韓澤縣

中美財(cái)稅之辨析

分稅制，咱們只學(xué)了一半

上面說(shuō)了權(quán)，下面再說(shuō)錢。理論上，我國(guó)的稅收必須是法定，但執(zhí)行得并不好，國(guó)人往往習(xí)慣性認(rèn)為稅收是由中央政府確定，而分稅制也是向美國(guó)學(xué)習(xí)的結(jié)果。事實(shí)上，中國(guó)和美國(guó)的分稅制有很大的差別，中國(guó)的分稅制只學(xué)了第一步即中央和地方分稅，但第二步明確各級(jí)的主要稅種卻沒(méi)了下文，結(jié)果中央的財(cái)政收入是有保障了，但地方財(cái)政缺口卻沒(méi)有著落，稅種單一，地方財(cái)政主要靠轉(zhuǎn)移支付，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，中央和地方財(cái)政分歧日益嚴(yán)重。美國(guó)實(shí)行的是徹底的分稅制，美國(guó)的財(cái)政體制有聯(lián)邦一級(jí)、州一級(jí)、郡縣一級(jí)，以及學(xué)區(qū)一級(jí)，也有一些準(zhǔn)稅收，其財(cái)政體制相對(duì)獨(dú)立，各自有各自的主要稅種，各不相同。

聯(lián)邦政府的稅種主要是消費(fèi)稅、工商稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等；州政府的稅種主要是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，財(cái)產(chǎn)稅較少，也征收消費(fèi)稅，但與市分成；郡縣政府的稅種主要是物業(yè)財(cái)產(chǎn)稅，就是老美保有土地、房子需要交的稅，由郡縣征收并與市分成。當(dāng)然，美國(guó)的上級(jí)政府和下級(jí)政府之間也有類似中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付，但也有很大區(qū)別，并且不是主流。例如，聯(lián)邦政府統(tǒng)管了很多全國(guó)性的福利，因?yàn)槿绻?lián)邦政府不做這件事，那么各個(gè)州之間的差異就比較大，由此可見美國(guó)人也懂得“不患寡而患不均”的道理。美國(guó)州政府相當(dāng)于一個(gè)具有一定自主權(quán)的國(guó)家，它們的部分稅種會(huì)與下級(jí)地方政府進(jìn)行稅收分成，但聯(lián)邦政府與州政府之間沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付，只有州政府可向聯(lián)邦政府申請(qǐng)少量的競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)基金，比如用于支持小微企業(yè)的專項(xiàng)基金等，其規(guī)模與我們的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比可謂天壤之別。

稅種與稅收征管，咱們有點(diǎn)雞多不下蛋

除了稅級(jí)和財(cái)政體制的不同，中美稅收方式也有很大區(qū)別。美國(guó)稅收以直接稅、價(jià)外稅為主，這樣有利于降低稅收的征管成本。比如，美國(guó)的消費(fèi)稅是在購(gòu)買商品時(shí)向消費(fèi)者征收，而且是價(jià)外稅，相對(duì)容易征收，且不會(huì)出現(xiàn)企業(yè)和商戶避稅、逃稅，以及因自身現(xiàn)金流斷裂而“廢”了該交的稅。我國(guó)的最大稅種是增值稅，是典型的間接稅，對(duì)增值課稅，由賣方從買方扣收，按月再上繳稅務(wù)部門。如果商戶破產(chǎn)，那么稅收就收不上來(lái)了。美國(guó)的物業(yè)稅每年都會(huì)征收，如果業(yè)主不交稅，那么物業(yè)就會(huì)被拍賣用來(lái)抵稅，業(yè)主沒(méi)法賴賬。由此可見，美國(guó)的稅收成本較低，稅率和稅種相對(duì)透明可計(jì)量，雖然其中也有很多制度設(shè)計(jì)不合理，比如稅制過(guò)于復(fù)雜難以操作，但稅收過(guò)程中的腐敗和浪費(fèi)得到了有效控制，有利于提高政府的財(cái)政能力，而最重要的是節(jié)約了財(cái)政資金。

