彭禮明

論我國高收入者個稅流失及治理

彭禮明

（廈門興才學院 管理學院，福建 廈門 361000）

個人所得稅具有稅負公平功能，公平功能要求做到所得多者多納稅，所得少者少納稅，無所得者不納稅。我國高收入者個稅存在一定程度的流失現(xiàn)象，個稅的工薪稅性質(zhì)與多數(shù)國家個稅的富人稅性質(zhì)有很大的差別，個人所得稅稅制模式、稅制要素和個稅征管方面均存在導致高收入者個稅易于流失的問題，個稅改革應該從這些方面加以完善。

個人所得稅；高收入人群；稅款流失；稅制完善

個人所得稅是以自然人所得為課稅對象的一種所得稅。自然人所得通常被認為是衡量納稅人支付能力的最佳標準。所得多，表明納稅人擴大生產(chǎn)能力、消費能力及添置財產(chǎn)的能力大，稅收支付能力強；所得少，則表明納稅人擴大生產(chǎn)能力、消費能力及添置財產(chǎn)的能力小，稅收支付能力弱。在我國，65%的個稅來自工薪階層，收入少的多納稅，收入多的少納稅，這與世界大多數(shù)國家個稅稅源主要來自富人有很大差別[1]。

一、個人所得稅的稅負公平功能

個人所得稅是大多數(shù)國家普遍開征的稅種，而且是西方發(fā)達國家的主體稅種。個人所得稅最符合稅收公平原則，最能實現(xiàn)稅負公平功能。一國政府可以通過個人所得稅取得收入，公平分配以達到政府的財政、經(jīng)濟、社會等方面的政策目標并較好地促進社會公平。個人所得稅主要通過稅制模式、稅率形式、稅前扣除、稅收指數(shù)化的設(shè)置來實現(xiàn)其稅負公平的功能。

個人所得稅稅制模式有分類所得稅模式、綜合所得稅模式、分類綜合所得稅模式。在分類所得稅模式下，對納稅人個人的不同性質(zhì)、不同來源的所得進行分類，分別確定應納稅所得額、適用稅率、扣除標準后分別征收。綜合所得稅模式充分考慮納稅人的總體負擔能力，是對納稅人的各項應稅所得綜合征收，一般采用累進稅率，能較好地體現(xiàn)量能課稅的原則。分類綜合所得稅模式是對納稅人的各類所得先按分類所得稅征收，在此基礎(chǔ)上再對個人全年總所得超過規(guī)定數(shù)額的部分綜合計算，按照累進稅率征收。分類所得稅征收方便，但不能體現(xiàn)納稅人的整體納稅能力；綜合所得稅征管難度大，但更能體現(xiàn)稅負公平；分類綜合所得稅吸二者之長，既對納稅人某些不同性質(zhì)的收入?yún)^(qū)別對待，又對納稅人部分不同來源的收入實行綜合征稅，不過，分類綜合所得稅在稅負公平程度上不如綜合所得稅。[2]

現(xiàn)代稅率制度形式有定額稅率、比例稅率、累進稅率三種。在定額稅率制度下，不管納稅人收入是否存在增減，征稅對象價格是否發(fā)生升降，稅額都是既定不變的。在比例稅率制度下，相同的征稅對象按同一稅率征稅，稅額隨納稅人收入變化而發(fā)生等比變化，納稅人支付稅款的絕對額會隨收入的增減而增減，一定程度上體現(xiàn)了稅負的橫向公平原則。在累進稅率制度下，無論是納稅人應稅所得的絕對額還是相對額都是累進的，并且應稅所得數(shù)越大，累進的程度越高，也更能體現(xiàn)稅收公平尤其是縱向公平原則。當今世界各國的個人所得稅稅率形式除少數(shù)國家采用比例稅率外，大多數(shù)國家都采用累進稅率，而選擇累進稅率的國家主要是選擇超額累進稅率。

個人所得稅的稅前扣除不僅要考慮與取得收入有關(guān)的費用支出、政府鼓勵的開支行為及不予計列的所得、個人的必要開支，還應當考慮維持家庭生計的減免，尤其是在以家庭為納稅單位的稅收制度中，更要考慮不同家庭的實際納稅能力，盡管這樣會使所得稅制變得更加復雜。維持家庭生計的減免包括納稅人本人、配偶、子女及贍養(yǎng)老人等方面的生活開支，上述扣除項目是否允許扣除以及允許扣除的范圍和標準，決定稅收基數(shù)的確定和納稅人的稅收負擔，對稅負公平產(chǎn)生影響。除稅前扣除外，通貨膨脹對個所得稅的稅負公平機制也產(chǎn)生影響。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是原來不應納稅的低收入個人因通貨膨脹而卷入了個稅納稅人的行列，二是因通貨膨脹使個稅納稅人的名義收入提高而承受較高的邊際稅率。個人所得稅的稅收指數(shù)化措施可以使稅前扣除額和應稅所得的適用稅率隨物價指數(shù)的漲落自動調(diào)整，從而克服通貨膨脹對稅負公平的負面影響。

