劉萍萍1，2，鐘秋波

(1.云南民族大學 管理學院，昆明 650500；2.云南大學 理論經濟學博士后流動站，昆明 650091； 3.四川師范大學 社科學報編輯部，成都 610066)

十八屆三中全會指出，完善金融市場體系，要發(fā)展普惠金融。普惠金融(Inclusive Financial System)強調要有效地、全方位地為社會所有階層和群體(特別是欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體)提供廣泛的、可持續(xù)獲得的金融服務。然而，我國農村金融的發(fā)展距離普惠金融還有很大差距，甚至在一些偏遠的農村地區(qū)還存在著金融服務空白的現(xiàn)象，這從根本上制約了農戶享受高效、便捷的金融服務。鑒于此，以普惠金融為理論基礎，加快農村金融制度創(chuàng)新，強化金融機構服務“三農”的職責，探索農村金融普惠“三農”的轉型路徑，是一個重要的理論和現(xiàn)實問題。

一 文獻綜述

農村金融的理論淵源可追溯到戈德史密斯的“金融發(fā)展”理論，作為對該理論的深化，麥金農和肖提出了“金融抑制論”和“金融深化論”，突出了金融在發(fā)展中國家農村經濟增長中的地位和作用。然而，金融發(fā)展的好處可能會繞開一部分企業(yè)和個人，特別是那些貧困的人群[1]，在我國突出表現(xiàn)為原有以政府主導的外生國有金融體系嚴重制約了“三農”的發(fā)展[2]35。如何將城市資金引導到農村地區(qū)[3]20，是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵。針對這個問題，引入國際上流行的普惠金融概念[4]，強調發(fā)展普惠型農村金融體系[5]。在普惠金融理念下，國內外學者也開始探討我國農村金融普惠“三農”的問題。

(1)正規(guī)涉農金融機構服務“三農”覆蓋面低。中國農村正規(guī)金融從來就是外生于農村經濟的[6]。在市場化背景下，農業(yè)銀行因信息獲取上的劣勢以及管理成本過高[7]38，逐漸遠離農村，支農職能有所削弱。目前，農業(yè)銀行又開始加強針對“三農”的服務，但熊遠等人調查分析發(fā)現(xiàn)，農業(yè)銀行依然存在金融服務覆蓋面低、產品創(chuàng)新與“三農”脫節(jié)等問題[8]。另外，在農村金融市場處于“主力軍”地位的農信社，由于特殊的政治化背景，在地方政府管理和對國家“援助預期”慣性的依賴下也不斷出現(xiàn)“脫農變異”的傾向[9]。

(2)新型農村金融機構服務“三農”的金融產品單一且存在能否持續(xù)發(fā)展的風險。農村改革沒有誘導出農村經濟的內生金融，甚至連具有“草根特色”的新型農村金融機構也出現(xiàn)了“內生性”不足的先天缺陷：一是業(yè)務單一，沒有發(fā)展包括轉賬、租賃、抵押、養(yǎng)老金及小額保險等其他業(yè)務[10]；二是我國的小額貸款規(guī)模較高，普惠金融的小額貸款規(guī)模的標準一般指的是小于或等于某個地區(qū)的年人均GDP，而我國小額貸款的規(guī)模通常被認為是10萬以下，在經濟發(fā)達地區(qū)可能更高[11]；三是發(fā)展還處于初期階段，服務手段還很有限[12]；此外，由于商業(yè)銀行缺乏明顯的監(jiān)督比較優(yōu)勢，由其組建的村鎮(zhèn)銀行和貸款公司將難以長期持續(xù)經營[13]。

(3)農業(yè)保險發(fā)展滯后。一些學者強調發(fā)展農村信貸擔保，完善農村征信體系，不僅能有效緩解農民貸款難的問題，而且有利于降低金融機構的運行成本[14]。但我國農業(yè)保險的險種主要是糧食和生豬保險，農業(yè)氣候保險是空白，也沒有設立形式上的巨災保險基金[15]。