稅從存量來(lái)還是增量來(lái)，發(fā)達(dá)程度不同來(lái)源也不同

美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)也是新鮮事物。財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅是對(duì)存量財(cái)富征稅，那么這就意味著財(cái)產(chǎn)存量越大、價(jià)格越高的地方，財(cái)產(chǎn)稅征收得也就越多，而擁有很多房產(chǎn)和土地的個(gè)人負(fù)擔(dān)的稅收也就越重。這對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)，初看極其不合理，為什么我擁有的東西還要交稅，為什么我把我的財(cái)產(chǎn)留給我的孩子還要交稅？但在美國(guó)，財(cái)富初期積累過(guò)程已經(jīng)基本完成，而如果保有成本過(guò)低，那么就會(huì)造成部分人掌握過(guò)多資產(chǎn)，這些人往往通過(guò)吃老本就能享受極其安逸的生活，這不利于社會(huì)發(fā)展和效率提高。

當(dāng)然對(duì)于處于財(cái)富積累初級(jí)階段的中國(guó)，征收財(cái)產(chǎn)稅在觀念和實(shí)踐上并不現(xiàn)實(shí)。而中國(guó)目前的稅制也有其合理性，中國(guó)尚處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，對(duì)增量和中間環(huán)節(jié)征稅是符合國(guó)情的。但隨著中國(guó)發(fā)展速度的減緩，存量財(cái)富的增加，我們的稅收體制應(yīng)當(dāng)逐漸以向存量財(cái)富征稅為主。否則如果僅對(duì)增量財(cái)富課以重稅，就會(huì)造成“鞭打快?！?，扼殺增長(zhǎng)的動(dòng)力。好在十八屆三中全會(huì)提出要完善稅制，希望我國(guó)的稅制完善和調(diào)整能堅(jiān)定不移地推下去，不要像當(dāng)年分稅制改革那樣由于種種原因只改一半，要把分稅制的第二步缺的課補(bǔ)上，把營(yíng)改增搞好，把增量課稅逐步轉(zhuǎn)向存量、增量均衡課稅，保持發(fā)展的動(dòng)力和后勁，防止財(cái)富過(guò)度集中和兩級(jí)分化。

中美破產(chǎn)之辨析

政府關(guān)門沒(méi)你想象的那么可笑

美國(guó)國(guó)會(huì)要跟總統(tǒng)對(duì)著干，除了否決總統(tǒng)提出的法案和使用彈劾這個(gè)殺手锏外，還能以不通過(guò)聯(lián)邦政府預(yù)算的方式讓政府關(guān)門。這是因?yàn)槊绹?guó)是財(cái)政預(yù)算硬約束，今年的預(yù)算沒(méi)批下來(lái)，那么政府除了必要的保命錢外，對(duì)不起，一分錢也不能花。所以，它們的政府一把手要在這個(gè)硬約束下小心翼翼地過(guò)日子。這樣看來(lái)，它們的城建手筆明顯不如我們的市長(zhǎng)，日子過(guò)得甚至可能還不如我們的縣長(zhǎng)。我們的稅收和預(yù)算明顯是行政主導(dǎo)的軟約束，并沒(méi)有真正在法律的框架內(nèi)通過(guò)人民代表大會(huì)討論，由人大決定和否定，當(dāng)然我們的預(yù)算還是形式性地過(guò)一下人大的，“形似”是做到了，但人大對(duì)預(yù)算、對(duì)稅收尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的審批、審計(jì)和監(jiān)督作用，與老美相比，“神似”還沒(méi)有做到。

財(cái)政預(yù)算硬約束是發(fā)展之必然，早晚的事

財(cái)政預(yù)算是軟是硬看的是實(shí)質(zhì)，西方有個(gè)不成文的觀點(diǎn)“民主是被財(cái)政逼出來(lái)的”，這典故來(lái)自英國(guó)大革命，當(dāng)年英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)與國(guó)王斗了許多年，為的是什么，就是國(guó)王不能自己收稅，收稅必須法定，由議會(huì)定。這收稅權(quán)，即財(cái)政收入權(quán)，成了制約行政權(quán)（國(guó)王）的硬約束。在財(cái)政支出權(quán)上，美國(guó)聯(lián)邦政府允許有赤字，但赤字規(guī)模必須由議會(huì)決定，地方政府不允許有預(yù)算赤字，財(cái)政的撥付也必須按照預(yù)算經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后由財(cái)政部部門撥付政府使用，再加上預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)和監(jiān)督的硬約束，才算得上是完整的預(yù)算硬約束。政府沒(méi)有預(yù)算怎么辦，只好壓縮項(xiàng)目、減少雇員，還不行怎么辦，只好放假“關(guān)門”了。

