● 成都市編辦

▲ 府南河畔

職能是設(shè)立事業(yè)單位的唯一標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)職責(zé)規(guī)范事業(yè)單位的域名、矢名和格名；守住基數(shù)只減不增；依據(jù)編制核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；以分類結(jié)果作為經(jīng)費(fèi)核定的基礎(chǔ)

事業(yè)單位是社會(huì)公益服務(wù)的重要載體，其改革涉及民生福祉，社會(huì)關(guān)注度很高。2009年，成都市被確定為全國清理長期不運(yùn)行事業(yè)單位試點(diǎn)，開始了對(duì)市屬事業(yè)單位的清理規(guī)范工作。2011年，中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見及其配套文件出臺(tái)后，成都市以規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制九要素為抓手，致力于強(qiáng)化事業(yè)單位的職能管理，健全機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置流程，為事業(yè)單位分類改革奠定了基礎(chǔ)。

一、問題聚焦

長期以來，事業(yè)單位設(shè)置“小”、“散”、“亂”，存在功能定位不準(zhǔn)確、機(jī)構(gòu)編制要素缺失、管理不規(guī)范等問題，同時(shí)也面臨著嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性、時(shí)效性和規(guī)范性缺失的問題，沒有充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源的效益。

（一）職能界定不嚴(yán)謹(jǐn)。一是機(jī)構(gòu)編制部門在受理機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)時(shí)，大多采用相對(duì)簡單的“三位”判斷：即一看上級(jí)或兄弟省市是否設(shè)立；二看主要領(lǐng)導(dǎo)是否有明確意見；三看主管部門訴求的輕重緩急，采取走半步、緩一下、給一些等方式來平衡，缺乏機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。二是在界定事業(yè)單位職能時(shí)，有的邊界不清，有的超出法律法規(guī)和政策范圍，有的與主管部門存在職責(zé)交叉，有的與相關(guān)事業(yè)單位職責(zé)重疊等。

（二）編制核定不科學(xué)。一是在核定編制員額時(shí)，由于編制標(biāo)準(zhǔn)缺失，多以“參照加估計(jì)”等粗放方法處理。二是在核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)時(shí)，有的依據(jù)主要職能和工作任務(wù)確定，有的根據(jù)編制數(shù)額核定；對(duì)機(jī)構(gòu)正職、副職及黨群組織負(fù)責(zé)人的職數(shù)不明確。如在黨組織書記和行政“一把手”是否分設(shè)，院校是否設(shè)立教育長，專業(yè)性機(jī)構(gòu)是否配備總工程師、總會(huì)計(jì)師等方面存在不同認(rèn)識(shí)和不同處理辦法。

（三）動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)。一是職能調(diào)整相對(duì)滯后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，一些事業(yè)單位的職能職責(zé)并沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。二是編制的調(diào)整與職能配置不匹配，職責(zé)強(qiáng)化或弱化后，并沒有及時(shí)增減編制，編制配置與崗位設(shè)置脫節(jié)。三是由于缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，編制“一核定終身”，對(duì)涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)做“加法”容易做“減法”太難。

（四）要素表述不規(guī)范。一是在職責(zé)表述上，部分單位的政策規(guī)定、業(yè)務(wù)術(shù)語不準(zhǔn)確，存在職責(zé)表達(dá)籠統(tǒng)、責(zé)任界定不清、語言用詞不精等問題。二是在機(jī)構(gòu)名稱上，有的未能反映從事行業(yè)和核心職能信息，有的趨于行政化。三是在經(jīng)費(fèi)形式上，各地做法各異、稱謂不一，增加了對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管難度。

二、改革探索

針對(duì)上述問題，成都市對(duì)規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行積極嘗試，突出職能核心、嚴(yán)守總量底線、明確編制要素、創(chuàng)新方法手段，提升了事業(yè)單位管理科學(xué)化和規(guī)范化水平。