二、高收入者個稅流失原因分析

個人所得稅的稅負公平功能就是在強調(diào)有所得的個人平等納稅的前提下，通過對個人的綜合所得采用累進稅率制，調(diào)節(jié)收入分配差距，使所得多的多納稅，所得少的少納稅，從而達到緩解貧富懸殊、均衡社會財富的目的。由于個人所得稅通常采用累進稅率并直接對個人的貨幣收入實行課征，個稅稅負的高低直接決定了稅后實際收入的差異，因此在世界上大多數(shù)國家，個稅成為調(diào)節(jié)收入差距的有力杠桿。新加坡占人口總數(shù)20%的富人貢獻了全國93%的個人所得稅，美國個稅中近四成是由美國1%的最高收入者繳納的[1]，個稅成為明顯的富人稅。在中國，工薪階層個稅占個稅總收入比重達65%，而高收入者所繳納的個稅納稅額只占個稅總收入的35%，中低收入階層是個稅的主要負擔者，個人所得稅并沒有發(fā)揮其本應具備的調(diào)節(jié)國民收入分配的功能，甚至在一定程度上產(chǎn)生了“逆向調(diào)節(jié)”[3]的作用。

2006年《中國稅務》雜志公布了“中國（內(nèi)地）私營企業(yè)納稅百強”名單。有人把這份名單與美國《富布斯》公布的“2006年中國富豪排行榜”對照，發(fā)現(xiàn)前50名“富豪”中，進入納稅前50名的屈指可數(shù)[4]。高收入者個人所得稅的流失，與我國當前個稅的稅制、征管及相關(guān)配套措施存在問題密不可分。

（一） 個稅稅制層面的問題

（1）稅制模式不合理。我國個稅的稅制模式采用的是分類所得稅制。這種模式的優(yōu)點是手續(xù)簡便、計征簡單、適于進行源泉扣稅。但它對個稅納稅者真實的稅負能力缺乏全面考慮，使得那些所得來源渠道多樣、綜合收入較高的高收入者可以利用稅率高低不同對稅率進行選擇，把原本使用高稅率的收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈投惵?，還可以通過分解收入、多次扣除費用、現(xiàn)金交易等多種辦法逃避稅收，使個稅的稅收負擔轉(zhuǎn)嫁給收入來源單一的工薪階層，難以體現(xiàn)量能課征，甚至難以實現(xiàn)稅負的水平公平。此外，由于分類所得稅制對每一種所得按各自獨立的稅率計稅，在稅率的選擇上只能采用比例稅率，從而難以實現(xiàn)個稅稅負的垂直公平。與綜合所得稅制相比，分類所得稅制不能有效地發(fā)揮綜合所得稅累進稅率對個人收入分配的調(diào)節(jié)功能。

（2）征稅范圍過窄。高收入者個稅流失的一個重要原因是我國個稅征稅范圍過窄。我國現(xiàn)行個人所得稅只對十一種個人所得征稅，對于所得來源渠道多樣、所得名目繁多、綜合收入較高的高收入者而言，除工資所得和勞務報酬所得等勞動所得外，利息、股息、紅利和金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等資本性收入也逐漸成為高收入者所得的重要來源。此外，相當一部分高效益高收入部門和單位對個人收入分配呈多元化、多層次特征，不僅資金來源、列支渠道和支付形式五花八門，除基本薪資補貼外，有福利性補貼或社會保障改革貨幣化分配，有直接或間接的實物分配以及各種名目的獎金和代幣券、消費卡分配，有的還有第二職業(yè)、第三職業(yè)收入，使居民收入貨幣化、賬面化程度較低。過窄的征稅范圍已經(jīng)無法涵蓋現(xiàn)代社會個人收入的所有形式，導致工薪之外的個稅稅源大量流失，個稅對財產(chǎn)性收入的調(diào)節(jié)變得無能為力。與此同時，我國個人所得稅的減免稅項目比較多，減免稅范圍比較寬，弱化了個人所得稅的調(diào)節(jié)收入分配功能，導致稅制復雜，也容易造成個稅高收入納稅人逃避稅和納稅的不公平不合理。

