孫媛

摘 要：我國在1999年邁入了老齡化社會，為了應(yīng)對老齡人口的照顧壓力，我國發(fā)達(dá)城市逐步引入社會組織的參與，然而這一過程卻存在法律法規(guī)不健全、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)人才困乏等問題。我國的鄰居日本在建立和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中注重引入社會組織的參與，使得社會組織成為其為老服務(wù)體系的重要力量。借鑒其經(jīng)驗(yàn)有利于改進(jìn)我國社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)狀。本文從制度建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)人才等角度介紹日本社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及啟示。

關(guān)鍵詞：日本社會組織；社區(qū)養(yǎng)老

一、日本社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的特點(diǎn)

1.堅(jiān)實(shí)的法律保障

為了充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，日本從上個世紀(jì)60年代開始，出臺了一系列的有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老以及社會組織發(fā)展的法律與政策，旨在推行社會福利政策改革，從而建立和完善促進(jìn)日本社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律保障體系。

1963年，日本政府頒布了《老人服務(wù)法》，又被稱為“老人憲章”，是日本推行社會化養(yǎng)老的開端，該法第一次對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容作出了規(guī)定。隨后1982年頒布的《老人保健法》則又進(jìn)一步規(guī)定了老人的醫(yī)療保健服務(wù)，解決了老人的醫(yī)療保健需求。1989年推行的《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃》（即黃金計劃），明確規(guī)定了中央政府、各級地方政府、社會組織以及被服務(wù)者在為老服務(wù)中的具體權(quán)力與義務(wù)，規(guī)定了有關(guān)社會組織的管理制度和社會組織注冊、經(jīng)營等方面的法定條件，使得社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)擁有了法律的保障和規(guī)范的制度環(huán)境。1998年，日本頒布了《特定非營利活動促進(jìn)法》，有效地推動了日本社會組織的發(fā)展，其中大部分社會服務(wù)和活動都集中于老年人這一特殊弱勢群體。2000年頒布的《護(hù)理保險制度》（又稱介護(hù)保險法）則從引入市場機(jī)制，通過保險的方式，由保險公司支付老年人的服務(wù)費(fèi)用。老人可根據(jù)這筆費(fèi)用自由地選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而促進(jìn)了社會組織間的競爭機(jī)制，提升了服務(wù)質(zhì)量，同時也減少了政府財政壓力。

2.多樣化的服務(wù)形式

目前日本提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會組織形式主要有三種：1）政府資助的社會組織，如社會福利協(xié)會，其資金收入來源大多數(shù)依靠政府資助；2）志愿者組織及其組織，主要由家庭婦女、大學(xué)生及身體健康的低齡老人組成，資金主要來源于社會捐助；3）企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)，資金來源主要是企業(yè)會員所繳納的會費(fèi)，其服務(wù)的對象大都是組織內(nèi)部成員。形式多樣的社會組織已經(jīng)成為日本養(yǎng)老服務(wù)的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供者，社會組織已經(jīng)占到了33.8%。

3.多層次的服務(wù)內(nèi)容

日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供以老人的實(shí)際需求為主，并不考慮其經(jīng)濟(jì)狀況和家庭結(jié)構(gòu)。老人申請服務(wù)后，將由醫(yī)生和社會專家組成的專家小組評估其基本狀況，包括身體和心理健康，評估項(xiàng)目包括85個條目，分為3-4個級別。服務(wù)需求評估報告，每6個月更新一次，老人對評估結(jié)果存在異議的話，可以向地方部門申訴。最終，根據(jù)老人的評估報告，劃分為6個服務(wù)等級。不同的服務(wù)等級對應(yīng)著不同的服務(wù)內(nèi)容和補(bǔ)貼金額。

日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（機(jī)構(gòu)）主要包括老人福利中心、保健康復(fù)中心、護(hù)理援助中心和老人之家。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系針對不同需求群體的老人，逐漸形成了多樣的服務(wù)內(nèi)容和多層次的服務(wù)形式（如圖1所示）。

圖1 日本為老服務(wù)體系

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要包括家政服務(wù)、生活護(hù)理、醫(yī)療保健和文化娛樂。而針對不同老人的服務(wù)需求，他們可根據(jù)自身的需求申請不同的服務(wù)提供形式，如：1）上門服務(wù)，助老員或者護(hù)士到老人家中為老人提供服務(wù)，包括日常家務(wù)（清潔、購物等）、康復(fù)保健、上門會診等；2）日間照料，白天時將老人接到社區(qū)老人護(hù)理中心、福利中心等機(jī)構(gòu)，為老人提供餐飲、康復(fù)服務(wù)，開展小組娛樂活動等，晚飯后老人再回到家中；3）喘息服務(wù)，針對由于家人出差、度假或者疾病而暫時無人照顧的老人，他們可短時間（一般為1-3個月）的入住社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接受服務(wù)； 4）長期護(hù)理服務(wù)，為老人提供3個月以上的照看服務(wù)；5）老年健康咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，通過各層級的老年人綜合咨詢中心24小時解答老年人及其家屬所關(guān)心的老年保健、醫(yī)療等問題。而隨著服務(wù)的發(fā)展，還提供房屋改造服務(wù)。