以上研究揭示了金融支農的重要作用、普惠金融的重要理念以及我國農村金融體系普惠“三農”的不足。但仍有一些問題需要進一步深入研究：(1)如何創(chuàng)新改革我國農村金融體系，使其具有高覆蓋率、可持續(xù)性、減少貧困，充分發(fā)揮普惠“三農”的作用；(2)在我國農業(yè)產業(yè)化的背景下，農村金融如何滿足農村經營主體的差異性、多元化和特色化金融需求，促進新型農村經濟組織的發(fā)展。針對上述問題，本文圍繞普惠金融內涵，創(chuàng)新發(fā)展農村金融體系，這不僅豐富了農村金融理論，而且有利于從根本上解決普惠“三農”的相關問題，也是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進社會公平、全面建成小康社會的重要課題之一。

二 我國農村普惠金融發(fā)展目標體系框架的構建

“普惠金融”是2005年由聯(lián)合國在國際小額信貸年提出的，旨在滿足所有需要金融服務的人，所有的窮人和富人都可以平等地享受金融服務。在普惠金融理念下，農村金融發(fā)展應努力的目標是在最大程度上使農村地區(qū)獲得更多的金融服務。這一目標對農村金融傳統(tǒng)方法形成了挑戰(zhàn)。

(一)農村金融傳統(tǒng)方法的錯位

首先，農村金融傳統(tǒng)方法只強調發(fā)放貸款的規(guī)模。由于受到二元經濟發(fā)展理論的影響，再加上富裕工業(yè)國家的榜樣作用，發(fā)展中國家特別強調工業(yè)化、城市化的重要性，因此制定了以犧牲農村經濟而偏向城市發(fā)展的政策，如對農業(yè)生產限制性價格的控制、大量積極財政政策的資金發(fā)力點偏向于城市基礎設施建設[16]等。但是，為了保證公平，增加農村生產和緩解農村貧困，有必要依靠財政向農村注入政策性資金。根據世界銀行的報告，世界上多數農村金融機構都高度依賴補貼，1980年農業(yè)信貸補貼占到巴西GDP的2.2%，1986年墨西哥農業(yè)信貸補貼占其GDP的1.7%[17]。只是大多數商業(yè)銀行都不愿意涉足農村地區(qū)的業(yè)務，只有一些專業(yè)的農村信貸機構將政策性的信貸補貼資金輸送到農民手中，這些機構僅被當作貸款發(fā)放窗口，注重貸款數量而忽視貸款質量，并不能為農村提供全面的服務，因此，這種方法阻礙了農村經濟的增長[17]。

其次，農村金融傳統(tǒng)方法只重視農業(yè)。傳統(tǒng)農村金融的信貸補貼資金更多的是通過支持農業(yè)來促進農村的發(fā)展，農村非農企業(yè)的發(fā)展卻很難獲得政策性的貸款支持。但根據世界銀行的調查研究，農業(yè)生產已不再是農村現(xiàn)金收入的主要來源，絕大部分農戶都從事其他非農活動，只有約1/3的農戶單一地從事農業(yè)和與農業(yè)直接相關的工作，還有一部分農戶同時從事農業(yè)和其他非農活動。由于傳統(tǒng)農村金融對農村非農企業(yè)發(fā)展不夠重視，導致農村各部門發(fā)展極不平衡，從而無法促進農村家庭的收入來源多樣化[17]。

第三，農村金融傳統(tǒng)方法忽視儲蓄動員。過去總認為農村人口較貧困、家庭儲蓄少，因此，傳統(tǒng)農村金融總是忽視對農戶的儲蓄動員。但根據世界銀行的調查研究，農村里的窮人是能夠進行儲蓄的，而且如果農村金融機構有更多的農戶儲蓄，會促進提高分配貸款的效率[17]。