（3）費用扣除標準不科學。我國現(xiàn)行的個人所得稅根據(jù)個人所得的不同情況分別實行定額扣除和定率扣除方式，這種方式操作比較簡單，它以個人為納稅單位，對每個人都實行相同金額的費用扣除標準，如一個單身的納稅人和一個已婚并需要撫養(yǎng)小孩贍養(yǎng)老人的納稅人，生計費用扣除統(tǒng)一標準，完全忽略了納稅人家庭成員的構(gòu)成和撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、購房等影響家庭支出的因素，沒有考慮費用扣除與納稅人實際生活成本之間的差距，統(tǒng)一的費用扣除標準容易導致家庭負擔較重的納稅人所承擔的稅負遠遠超過其實際承受稅負的能力。而且這種費用扣除以固定數(shù)額作為費用扣除標準，沒有與物價指數(shù)掛鉤，沒有考慮由于通貨膨脹造成納稅人基本生活費用支出不斷增加的實際情況，拉大貧富差距。不與物價指數(shù)掛鉤不隨通貨膨脹情況定期調(diào)整的固定費用扣除標準不合理亦不科學。

（二） 個稅征管層面的問題

（1）征收方式不完善。個稅納稅申報主要包括代扣代繳和自行申報兩種?，F(xiàn)階段我國更側(cè)重對工薪群體的源泉扣繳，而對那些取得勞務報酬等收入多樣化的高收入群體，由于支付方式大都采用現(xiàn)金方式，在征管信息不暢、也沒有代扣代繳義務人、納稅人缺乏自覺申報納稅的觀念、稅務機關(guān)亦缺乏對高收入群體申報納稅的約束控管機制的情況下，個稅高收入者很容易隱匿收入，逃避稅款。代扣代繳的征收方式無法觸及到個人收入結(jié)構(gòu)的方方面面，無法做到個稅稅款的應收盡收。

（2）納稅服務層次低。盡管稅務機關(guān)在納稅服務方面亦推出了一站式服務、網(wǎng)上納稅服務、電話熱線服務等服務方式，但大多流于形式，納稅人很多實際需求得不到滿足。高收入者普遍反映的申報納稅的服務效率低、辦稅手續(xù)繁瑣、中間環(huán)節(jié)復雜等給納稅工作增加的額外負擔始終得不到解決，使高收入者很容易產(chǎn)生逃避稅收征管的動機，對納稅產(chǎn)生抗拒的負面情緒。

（3）執(zhí)法處罰缺乏力度。造成我國高收入者個人所得稅流失的原因除前文所述的以外，對高收入者稅收征管不嚴、處罰不力亦密切相關(guān)。相對于個人所得稅對工薪階層的管理較為嚴格，對高收入群體的管理就存在極大缺口。由于我國當前稅收征管水平層次不高，無法準確有效地掌握高收入個人的實際收入，對高收入者多層面收入構(gòu)成的規(guī)模巨大的稅基缺乏監(jiān)控，高收入者逃避納稅現(xiàn)象普遍存在。又由于稅務機關(guān)稽查力量較弱，對逃避繳納稅款的行為執(zhí)法不嚴，盡管稅法對逃稅行為規(guī)定有追繳稅款及滯納金、并處罰款，情節(jié)嚴重的移送司法機關(guān)處以刑事制裁的規(guī)定，但稅收執(zhí)法實踐中，稅務機關(guān)在執(zhí)法時對高收入者逃避繳納稅款的行為的處罰往往過寬過軟，以補代罰，以罰代刑的現(xiàn)象普遍存在，尤其在對待娛樂圈明星的逃稅行為上的做法為甚，稅收法律缺少了本身應該具備的剛性和威懾力。

三、高收入者個稅流失的治理對策

個人所得稅的初衷是實現(xiàn)社會的公平正義，使高收入者多納稅，低收入者少納稅，無收入者不納稅。目前我國的個稅的“工薪稅”特點表明高收入群體大多游離于個稅稅制之外，這有違設(shè)立此項制度的初衷。高收入者個稅流失有多方面的原因，只有從稅制完善、加強征管、納稅宣傳等多途徑入手，才能對高收入者的收入分配作出全面調(diào)控，從而縮小居民間的收入差距，真正實現(xiàn)個人所得稅的稅負公平功能。