我們中國(guó)，這幾方面也不是沒(méi)有約束，而是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的約束，因此出現(xiàn)財(cái)政透支、政績(jī)工程、形象工程在所難免，不計(jì)成本的開發(fā)區(qū)建設(shè)、稅收減免，以及各種各樣的政府性債務(wù)更是數(shù)不勝數(shù)，公務(wù)員隊(duì)伍和財(cái)政顯性隱性供養(yǎng)部門與人員過(guò)度膨脹也是見怪不怪了。當(dāng)然，預(yù)算硬約束也沒(méi)必要一蹴而就，在我們改革開放快速發(fā)展的初期，快速高效的財(cái)政預(yù)算程序也是必要的，嚴(yán)格的預(yù)算硬約束可能會(huì)帶來(lái)決策效率低影響發(fā)展速度的問(wèn)題。但是，經(jīng)過(guò)30多年的改革開放和發(fā)展，我們已達(dá)到了一定的發(fā)達(dá)程度，財(cái)政總收入規(guī)模也已經(jīng)不小了，財(cái)政收入的增速與發(fā)展速度一樣也應(yīng)該到了勻速發(fā)展階段了，現(xiàn)行的政府預(yù)算體制帶來(lái)的負(fù)作用越來(lái)越明顯，預(yù)算約束的硬化也該提上日程了。endprint

破產(chǎn)是保護(hù)而不是政府“歇菜”

我們像看笑話一樣看當(dāng)年美國(guó)加州橙縣破產(chǎn)，圍觀底特律申請(qǐng)破產(chǎn)，不明真相但備覺(jué)過(guò)癮。但我們更要認(rèn)識(shí)到正是由于預(yù)算的硬約束，才會(huì)導(dǎo)致政府破產(chǎn)。不過(guò)不用大驚小怪，政府破產(chǎn)不會(huì)像企業(yè)破產(chǎn)那樣關(guān)門大吉，讓地方徹底進(jìn)入無(wú)政府狀態(tài)。美國(guó)是典型的小政府大社會(huì)，政府破產(chǎn)的影響沒(méi)有這么大，它們不是以政府信用為基礎(chǔ)的，商業(yè)信用、銀行信用才是主流，銀行信用本質(zhì)上也是商業(yè)信用。但換成是我們國(guó)家，政府影響自然是巨大的，為什么呢？因?yàn)槲覀儑?guó)家政府信用是主體主流，銀行信用是旁系，本質(zhì)上在很大程度上政府信用是主導(dǎo)的，而商業(yè)信用是微不足道的，政府信用出現(xiàn)問(wèn)題自然對(duì)社會(huì)沖擊極大。政府破產(chǎn)制度是與個(gè)人破產(chǎn)制度相仿的一項(xiàng)獨(dú)特的保護(hù)制度，政府申請(qǐng)的是破產(chǎn)保護(hù)而不是破產(chǎn)。當(dāng)然底特律市區(qū)在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)的狀態(tài)已經(jīng)接近失控，但大底特律地區(qū)仍然相當(dāng)繁榮，同樣申請(qǐng)過(guò)破產(chǎn)保護(hù)的福特、通用和克萊斯勒三大汽車公司也通過(guò)產(chǎn)品升級(jí)重新煥發(fā)了青春。政府破產(chǎn)的目的就在于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，讓政府輕裝上陣重新開始，有道是破有破的道理，不破才沒(méi)道理。

政府破產(chǎn)不再是傳說(shuō)，現(xiàn)實(shí)版的咱們也免不了

反觀中國(guó)，政府破產(chǎn)這種看似不可想象的事，隨著我們預(yù)算約束的硬化，也有可能在未來(lái)的中國(guó)出現(xiàn)。美國(guó)在高速發(fā)展時(shí)期沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)政府破產(chǎn)，但近幾十年來(lái)，美國(guó)地方政府由于各種各樣的原因出現(xiàn)了破產(chǎn)。政府破產(chǎn)往往由于以下幾個(gè)原因造成：一是投資失敗，橙縣的破產(chǎn)就與政府基金的投資失敗有關(guān)。二是基建項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、社會(huì)福利和公務(wù)員隊(duì)伍薪酬等支出過(guò)大，稅收又跟不上，入不敷出。三是人力的流失，即產(chǎn)業(yè)和人的“空心化”，人是稅收的基礎(chǔ)，沒(méi)有人就沒(méi)有稅，而且沒(méi)有了人流，自然房產(chǎn)價(jià)值也就降了下來(lái)，以財(cái)產(chǎn)稅為主要收入的地方稅收就更難以為繼了。四是政府入不敷出但由于預(yù)算硬約束，稅照例是不能隨便加的，而且各級(jí)財(cái)政基本是獨(dú)立的，沒(méi)有轉(zhuǎn)移和上級(jí)財(cái)政顯性或隱性“兜底”。以橙縣為例，稅種、稅率是本級(jí)議會(huì)定的，政府不能變，而且往往議會(huì)還規(guī)定了每年稅收的增長(zhǎng)率，無(wú)論如何不能隨便增加，即使議會(huì)同意增加也只是每年增加一點(diǎn)點(diǎn)，這一點(diǎn)全美國(guó)都一樣。政府破產(chǎn)說(shuō)到底就是政府合法逃債的制度，這點(diǎn)值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