(二)農村金融市場的新變化

農村金融市場的新變化體現(xiàn)在以下四個方面。其一，農村金融的目標更關注如何消除農村貧困問題。與過去的農村金融發(fā)展目標相比，現(xiàn)在的農村金融市場旨在通過促進經濟增長和提高農民收入，最終達到消除農村貧困的目標。其二，農村金融鼓勵農戶儲蓄。與過去的農村金融相比，現(xiàn)在的農村金融認為農戶和農村企業(yè)是有能力并愿意進行儲蓄的，因此提倡取消存、貸款利率限制，鼓勵市場決定利率，并通過多種金融機構為農戶和農村企業(yè)提供它們能夠負擔得起利息的貸款。其三，農村金融需要政府創(chuàng)造一個合理的政策環(huán)境。過去的農村金融市場主要是依靠政府直接干預和控制農業(yè)信貸，而現(xiàn)在的農村金融市場希望政府取消對農村金融的直接管制，使政府對農業(yè)信貸的直接干預和控制最小化，但同時希望政府創(chuàng)造一個合理的政策環(huán)境，加強農村金融的競爭機制。其四，農村金融注重創(chuàng)新與機構建設。目前農村金融市場的發(fā)展更加注重金融工具的創(chuàng)新，并致力于開展經常性的員工培訓，進行調查研究并與具有成功經驗的機構進行信息交流，通過支持機構建設為農戶和農村企業(yè)提供完善的農村金融服務[17]。

(三)農村普惠金融發(fā)展的目標體系

根據農村金融市場的新變化以及“普惠金融”的理念，為更好地實現(xiàn)普惠“三農”的農村金融服務目標，需要滿足以下幾個方面的要求：一是具有高覆蓋率，即要盡可能地實現(xiàn)新型農村金融機構服務的廣度和深度，滿足所有的農村地區(qū)和農戶都能夠享受到金融服務，并能獲得所需的貸款額度；二是具有可持續(xù)性，即新型農村金融機構的運營收益要能夠大于成本，使其具備可持續(xù)發(fā)展的能力；三是減少貧困，即農村金融機構要致力于更好地服務窮人，改善窮人的經濟和社會地位，減少農村貧困的現(xiàn)象[18]。基于以上分析，形成一個以高覆蓋率(high coverage rate)、可持續(xù)性(sustainable)、減少貧困(poverty reduction)為核心特征的普惠“三農”的農村金融體系框架(見圖1)。

圖1.農村普惠金融發(fā)展目標體系框架

三 我國農村普惠金融發(fā)展的困境

基于以上對農村普惠金融發(fā)展目標體系的分析，通過研究我國當前農村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國農村普惠金融發(fā)展面臨著諸多困境，如覆蓋面低、可持續(xù)性發(fā)展能力弱、減少貧困效果不理想等。

(一)農村金融的覆蓋面較低

1.農村金融機構的布局偏離農村。根據普惠金融的理念，農村金融應首先努力解決服務空白問題。因此，農村金融機構應首先布局在金融服務空白的村鎮(zhèn)，才能更好更方便地為農戶提供金融服務。我國正規(guī)涉農金融機構的農業(yè)銀行，在20世紀90年代中期因為特殊的原因曾一度遠離農村，雖然2008年成立了“三農事業(yè)部”，旨在擴大對農村的金融服務，但據調查發(fā)現(xiàn)，農業(yè)銀行的分支機構大都設立在縣城，很少輻射到偏遠的農村地區(qū)。即使具有“草根特色”的新型農村金融機構，其布局也不足以解決服務空白問題。比如，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司大多選擇在經濟條件較好的城區(qū)或郊區(qū)，很少設立在國家重點扶貧開發(fā)縣內，截至2013年底，村鎮(zhèn)銀行覆蓋固定貧困縣182個，僅占全國固定貧困縣總數的31%；雖然部分資金互助社是設立在村一級，但資金互助社僅49家，覆蓋面遠遠不足[19]13。