（一）依據(jù)職能設(shè)立機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理法制化。在遵循事業(yè)機(jī)構(gòu)“撤一建一、撤多建少”的前提下，以職能為唯一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立事業(yè)單位，在審批中堅(jiān)持“三看”：一看職能來源有無法律法規(guī)依據(jù)，確保新設(shè)單位在法律范圍內(nèi)開展工作；二看職能定位是否符合公益服務(wù)范疇，根據(jù)地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，判斷新設(shè)機(jī)構(gòu)是向社會(huì)提供公益服務(wù)還是為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障；三看相關(guān)職能是否適合社會(huì)組織承擔(dān)，是否已有其他事業(yè)單位承擔(dān)或可由現(xiàn)有事業(yè)單位承擔(dān)，避免機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置。在清理規(guī)范中，成都市對(duì)職能弱化或消失、職責(zé)單一或職責(zé)相近的事業(yè)單位進(jìn)行了撤并，共減少了223家。

（二）依據(jù)職責(zé)明確機(jī)構(gòu)名稱，促進(jìn)管理規(guī)范化。一是依據(jù)三個(gè)基本要素規(guī)范事業(yè)單位名稱，即域名、矢名和格名。域名表示機(jī)構(gòu)所在地域和舉辦單位，反映歸屬信息；矢名表示單位主要職責(zé)，反映核心職能信息；格名表示單位的組成形式字樣，反映組織信息，規(guī)避局、辦、處（科）等行政類名稱。在推進(jìn)分類過程中，成都市對(duì)隸屬關(guān)系模糊、職能信息混淆、機(jī)構(gòu)形式不明的26家市屬事業(yè)單位進(jìn)行了更名，確?！氨砝锶缫弧薄６且?guī)范主要職責(zé)表述。將事業(yè)單位主要職責(zé)的表述分為四個(gè)層級(jí)：“負(fù)責(zé)”，即承擔(dān)決策牽頭、執(zhí)行、指導(dǎo)責(zé)任；“承辦”，即承擔(dān)決策牽頭、執(zhí)行或牽頭事項(xiàng)的工作責(zé)任；“參與”，即承擔(dān)某項(xiàng)工作的部分任務(wù)和協(xié)作責(zé)任；“指導(dǎo)”，即承擔(dān)指導(dǎo)和引領(lǐng)的促進(jìn)責(zé)任。同時(shí)，嚴(yán)格把握公益服務(wù)與行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的界限，凡屬于行政職能的決不允許“搭便車”，凡屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)職能的決不允許“留口子”。

（三）依據(jù)總量平衡核定編制，促進(jìn)管理制度化。事業(yè)編制核定，堅(jiān)持以2012年底統(tǒng)計(jì)數(shù)為基數(shù)只減不增，守住這一“紅線”。成都市從重標(biāo)準(zhǔn)研究向標(biāo)準(zhǔn)研究與總量控制、挖掘潛力、動(dòng)態(tài)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)“增減平衡”。一是對(duì)新設(shè)機(jī)構(gòu)，把握“基數(shù)”。已有行業(yè)編制配備標(biāo)準(zhǔn)的按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算基數(shù)；尚未出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)職責(zé)任務(wù)和崗位設(shè)置等參照同類機(jī)構(gòu)計(jì)算基數(shù)。二是控制事業(yè)單位進(jìn)人。制發(fā)《關(guān)于凍結(jié)從成都市以外調(diào)動(dòng)進(jìn)人到市各級(jí)事業(yè)單位的通知》，全面凍結(jié)從成都市以外地方調(diào)動(dòng)進(jìn)人；對(duì)擬劃為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，暫停審批用編申請(qǐng)；對(duì)“暫緩分類”的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上按上年度實(shí)際減員數(shù)補(bǔ)充人員；對(duì)其他參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，嚴(yán)格按照“出多進(jìn)少”原則補(bǔ)充人員數(shù)量。三是保障急需。對(duì)職責(zé)任務(wù)萎縮或大量空編2年以上的事業(yè)單位，核減并收回空編數(shù)80%的人員編制，將收回的編制優(yōu)先用于保障教育、衛(wèi)生、環(huán)保等民生和重點(diǎn)領(lǐng)域的需求。2014年以來，成都市計(jì)劃分批次實(shí)施清理規(guī)范，第一批已核銷市本級(jí)事業(yè)單位22家、收回事業(yè)編制422名。

