秦明威

摘 要：2014年2月7日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做出了具體安排。2月21日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（以下簡稱《意見》），提出“十二五”末在全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫鹊牟④夁\(yùn)行，并使之能與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。2月25日人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），就相關(guān)政策和辦理程序，進(jìn)行了詳細(xì)的講解?？梢哉f，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的一項(xiàng)重大突破，邁出了我國養(yǎng)老體制并軌改革的第一步，推動(dòng)我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。本文主要對這一制度的意義進(jìn)行簡要論述。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老制度；改革意義

一、促進(jìn)了社會(huì)公平正義

我國城鄉(xiāng)居民的福利待遇之所以不公平，根源在于我國長期實(shí)行的“城鄉(xiāng)分治”的政治制度。中國走向現(xiàn)代化的過程是通過農(nóng)村供養(yǎng)城市，通過“剪刀差”，用農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富來供養(yǎng)城市，為城市化、工業(yè)化發(fā)展的提供動(dòng)力。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)人員的養(yǎng)老金不斷提高，連續(xù)10年漲幅10%，但廣大農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平一直處于低位。據(jù)社科院發(fā)布的2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》中顯示，2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多。如果任由這種趨勢發(fā)展下去，不僅影響社會(huì)公平正義，也會(huì)拉高將來改革的成本。國家適時(shí)地調(diào)整養(yǎng)老政策，合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！?，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅增強(qiáng)社會(huì)安全感和民眾凝聚力，促進(jìn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定，更重要的是打破了城鄉(xiāng)二元割據(jù)體系帶來的各種福利不均等現(xiàn)象，促進(jìn)了人與人之間的平等，英國法律史學(xué)家梅因說過：“迄今為止任何社會(huì)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)，都是一個(gè)從身份到契約的過程?！苯⒔y(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就是這樣一個(gè)打破身份限制向社會(huì)契約轉(zhuǎn)變的過程，確保改革的成果由全民分享的過程。

二、邁出了我國養(yǎng)老制度并軌的步伐

人力資源社會(huì)保障部副部長胡曉義認(rèn)為，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的形成有特定的歷史原因。從我國國情出發(fā)，解決“雙軌制”問題必須提上改革日程。以歷史的、發(fā)展的眼光看，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單軌制”變?yōu)樘囟〞r(shí)期的“雙軌制”，再到今后逐步“并軌”，是一個(gè)歷史演進(jìn)過程，也可以說是一個(gè)“螺旋式上升”過程。制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個(gè)大方向是明確的。

長期以來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取按人群設(shè)計(jì)、分部門管理、各地區(qū)實(shí)施的“單兵突進(jìn)、重點(diǎn)突破”方式，出現(xiàn)了人群分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割的狀況，主要分為四類：機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四種制度彼此獨(dú)立，自成體系，在建立時(shí)間、保障對象、資金來源、財(cái)政投入、待遇水平等方面存在較大的差異，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀公平性存在較大缺失，碎片化比較嚴(yán)重。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老并軌的第一步，意義重大，標(biāo)志著國家正式啟動(dòng)了養(yǎng)老制度并軌的步伐。

三、弱化了身份界限，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化是本屆政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，李克強(qiáng)總理在2013年的中外記者見面會(huì)上曾強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。中國存在地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距仍然較大的實(shí)際問題，不僅困擾著經(jīng)濟(jì)與整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展，也成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵因素，現(xiàn)在大約有2.6億農(nóng)民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個(gè)長期復(fù)雜的過程，要有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障。個(gè)人認(rèn)為，《意見》的發(fā)布為人的城鎮(zhèn)化提供了來自社會(huì)福利方面的有力保障。有社會(huì)分析人士稱，“養(yǎng)老看身份”的時(shí)代，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終統(tǒng)一后，將一去不返。消除戶籍制度帶來的養(yǎng)老保障差異，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“人的城鎮(zhèn)化”，這一制度的延伸效果，已經(jīng)超過了養(yǎng)老制度本身。以前，農(nóng)村和城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制采取分設(shè)的模式，這一模式，顯然已不適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，嚴(yán)重的阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生更為深刻的影響，在很大程度上減輕進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、提振了農(nóng)民工群體參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心

眾所周知，農(nóng)民工為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，他們又長期被排除在城鎮(zhèn)居民所享受的社會(huì)福利之外，干著職業(yè)工人的工作，享受著農(nóng)民的福利標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民工由于社會(huì)地位較低，維權(quán)的能力較弱，如果制度不能從上而下進(jìn)行推動(dòng)，那么解決農(nóng)民工社會(huì)福利偏低的問題將遙遙無期。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，國家適時(shí)推出了統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一政策，可為好雨知時(shí)節(jié)，為農(nóng)民工群體打上一針安心劑。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度把新農(nóng)保和城居保統(tǒng)一起來，極大地提振了以農(nóng)民工群體參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。首先，《意見》提高了城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。共設(shè)12個(gè)標(biāo)準(zhǔn)檔位，最高可達(dá)2000元，另外，各?。▍^(qū)、市）人民政府還可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。這樣無論是誰，只要有意愿也有能力可以在這12個(gè)標(biāo)準(zhǔn)檔位中自主選擇，如果你有經(jīng)濟(jì)能力可以按更高的標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，以后可以獲得更多的養(yǎng)老金，大大提高廣大農(nóng)民工的投保意愿。其次，《意見》對于進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移問題做了明確規(guī)定，在繳費(fèi)期間戶籍遷移、需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費(fèi)，繳費(fèi)年限累積計(jì)算。最后，《暫行辦法》首次明確了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)移銜接?？傊@一系列制度的實(shí)施對于農(nóng)民工群體平等地參與和享受國家提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)了改革的成果惠及全體大眾這一目標(biāo)。

五、有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給付水平

新農(nóng)保與城居保的并軌就是要實(shí)現(xiàn)兩種制度在管理上、繳費(fèi)公式和待遇水平上的一致。繳費(fèi)公式一致，則個(gè)人賬戶養(yǎng)老金給付水平一致。相比農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障項(xiàng)目更多、覆蓋面更大，社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和層次也更高。有數(shù)據(jù)表明，目前我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年720元，而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年1200元，并軌后必會(huì)向高水平看齊，大大提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的給付水平，提升農(nóng)民的養(yǎng)老質(zhì)量。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的差距不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，還體現(xiàn)在不同區(qū)域之間。我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平不一致，按照經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，東部、中部、西部之間的養(yǎng)老金給付水平在逐年拉大?！兑庖姟烦雠_后表明了中央政府對民生建設(shè)的重視，有利于貧困地區(qū)抓住機(jī)會(huì)，不斷地縮小于發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，是黨中央，國務(wù)院為加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系作出的又一重大決策，是一項(xiàng)惠及廣大城鄉(xiāng)居民的民生工程，德政工程，是黨政府為廣大城鄉(xiāng)居民辦的一件大實(shí)事，大好事。其意義已超出了社會(huì)保障制度的范圍，對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面將產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響。（作者單位：中國人民大學(xué)）