2.農村金融機構服務對象偏離農戶。從我國農村金融機構的服務對象來看，農業(yè)銀行突出對產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)專業(yè)大戶、家庭農場、農業(yè)合作社等進行服務。2013年，農業(yè)銀行對國家級、省級農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)服務覆蓋率達81.4%和57.6%[20]；村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司追求的金融服務對象大多是富?？蛻?、種養(yǎng)專業(yè)大戶以及規(guī)模較大的企業(yè)，遠離了低端農村客戶。從表1可以看出，農戶和小企業(yè)貸款總額占貸款余額的比重由2008年的95.85%下降到2013年的90%，2008-2013年農戶貸款的占比始終低于小企業(yè)貸款的占比，農戶貸款和小企業(yè)貸款占比的最高值是2008年，此后一直處于下降趨勢，至2011年達到最低，此后雖有所提高，但始終沒有超越2008年的數據。

表1.2008—2013年新型農村金融機構信貸規(guī)模和結構[21]

數據來源：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(2008—2013年年報)。

3.農村金融機構發(fā)展緩慢。根據《新型農村金融機構2009-2011年總體工作安排》，銀監(jiān)會計劃在全國再設立1300家左右新型農村金融機構，重點向金融網點覆蓋率低、金融服務不足的中西部地區(qū)傾斜，爭取通過3年努力，與現(xiàn)有機構一起基本實現(xiàn)縣(市)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務全覆蓋[22]。然而，從表2可以看出，截止到2011年底，我國新型農村金融機構總數為691家，僅完成計劃數的53.2%，即使到2013年也才達到1050家，依舊沒有完成計劃目標。

表2.2007—2013年新型農村金融機構設立的法人機構數量[21] 單位:家數

數據來源：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(2007-2013年年報)。

此外，新型農村金融機構的數量增長不平衡，其中村鎮(zhèn)銀行的數量增長較快，貸款公司和農村資金互助社的發(fā)展卻非常緩慢[21]。表2顯示，村鎮(zhèn)銀行2007年只有19家，2013年增長至987家，增長了50.95倍；而貸款公司2007年為4家，2013年只有14家，增長了2.5倍；農村資金互助社2007年為8家，2013年增長到49家，增長了5.1倍。從增長速度來看，村鎮(zhèn)銀行的增長速度遠遠超過貸款公司和農村資金互助社的增長速度，尤其是貸款公司和農村資金互助社2012-2013兩年間的增長速度為0。

然而，由于我國農村金融目前最主要的任務是解決相對弱勢的普通農戶的金融需求，在新型農村金融機構中，只有農村資金互助社是能夠代表普通農戶利益的金融組織形式，它不僅能解決向農戶借貸的信息不對稱以及信貸中發(fā)生的審核成本過高問題，還能組織建立農民社區(qū)共同體。然而，農村資金互助社零增長的現(xiàn)狀嚴重制約了農村金融機構的“普惠式”發(fā)展。

(二)新型農村金融機構的可持續(xù)性發(fā)展能力較弱

1.新型農村金融機構的盈利能力較差。據銀監(jiān)會統(tǒng)計，2013年銀行業(yè)金融機構的資產利潤率為1.2%，資本利潤率為18.5%，其中商業(yè)銀行的資產利潤率為1.3%，資本利潤率為19.2%[19]。但從表3可以看出，截止到2013年末，新型農村金融機構的資產收益率為0.63%，資本利潤率為16.99%。與銀行業(yè)金融機構和商業(yè)銀行的平均指標相比，新型農村金融機構的資產收益率和資本利潤率都較低，這表明新型農村金融機構的盈利水平較低。

表3.2007-2013年新型農村金融機構的財務績效指標

數據來源：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(2007-2013年年報)。

2.新型農村金融機構的風險較高。從表3可以看出，新型農村金融機構的存貸比逐年增長，從2007的53%上升至2013年的85%，存貸比逐年上升的主要原因是貸款增長幅度大于存款增長幅度，表明新型農業(yè)機構的流動性較差；資產負債率雖處于下降的趨勢，但始終保持在高位，表明新型農村金融機構存在一定的運營風險。