4.專業(yè)化的服務(wù)人才

而在加強(qiáng)法律建設(shè)和完善服務(wù)內(nèi)容的同時，日本采取多項(xiàng)措施建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人才體系。1987年，日本政府制定了《社會福利士及看護(hù)福利士法》，規(guī)定了看護(hù)福利士必須掌握的專業(yè)技術(shù)知識和工作能力，并推出了相應(yīng)的資格證書制度。緊接著，1992年日本政府又修訂了《社會福利設(shè)施志愿退休法》和《社會福利事業(yè)法》，并新訂了《福利人才確保法》，對福利人才的教育和培養(yǎng)，以及福利人才應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)和社會地位等予以了法律保障。而1998年實(shí)施的《注冊社會工作者法》，規(guī)定了社會工作者尤其是從事老年人社區(qū)工作服務(wù)的社會工作者的素質(zhì)要求。

二、日本社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老對我國的啟示

1.建立完善的法律體系

政府如何看待社會組織在公共服務(wù)提供中的作用和地位，決定了社會組織能否可持續(xù)發(fā)展，并進(jìn)一步提升其服務(wù)質(zhì)量。要想促進(jìn)社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，加強(qiáng)社會組織的建設(shè)，其首先需要解決的問題就是完善相關(guān)的制度建設(shè)。通過立法的形成，確保社會組織的法律地位、社會地方以及社會組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，為其參與公共服務(wù)提供法律依據(jù)。同時，還需要進(jìn)一步明確，在公共服務(wù)的提供中，社會組織與政府是平等、互利、合作的伙伴關(guān)系，而非政府的附屬單位和執(zhí)行部門。對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，各政府行政部門可以因事制宜，結(jié)合社會組織自身的特點(diǎn)，以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求，制定相應(yīng)的規(guī)章制度以及規(guī)范性文件，作為補(bǔ)充說明社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度依據(jù)。

2.加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)，提供多樣化的服務(wù)

加強(qiáng)社會組織的自身能力建設(shè)，通過基層政府和社會組織的合作，做好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)調(diào)研工作，及時了解老年人需求以及養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題，以不斷改進(jìn)服務(wù)，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量。針對老年人在年齡、身體狀況、文化水平等方面存在的差異，構(gòu)筑一個多層次的服務(wù)體系，提供相應(yīng)的衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)以及精神慰藉。在為老人提供身體和精神上幫助的同時，還應(yīng)該滿足老年人發(fā)揮余熱的需求，設(shè)法為有意愿的老年人提供力所能及的工作崗位，讓有能力的老人參與到社區(qū)服務(wù)中來。

3.建立專業(yè)化的助老員人才隊(duì)伍

社會組織參與社區(qū)養(yǎng)服務(wù)，專業(yè)化程度高，服務(wù)水平質(zhì)量高，且服務(wù)價格低于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用，是我國應(yīng)對人口老齡化的重要趨勢，因此社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要更多的專業(yè)化服務(wù)人才。政府需要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，1）逐漸開辦專門的養(yǎng)老護(hù)理學(xué)校，緩解人才短缺的壓力；2）進(jìn)一步完善培訓(xùn)機(jī)制，將護(hù)理員的職業(yè)資質(zhì)與薪酬掛鉤，并設(shè)立護(hù)理員行業(yè)指導(dǎo)價格，為護(hù)理員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)提供制度保障，提升其參與培訓(xùn)的積極性，從而提高養(yǎng)老護(hù)理員的整體服務(wù)水平。除了政府部門的努力，社會組織自身也應(yīng)通過1）建立完善的人事制度，鼓勵員工參加專業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)獎勵，并根據(jù)員工的自身?xiàng)l件，對其進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃，對其進(jìn)行不同程度和不同專業(yè)領(lǐng)域的培訓(xùn)；2）建立民主的管理制度，在組織內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的管理，同時設(shè)置人性化的管理機(jī)制，在組織內(nèi)部形成民主氛圍，調(diào)動員工的工作積極性，從而提高整個社會組織的工作效率。（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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