（四）依據(jù)編制核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，促進(jìn)管理標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定，成都市嚴(yán)格把握三個(gè)環(huán)節(jié)：一是新設(shè)機(jī)構(gòu)從嚴(yán)從緊。參照四川省的標(biāo)準(zhǔn)，以人員編制為基數(shù)核定。二是對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌考慮。對(duì)黨組織、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、工會(huì)等按照相關(guān)規(guī)定設(shè)置專職負(fù)責(zé)人，但必須計(jì)入領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總額，對(duì)機(jī)構(gòu)掛牌、職能增加、管理任務(wù)重的，且使用一定數(shù)量外聘人員的事業(yè)單位，適當(dāng)增核1名副職領(lǐng)導(dǎo)。三是對(duì)職能相同、相近機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范。對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等同一領(lǐng)域、任務(wù)量相當(dāng)、編制數(shù)相近的事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，核定時(shí)盡量“橫向統(tǒng)一”，杜絕攀比。

（五）依據(jù)分類結(jié)果明確經(jīng)費(fèi)形式，促進(jìn)管理科學(xué)化。成都市堅(jiān)持以分類結(jié)果作為基礎(chǔ)核定經(jīng)費(fèi)保障形式，與財(cái)政部門積極對(duì)接并達(dá)成一致。將公益一類事業(yè)單位納入財(cái)政保障，實(shí)行部門綜合預(yù)算和“收支兩條線”管理；將公益二類事業(yè)單位納入財(cái)政補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門根據(jù)事業(yè)單位收支狀況及國家財(cái)政政策和本地區(qū)的財(cái)政能力確定。

三、設(shè)想與思考

經(jīng)過不斷的實(shí)踐，成都市正積極思考進(jìn)一步強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性、提升事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制使用效益，著重在編制管理辦法、編制使用方式及編制動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面加大改革力度，努力破解事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理中的難題。

（一）探索建立公益事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法。如何系統(tǒng)性地規(guī)范機(jī)構(gòu)編制要素和管理，目前尚沒有上位法，在實(shí)踐中也缺乏操作規(guī)范。成都市將探索建立公益類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法，以主要職責(zé)為核心，細(xì)化明確事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制九要素，即機(jī)構(gòu)名稱、舉辦單位、主要職責(zé)、機(jī)構(gòu)類別、機(jī)構(gòu)規(guī)格、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)形式、編制數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)新設(shè)、調(diào)整、撤銷事業(yè)機(jī)構(gòu)編制方面細(xì)化具體的審核原則及操作辦法，把好入口、調(diào)整、退出環(huán)節(jié)，促進(jìn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化。

（二）探索創(chuàng)新公益事業(yè)單位編制使用方式。成都市將繼續(xù)深入推進(jìn)事業(yè)單位清理規(guī)范，挖掘機(jī)構(gòu)編制潛力。同時(shí)，創(chuàng)新編制使用方式，提高編制使用效益。一方面探索政府購買服務(wù)，解決人員編制嚴(yán)重不足的問題。對(duì)市場(chǎng)能夠配置資源的、適合社會(huì)組織承擔(dān)的，原則上不再新設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)、新增編制。如對(duì)中小學(xué)專任教師探索崗位購買方式，實(shí)行人事代理管理制度；對(duì)后勤服務(wù)人員探索項(xiàng)目購買方式，由學(xué)校根據(jù)財(cái)力情況向社會(huì)化勞務(wù)公司購買。另一方面探索事業(yè)單位編制備案制。公益二類事業(yè)單位，將依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)合理測(cè)算總量，所需的管理及專業(yè)技術(shù)骨干人才可納入基本編制保障，對(duì)可由市場(chǎng)配置資源的業(yè)務(wù)人員實(shí)行備案管理，對(duì)其他后勤輔助崗位采取臨時(shí)聘用或項(xiàng)目外包的方式解決。

（三）強(qiáng)化公益事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。積極推行事業(yè)單位職能運(yùn)行評(píng)估制度，依據(jù)職能評(píng)估結(jié)果，對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制要素實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。評(píng)估內(nèi)容上，圍繞事業(yè)單位職責(zé)運(yùn)行情況，設(shè)定完善的評(píng)估指標(biāo)體系，重點(diǎn)是事業(yè)機(jī)構(gòu)職能定位是否準(zhǔn)確、機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、履職效果是否良好、人員是否高效。評(píng)估主體上，由機(jī)構(gòu)編制部門、舉辦單位、業(yè)務(wù)主管部門、評(píng)估單位、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)專家等組成。評(píng)估結(jié)果，將作為調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)、人員結(jié)構(gòu)配備的重要依據(jù)。