（一） 課稅模式的完善

高收入者的收入來源渠道廣泛、形式多樣，目前我國課稅模式采用的分類所得稅制已經(jīng)暴露出高收入者分解收入逃避稅款而對其征管已無法控制的問題。個人所得稅的綜合所得稅模式最能體現(xiàn)公平正義原則，但實行綜合所得稅制需要納稅人高度自覺的納稅意識和稅務機關(guān)較高的征管水平。而我國這些條件還未成熟。因此，國內(nèi)多數(shù)學者主張我國應采用分類征收與綜合征收相結(jié)合的稅制模式。[5]也就是說，納稅人在分類繳稅之后，還要于年終將全年各項所得匯總申報，由稅務機關(guān)依據(jù)綜合辦法重新核定總稅額，與原繳稅額進行比較，多退少補[6]。當然，分類綜合所得稅制亦需要不斷完善，具體操作可分為以下幾個步驟：第一步，適用我國現(xiàn)行的分類所得稅制，對納稅人的所得進行分類按照源泉扣繳的方法適用不同的稅率分別課征；第二步，在一個納稅年度結(jié)束后，以一個家庭為單位向稅務機關(guān)申報自己的各項全年綜合收入，由稅務機關(guān)審核其應繳稅額，多退少補；第三步，對于納稅人應納稅所得額超過一定數(shù)量的部分，再按超額累進稅率征收其個人所得稅。這種稅制吸收了分類所得稅制和綜合所得稅制的優(yōu)點，既對高收入者不同來源的收入實行綜合課征，體現(xiàn)量能課稅的原則，遏制高收入者個人所得稅的流失，又通盤考慮中低收入者的基本生活支出，將其他列舉式的特定項目按對應的稅率課征，將收入來源為單一工薪的低收入者排除在外，體現(xiàn)對不同收入的區(qū)別對待。

（二） 稅制要素的優(yōu)化

目前我國個人所得稅制中規(guī)定的11個應稅項目不能完全涵蓋個人所得的全部內(nèi)容。因為隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，個人收入類型的不斷增多，除勞動性所得外，個人收入結(jié)構(gòu)中資本利得和其他財產(chǎn)性收入的比重不斷上升，這些所得大多為稅負能力較強的高收入者，因此將資本利得、附加福利等凡是能增加納稅人稅負能力的所得納入個人所得稅的征稅范圍，有利于防止工薪之外的稅源大量流失，調(diào)節(jié)財產(chǎn)性收入。當然，有效治理高收入者個人所得稅的流失，必須堅持不論收入與所得合法與否，凡在經(jīng)濟上獲得利益都必須征稅的實質(zhì)課稅原則，個稅稅基不應該僅限于合法所得，只要滿足稅制要素的收入都可以征收個稅[7]。這樣，高收入群體的收入中很大部分的“隱性收入”、“灰色收入”、“黑色收入”都具有可稅性，都應該屬征稅范圍，從而也能達到防止高收入者逃避個稅的目的。

個人所得稅費用扣除標準必須貫徹納稅人必要生活支出免稅原則。目前我國個稅對每個人都實行相同金額的費用扣除標準，納稅人家庭成員構(gòu)成和家庭支出因素被完全忽略。在我國未來的個稅制度改革中，應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，體現(xiàn)對差異個體的區(qū)別對待和對弱勢群體的稅收傾斜，綜合考慮通貨膨脹率、納稅人所承受的家庭負擔、居民個人收入和社會保障等納稅人的具體情況，適時調(diào)整費用扣除標準，增加家庭費用、教育費用、醫(yī)療費用等費用扣除項目，使費用扣除標準不僅根據(jù)納稅人的具體狀況來合理確定，而且與消費價格指數(shù)（CPI）相適應，根據(jù)物價變動定期調(diào)整扣除額度，以自動消除通貨膨脹對實際應納稅額的影響。在確立納稅額單位時，可以選擇夫妻聯(lián)合納稅或者個人納稅模式，由納稅人根據(jù)自身的情況自愿選擇[8]。而且個人所得稅費用扣除標準的確定應考慮不同行業(yè)和職業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟差異等因素，使費用扣除標準真正在高收入者多納稅方面起到調(diào)節(jié)作用。

目前我國的個稅改革重點在于降低中低收入者的稅收負擔，對規(guī)制高收入者個稅措施還缺乏縝密的稅率設(shè)計。在稅率改革方面，首先實行“少檔次、低稅率”的累進稅率改革。我國個稅最高邊際稅率為45%，它本應是為發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配作用、加大對高收入者征稅力度而設(shè)計，卻因為稅率過高而誘發(fā)高收入納稅人的逃避稅行為。世界各國個稅邊際稅率在逐漸降低在40%以下，我國稅率改革應以檔次不超過5級、最高邊際稅率不超過40%為宜。與此同時，稅率改革還應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況適時調(diào)整，只有這樣，才能使個稅的征收與人們的實際收入狀況相符，才能更好的發(fā)揮稅率調(diào)節(jié)高低收入的作用。

