對(duì)職工予以彌補(bǔ)和幫助。

非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是職工所獲勞動(dòng)報(bào)酬的一部分，實(shí)質(zhì)是歷史勞動(dòng)債權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，勞動(dòng)者一旦獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，就不僅獲得工資，也獲得了住房等各種福利和退休養(yǎng)老等各種保障，勞動(dòng)者的保障與企業(yè)緊密相連。哪個(gè)企業(yè)如果不辦社會(huì)就意味著減少了職工的實(shí)際收入。從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)、福利、保障三位一體的就業(yè)制度為企業(yè)發(fā)展非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)提供了內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制。也正因?yàn)榇?，職工理所?dāng)然地將企業(yè)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)看作自己所獲酬勞的一部分，甚至是相當(dāng)大的一部分。基于成本與效益分析，國(guó)有企業(yè)的職工理應(yīng)有權(quán)利訴求尚未兌現(xiàn)的歷史勞動(dòng)債權(quán)，要求填補(bǔ)工資的落差。畢竟，在缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的情況下，企業(yè)想方設(shè)法補(bǔ)償歷史欠債便是妥善安置職工的最佳途徑。

（二）承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)職工的低工資以及沒(méi)有兌現(xiàn)的勞保福利，實(shí)際上隱含著政府對(duì)職工的歷史欠債。當(dāng)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)和破產(chǎn)后，其所遇到的最大的問(wèn)題便是如何償還這筆歷史負(fù)債。從職工的角度，國(guó)有企業(yè)的職工應(yīng)該獲得與他們的勞動(dòng)和付出相應(yīng)的報(bào)酬，他們?cè)趪?guó)有企業(yè)破產(chǎn)的情況下所訴求的就是歷史勞動(dòng)債權(quán)。當(dāng)我們用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光來(lái)審視非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，我們會(huì)得出結(jié)論：承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)應(yīng)該作為歷史勞動(dòng)債權(quán)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)和企業(yè)破產(chǎn)后通過(guò)拍賣等方式，將轉(zhuǎn)讓所得作為對(duì)價(jià)支付給職工。

國(guó)家應(yīng)將承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分配給職工，以實(shí)現(xiàn)對(duì)職工的社會(huì)保障承諾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保障機(jī)制不健全，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)職工有就業(yè)終身制、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房分配等承諾。在國(guó)有企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，廢除國(guó)有企業(yè)職工終身就業(yè)制時(shí)，基于保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的考量，國(guó)家應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)安排。而將企業(yè)留存的不屬于職工個(gè)人所有的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成可以分配的資產(chǎn)并將該資產(chǎn)分配給職工，就變成了一種妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方式。變賣、拍賣非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)支付給職工不會(huì)對(duì)國(guó)家造成額外負(fù)擔(dān)。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)財(cái)產(chǎn)一般所剩無(wú)幾，職工可能得不到完全償付。這時(shí)候如果需要國(guó)家額外撥款，則會(huì)給國(guó)家造成新的負(fù)擔(dān)。國(guó)家的撥款實(shí)質(zhì)上來(lái)自于人民，這相當(dāng)于國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的成本為全民共擔(dān)，顯然有違于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。因此，我們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律對(duì)承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化處理，補(bǔ)償職工。

應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣等方式獲得承擔(dān)職工生活服務(wù)功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓所得，并按照比例優(yōu)先分配給職工。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案件的土地使用權(quán)處理就體現(xiàn)了該原則?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)［1994］59號(hào)）對(duì)國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)時(shí)的土地使用權(quán)作了規(guī)定：“企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)以拍賣或者招標(biāo)方式為主依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置；安置破產(chǎn)企業(yè)職工后有剩余的，剩余部分與其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案?！痹摋l要求土地使用權(quán)如果轉(zhuǎn)讓，必須通過(guò)拍賣或者招標(biāo)方式；而且轉(zhuǎn)讓所得不是首先列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案，而是照顧職工的利益，首先分配給職工。應(yīng)當(dāng)看到，該規(guī)定雖然僅僅是有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)處理土地使用權(quán)的方法，而沒(méi)有涉及到非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理規(guī)定，但是考慮到非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與土地使用權(quán)的相似性，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理可以借鑒并準(zhǔn)用處理土地使用權(quán)的規(guī)定。

（三）承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處理

對(duì)企業(yè)下屬的醫(yī)院、幼兒園等公共產(chǎn)品的處理，不應(yīng)局限于職工權(quán)益的保護(hù)，不能簡(jiǎn)單地將承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行拍賣或變賣，還應(yīng)考慮到其擴(kuò)散效應(yīng)和對(duì)社會(huì)的影響。將企業(yè)承擔(dān)的這部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)移轉(zhuǎn)給政府，是破產(chǎn)程序終結(jié)后處理具有社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的正確方法。

國(guó)有企業(yè)在破產(chǎn)程序終結(jié)后，主體地位喪失，其下的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處于無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)人管理、無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。此時(shí)如果任其自生自滅，會(huì)造成學(xué)生失學(xué)、病人無(wú)法就醫(yī)等社會(huì)問(wèn)題，不利于社會(huì)穩(wěn)定，也造成資源的浪費(fèi)。相較而言，由承擔(dān)著社會(huì)管理職能并對(duì)社會(huì)管理有著豐富經(jīng)驗(yàn)的政府接管這些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是這些資產(chǎn)的最好歸宿。企業(yè)與政府應(yīng)該有適當(dāng)分工，以提高生產(chǎn)效率。企業(yè)的逐利本性決定了純粹的企業(yè)只能提供能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得成本補(bǔ)償并創(chuàng)造價(jià)值的私人產(chǎn)品，而人類對(duì)公共產(chǎn)品的需求則通常依賴政府。醫(yī)院、學(xué)校等承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)理應(yīng)由政府接管，將政府本來(lái)的職責(zé)歸還政府。

同時(shí)，政府絕不能當(dāng)“甩手掌柜”，應(yīng)對(duì)承擔(dān)社會(huì)公益功能的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)政支持。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由于經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間歷史積淀，在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在諸多疑難問(wèn)題，將其盤(pán)活并非輕而易舉，實(shí)現(xiàn)其平穩(wěn)過(guò)渡也絕非簡(jiǎn)單的無(wú)償劃撥就能解決。政府此時(shí)應(yīng)當(dāng)拿出一部分財(cái)政資金投入到這些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，促使非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，繼續(xù)存活，持續(xù)發(fā)揮服務(wù)社會(huì)公益的功能。

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