3.新型農村金融機構的業(yè)務擴張能力較弱。業(yè)務擴張能力主要是指金融機構擴大金融服務范圍、提高市場占有率所具備的素質與水平，較強的業(yè)務擴張能力是新型農村金融機構實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障[23]。然而，由于新型農村金融機構的從業(yè)人員整體缺乏系統(tǒng)的金融專業(yè)知識和全面的業(yè)務操作技能，金融機構業(yè)務人員只習慣于普通的經營模式與服務思維，產品單一、服務僵化，而對于貼近農村、適合農戶的特色化、多元化的金融需求的創(chuàng)新較少，業(yè)務擴張能力匱乏。

(三)農村金融減少貧困的效果有限

五六十年代的二元經濟理論認為，發(fā)達的城市工業(yè)從落后的、貧困的農村地區(qū)吸收勞動力，可以消除農村貧困問題。但這種“涓滴”方法不能有效地解決農村貧困問題。一般來說，只有農村經濟的快速發(fā)展才是消除農村貧困最有保障的途徑。普惠金融能夠把那些被排斥于傳統(tǒng)金融服務和整體經濟增長軌道之外的農村低收入者納入農村金融服務范圍，使他們分享到經濟增長所帶來的福利，改善窮人的經濟和社會地位，有利于消除農村貧困。我國新型農村金融機構自成立之初就肩負著這樣的使命。

表4.2007-2013年農村居民與城鎮(zhèn)居民年均收入對比表 單位：元

數據來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2007-2013)》(中國統(tǒng)計出版社)。

然而，從表4可以看出，2007-2013年農村居民家庭人均年純收入和城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入都呈遞增的趨勢，城鎮(zhèn)居民收入與農村居民家庭收入的差距不斷縮小，但縮小的比例較小，可見，我國新型農村金融機構發(fā)揮減少農村貧困的效果非常有限。

四 我國農村普惠金融發(fā)展的轉型路徑

(一)正規(guī)涉農金融機構普惠“三農”的轉型：高覆蓋率的農村金融互聯(lián)網

1.合作性金融機構的轉型

根據1997年版《農村信用合作社管理規(guī)定》，合作制可理解為“由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務”。因此，合作性金融的基本經濟特征表現(xiàn)為四個方面：一是自愿性；二是互助共濟性；三是民主管理性；四是非盈利性。鑒此，合作性金融的轉型路徑是以合作金融為中介，利用農戶之間、農戶與企業(yè)之間的合作，依托合作性金融產品的創(chuàng)新，主要針對分散農戶、專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社提供特色化金融服務。

在我國一些農村經濟比較活躍的地區(qū)，其經營主體更多表現(xiàn)為農民專業(yè)合作社以及具有較強經濟實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些新型農業(yè)經營主體對金融需求最突出的表現(xiàn)是因為較大的經營規(guī)模及先進的生產物質設備，對金融的需求可能會從過去的“散而小”逐漸向規(guī)?；鹑谛枨筠D變，也就是他們擴大再生產往往需要較多的資金投入。在這種情況下，針對農民專業(yè)合作社的轉型，農信社可以按照商業(yè)性的股份制改革模式，要求農民專業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間通過合作性金融產品互相參股，也可以參股到農信社，使農信社有更多的資金進行借貸，這不僅滿足了當地農村對商業(yè)性金融的需求，也促進了農信社自身改革的需求[24]99-100。

對農村經濟并不活躍的地區(qū)，其農村經濟中的主體主要是分散農戶、專業(yè)大戶、家庭農場，他們的資金實力較弱，投資需求也較小。在這種情況下，針對分散農戶、專業(yè)大戶、家庭農場等的轉型，農信社應本著增資擴股、增強其自身實力的原則，從信貸的優(yōu)惠利率、獲取信貸的便利程度、還款方式等方面創(chuàng)新，達到吸引更多分散農戶、專業(yè)大戶和家庭農場加入農信社成為社員的目的；同時，農信社應從管理結構、治理結構和分配結構的改革入手，保證社員所應享有的權利和承擔的責任[24]99-100。