（三） 稅收征管的健全

在納稅申報方面，代扣代繳是我國現(xiàn)階段征收個稅行之有效的方法，但納稅人自行申報制度實施結(jié)果不理想，自行申報納稅的總?cè)藬?shù)與預估的高收入人數(shù)存在相當差距，高收入者到稅務部門主動申報的比例較小。因此，有必要完善自行申報和代扣代繳相結(jié)合的雙向申報制度，稅務機關(guān)對重點納稅人應實行動態(tài)管理辦法，每年根據(jù)實際情況適時增補納稅人，不斷擴大重點納稅人管理范圍，加強對長期不申報或者少申報的高收入納稅人的專項檢查工作，建立個稅個人收入明細檔案，通過計算機比對納稅人自行申報的結(jié)果進行分析檢查，出現(xiàn)問題及時稽查，提高個稅的征管效率。在條件成熟的情況下，逐步將自行納稅申報范圍擴大到每一個納稅人，最終完成從代扣代繳申報向自行申報的轉(zhuǎn)變。

在監(jiān)控稅源方面，由于稅務部門和高收入者之間的信息不對稱，高收入者明顯占據(jù)優(yōu)勢，稅務機關(guān)難以掌握和稽核高收入者大量隱性收入，使高收入者逃避個稅現(xiàn)象屢見不鮮，也是我國工薪階層成為主要個稅稅源的原因。因此，稅務機關(guān)要加強稅收信息化建設(shè)，形成內(nèi)部信息網(wǎng)絡，使納稅人的征管信息可以在全國稅務系統(tǒng)范圍內(nèi)共享。在內(nèi)部信息化管理的基礎(chǔ)上，明確金融、外匯、海關(guān)、公安等部門與稅務部門的協(xié)作聯(lián)合義務，高收入者只要從事與個人所得稅相關(guān)的活動，均能在信息庫中有所反應，而且這些信息應能及時地從社會各部門匯總到稅務機關(guān)集中處理。在此同時，要重點突出對高收入行業(yè)和高收入人群的稽查力度，在增加對高收入納稅人稽查范圍和頻率的基礎(chǔ)上，加大對不申報或申報不實的高收入逃稅者的處罰力度，使其因逃避個稅付出較高的成本和代價。

高收入者個稅流失的治理是一系復雜的系統(tǒng)工程，除課稅模式的完善、稅制要素的優(yōu)化、稅收征管的健全外，加強稅務機關(guān)和稅務人員自身素質(zhì)建設(shè)、加大對高收入者納稅宣傳、完善稅務代理制度都必不可少。

[1] 張雷．官員稱我國65%個稅來自工薪階層改革迫在眉睫[J]．環(huán)球人物雜志，2011，(3)．

[2] 宋鳳軒，谷彥方．中國所得稅改革研究——基于所得稅國際化視角[M]．北京：人民出版社，2010．43．

[3] 李煒光．還利于民，還稅權(quán)于民[J]．獨家策劃，2010，(7)．

[4] 徐曄等．中國個人所得稅制度[M]．上海：復旦大學出版社，2010．132．

[5] 劉劍文. 稅法專題研究[M]. 北京：北京大學出版社，2002. 202-203．

[6] 中國稅務學會學術(shù)研究委員會．完善個人所得稅問題[M]．北京：中國稅務出版社，2002．6-7．

[7] 劉劍文．非法收入、實質(zhì)課稅[J]．中國納稅，2006，(2)．

[8] 盧艷寧．關(guān)于我國個人所得稅堅持公平原則的法律制度設(shè)計[J]．財稅縱橫，2009，(8)．

The Research on the Loss of Personal Income Tax of High-income Group and Its Governance

PENG Li-ming

(School of Management, Xiamen Xingcai University, Xiamen Fujian 361000, China)

Personal income tax has the function of tax-burden fairness, the function of fairness requires that the more income, the more tax, the less income, the less tax, and no tax without income. The taxloss of high-income group is serious in our country, The payroll tax nature of personal income tax is different from the rich tax nature of personal income tax in most countries, the issue of High earners tax loss exists in many aspects, such as models of tax system in personal income tax, elements of tax system and tax collection and administration, the reform of personal income tax should be improved from these aspects.

Personal Income Tax; High-Income Group; Tax Loss; Improvement of Tax System

彭禮明（1962-），男，副教授，碩士，研究方向：稅收管理.

F812.42

A

2095－414X(2014)05－0087－04