中國(guó)很多地方政府負(fù)債率很高，主要是由于政府平臺(tái)項(xiàng)目過(guò)多，項(xiàng)目又不見效，還有基建鋪攤子過(guò)大，吃財(cái)政飯的隊(duì)伍又較為龐大。好在目前我們還處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府還沒(méi)有出現(xiàn)由于人力資源流失出現(xiàn)的政府財(cái)政危機(jī)。一旦出現(xiàn)地方政府的償債危機(jī)，我們應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？所以說(shuō)從現(xiàn)在開始，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)美國(guó)底特律的教訓(xùn)，反思底特律是如何從一個(gè)聞名世界的汽車城變成一座無(wú)人管理、無(wú)人投資、無(wú)人居住的鬼城，更要未雨綢繆，研究這一切的發(fā)生機(jī)制、應(yīng)對(duì)策略和避免措施，未雨綢繆，防范和化解我們可能的地方政府債務(wù)危機(jī)。

過(guò)猶不及，遇事不能只圖“民聲”搞“民粹主義”

我們做事有個(gè)特點(diǎn)，就是愛(ài)走極端，出了問(wèn)題就要一禁了之，很少過(guò)問(wèn)青紅皂白是非曲直，無(wú)人細(xì)究是市場(chǎng)的原因還是人為的原因，是管理的原因還是產(chǎn)品和流程的原因，是主流現(xiàn)象還是個(gè)別現(xiàn)象，亦或是時(shí)機(jī)和力度把握不合適。比如說(shuō)稅收，當(dāng)年農(nóng)民除了繳納農(nóng)業(yè)稅外，還要負(fù)擔(dān)村鄉(xiāng)的提留統(tǒng)籌即“三提五統(tǒng)”，規(guī)模與農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)。當(dāng)年個(gè)別地方就出現(xiàn)了農(nóng)村稅負(fù)過(guò)重的現(xiàn)象，不少“清流”起來(lái)呼吁了，我們的政府為了“民聲”，將提留和統(tǒng)籌認(rèn)定為亂收費(fèi)一概取消，把一切稅負(fù)恨不得都定性為“三亂”，即亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)，后來(lái)連實(shí)行了2000多年的農(nóng)業(yè)稅都取消了。其實(shí)不然，所謂的“三亂”無(wú)非是當(dāng)時(shí)超出了部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，加之部分資金征收和管理不善，所用非人，總體上說(shuō)還是好的，就連美國(guó)這樣稅收制度無(wú)比嚴(yán)格的國(guó)家，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和學(xué)區(qū)一級(jí)也有類似的“三提五統(tǒng)”，只不過(guò)這些收費(fèi)項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)市議會(huì)、片區(qū)居民投票通過(guò)，并進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督。