2.商業(yè)性金融機構的轉型

以中國農業(yè)銀行為主要代表的農村商業(yè)性金融組織是以利潤最大化為目標的，而針對農業(yè)和農村企業(yè)的信貸存在著信息成本高、信貸風險大、資金回報率低等問題，因此，從商業(yè)銀行的本質而言并不能很好地承擔為農村提供金融服務的責任。然而，農業(yè)銀行自身也存在一定的優(yōu)勢：一是從農業(yè)銀行的整體網點布局來看，幾乎所有的縣域地區(qū)都有農業(yè)銀行的網點，其在農村地區(qū)的機構覆蓋率有了很大的影響；二是農業(yè)銀行經過股份制改造后，形成了本外幣一體化的經營，具有資金實力雄厚的特點；三是農業(yè)銀行長期服務三農，對于如何在縣域地區(qū)開展信貸工作具有較多的經驗[24]101-104。

因此，我國農村商業(yè)性金融的轉型路徑應該結合利用農業(yè)銀行的資金優(yōu)勢、中國郵政儲蓄銀行和農村信用合作社的網點優(yōu)勢以及信息成本低的優(yōu)勢，采取打包貸款、聯(lián)合貸款的形式，為農村龍頭企業(yè)等中高端客戶提供規(guī)?；a業(yè)鏈的金融服務，尤其是對當地特色產業(yè)進行扶植，不斷豐富金融產品，提高盈利水平，增加對農村地區(qū)的投入。

3.政策性金融機構的轉型

以中國農業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性金融是一種特殊的金融形式，它一方面具有為農村發(fā)展和農業(yè)產業(yè)化經營提供中長期貸款業(yè)務的政策優(yōu)勢，而且不以盈利為主要目的；另一方面它作為一個金融企業(yè)，本身也面臨著自身的可持續(xù)發(fā)展問題。因此，以農發(fā)行為代表的政策性金融機構的轉型路徑：一是充分利用農發(fā)行的政策優(yōu)勢以及農信社和郵政儲蓄機構的網點和信息優(yōu)勢，通過財政補貼、低息貸款等方式為金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散農戶提供基礎金融服務；二是利用農發(fā)行的政策引導優(yōu)勢，不僅要起到對農村資金的儲蓄動員作用，而且要將城市資金引導并注入農村地區(qū)的發(fā)展，減少農村地區(qū)的儲蓄外流問題，形成農村地區(qū)的資金“內循環(huán)”；三是利用農發(fā)行的政策優(yōu)勢，重點關注農業(yè)科技化過程中遇到的資金瓶頸問題，通過再貸款、批發(fā)貸款等形式扶植農村特色產業(yè)[24]97-99。

(二)新型農村金融機構普惠“三農”的轉型：可持續(xù)發(fā)展的綜合性農村金融服務

1.加大對新型農村金融機構的補貼，減少其提供高覆蓋金融服務的成本

為提高新型農村金融機構的覆蓋范圍，進一步完善對農村偏遠地區(qū)的金融服務，應出臺專門針對新型農村金融機構的優(yōu)惠政策，加大財政政策的支持力度。第一，鼓勵新型農村金融機構在村鎮(zhèn)一級的地方布局設點，政府可以通過贈予其一筆發(fā)展基金用于籌建之初的成本和開辦費用，同時，對于在村鎮(zhèn)一級布局設點的新型農村金融機構執(zhí)行較低營業(yè)稅率和所得稅稅率；第二，鼓勵新型農村金融機構對縣及縣以下的涉農貸款，當縣及縣以下的涉農貸款占到所有貸款的一定比例時，政府給予一定的補貼，并減免營業(yè)稅和所得稅；第三，鼓勵民間資本入股新型農村金融機構，對于民間資本的股東分紅免征個人所得稅[21]。