自然，我國(guó)取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的結(jié)果是贏得了一致稱贊，但從此農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)不復(fù)存在了，既沒(méi)有“集體”，更沒(méi)有“經(jīng)濟(jì)”，或者說(shuō)只有“集體”沒(méi)有“經(jīng)濟(jì)”，本來(lái)就少的可憐的農(nóng)業(yè)的稅負(fù)意識(shí)也給搞得消失殆盡，農(nóng)村公共的設(shè)施建設(shè)根本沒(méi)得搞了，集體意識(shí)無(wú)從談起了，小農(nóng)意識(shí)更加小農(nóng)了，貽害無(wú)窮。沒(méi)有“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村公共設(shè)施只能靠上級(jí)，致使城市公共設(shè)施越來(lái)越好，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越差，城鄉(xiāng)差別不是縮小了而是拉大了。這一本意良好的政策的負(fù)作用太大了，為政者要反思，反思如何將好事辦好，如何抓實(shí)質(zhì)問(wèn)題提出針對(duì)性政策，明明是程序問(wèn)題、管理問(wèn)題和透明度，那就應(yīng)該采取相應(yīng)措施解決這些問(wèn)題，豈能將事一廢了之？出臺(tái)政策切勿民粹勿胡搞，要切實(shí)研究問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和解決方法，拿出點(diǎn)真本事來(lái)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施以及村容村貌的落后與免除“三提五統(tǒng)”不無(wú)關(guān)系?；鶎诱チ耸杖雭?lái)源，也就沒(méi)有能力去提升村容村貌和集體公益設(shè)施。更重要的是如果免掉一切負(fù)擔(dān)，那也違背了我們所提倡的“權(quán)責(zé)一致”，曾經(jīng)的責(zé)多于權(quán)固然不可取，但權(quán)利大于責(zé)任也同樣有問(wèn)題。社區(qū)或者鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)擁有自身的收入和支出不僅有利于提升基礎(chǔ)和公共設(shè)施水平，更重要的是有利于培養(yǎng)公民的社區(qū)意識(shí)、自治意識(shí)和參與意識(shí)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一課要及時(shí)補(bǔ)上，只有這樣才能建設(shè)一個(gè)成熟、理性的現(xiàn)代公民社會(huì)；只有這樣，才能不斷提高國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化水平，改善社會(huì)管理方式，提高管理效率和有效性。有道是，出錯(cuò)不可怕，改了就好，怕只怕把對(duì)的改了，錯(cuò)的卻留下了。

中美發(fā)展方法論之辨析

改革開放初期，我黨提出了“摸著石頭過(guò)河”這句改革真言，這對(duì)處于創(chuàng)業(yè)期的中國(guó)人和中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，是鼓勵(lì)，是鞭策，更是一個(gè)極好的方法論。中國(guó)人通過(guò)“摸石頭”邊做邊學(xué)，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)也身先士卒做改革的排頭兵弄潮兒。我們現(xiàn)如今繁榮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)大的民族企業(yè)和規(guī)?？涨暗耐鈪R資產(chǎn)都是在“過(guò)河”的過(guò)程中從無(wú)到有，從小到大地成長(zhǎng)起來(lái)的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從小舢板變成了萬(wàn)噸巨輪，但這時(shí)想要迅速地調(diào)整方向或者調(diào)整船的結(jié)構(gòu)往往都是困難甚至是危險(xiǎn)的，更何況我們現(xiàn)在面對(duì)的也不再是小溪小河，而是更加兇險(xiǎn)的大海大洋，現(xiàn)在再去“摸石頭”，不是被淹沒(méi)就是被沖走。所以，時(shí)不我待，再摸石頭已經(jīng)不切實(shí)際，現(xiàn)在要火速換上船長(zhǎng)制服，重新學(xué)習(xí)掌舵開船。

今后，學(xué)習(xí)開船就是指我們的改革和建設(shè)要更關(guān)注頂層設(shè)計(jì)，我們不應(yīng)再像當(dāng)初那樣幾乎對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一無(wú)所知，我們交過(guò)學(xué)費(fèi)有過(guò)教訓(xùn)，現(xiàn)在就要尋找規(guī)律利用規(guī)律，就要凡事深挖源頭，治標(biāo)更要治本。解決問(wèn)題不要再打補(bǔ)丁，更不要“補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁”，這樣還不如把所有的補(bǔ)丁都去掉從最初的破洞入手，從根本上進(jìn)行改革固然困難甚至?xí)|及利益?zhèn)饲俺?，但大船不往大海深處航行，何時(shí)能發(fā)現(xiàn)新大陸？大風(fēng)大浪中，船長(zhǎng)身先士卒固然能夠鼓舞人心，但船長(zhǎng)更重要的工作是保證航行的安全、正確的方向和船員的平安。只要船長(zhǎng)能保證輪船行駛在正確的航道上，就算是不出現(xiàn)在第一線又何妨。

黨的十八屆三中全會(huì)已明確提出了以系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合的思路繼續(xù)深化全面改革，的確是抓住了實(shí)質(zhì)，倘能堅(jiān)持下去，必將有力推動(dòng)我國(guó)改革全面深化，少走彎路，少出誤傷，少擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如今我們已不再是純粹的“無(wú)產(chǎn)者”了，也是家大業(yè)大了，經(jīng)不起折騰了，搞一把從頭再來(lái)的話那是對(duì)13億人民的“犯罪”。

（作者單位：天津?yàn)I海農(nóng)村商業(yè)銀行）endprint