2.拓寬新型農村金融機構的融資渠道，保證其提供高覆蓋金融服務的資金來源

拓寬新型農村金融機構的融資渠道，需要從政策支持以及制度兩個方面來保證。從政策支持方面而言，一是中國人民銀行應該對新型農村金融機構執(zhí)行比一般商業(yè)銀行更加靈活的存貸準備金率，如可以采取較低的存款準備金率或執(zhí)行不繳納存款準備金的政策；二是中國人民銀行應該對新型農村金融機構免征監(jiān)管費用；三是中國人民銀行應該允許村鎮(zhèn)銀行免費接入支付結算系統(tǒng)；四是鼓勵以中國農業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性銀行向新型農村金融機構大量批發(fā)支農資金，同時增加中國人民銀行對新型農村金融機構的支農再貸款[21]。從制度保障方面而言，一是建立大中型商業(yè)金融機構與新型農村金融機構的信貸合作制度，保證新型農村金融機構有充足的資金借貸給農戶或農村小微企業(yè)；二是建立新型農村金融機構的融資融券制度，允許新型農村金融機構通過發(fā)行債券、票據等方式向廣大農戶進行資金的籌集；三是制定農村地區(qū)再投資法制度，減少農村資金的外流。

3.開發(fā)具有高附加值的金融服務，增加新型農村金融機構的收益

新型農村金融機構主要面對的客戶群體是普通農戶或農村小微企業(yè)，這些群體大部分都存在著文化水平較低、金融知識欠缺等問題，但這部分群體同樣也具有希望獲得金融支持的愿望。因此，新型農村金融機構應針對這部分客戶開展一些具有高附加值的金融服務，比如對農戶開展信貸擔保知識培訓、如何獲取信貸方式的講解、生產經營財務需求培訓等，并收取一定的金融咨詢顧問費用，這不僅能幫助農戶順利地獲得金融支持，而且也增加了新型農村金融機構的收益來源。

(三)農業(yè)保險普惠“三農”的轉型：減少農村貧困的農業(yè)再保險和巨災風險分散機制

借鑒美國等國家農業(yè)保險的發(fā)展經驗，我國應大力發(fā)展農村農業(yè)保險，具體措施如下：一是建立政策性農業(yè)保險制度，由政府來決定農業(yè)保險賠付的方向和數量；二是通過降低市場準入門檻，引導商業(yè)保險進入農業(yè)保險市場，形成有效的農業(yè)再保險體系；三是加大政府對農業(yè)保險的補貼力度，尤其是免除商業(yè)保險進入農業(yè)保險市場經營的營業(yè)稅，提高商業(yè)保險進入農業(yè)保險市場的積極性，同時擴大農業(yè)保險的覆蓋面；四是構建銀行保險互動機制，考慮如何使農村信貸與農業(yè)保險相結合,為農業(yè)保險品種的創(chuàng)新搭建平臺；五是由于農業(yè)保險氣候等原因造成的巨災風險遠遠大于普通保險，因此應通過設立巨災保險基金、構建以氣象指數、衛(wèi)星植被生長指數等為主的指數保險，逐步形成對重大自然災害的巨額賠付制度，建立農業(yè)巨災風險轉移分擔機制[14]。

(四)發(fā)展普惠“三農”農村金融體系的支撐：相關基礎設施及政策環(huán)境

發(fā)展普惠“三農”的農村金融體系，在加強金融基礎設施建設的同時，要為農村普惠金融的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在金融基礎設施建設方面，一是采取多種方式完善農村信貸擔保制度，如政策性信用擔保、政府+擔保公司合作擔保、互助式信用擔保等，緩解農民貸款難的問題，促進信貸資金在農村的投放力度；二是完善農村征信體系，全面、完整的征信可以使農村金融機構更好地了解借款人的信貸情況，準確判斷借款人的償債能力，因此，監(jiān)管機構應該幫助農戶、低收入群體建立信用檔案，促進農村金融機構增加信貸的信心；三是建立小額支付系統(tǒng)，這不僅能滿足農戶多元化金融需求，而且也增加農村金融機構的收益。在創(chuàng)造良好的外部環(huán)境方面，一是應該允許新型農村金融機構實施存貸款利率可以自由浮動的利率市場化改革，從而提高新型農村金融機構吸收存款的能力；二是建立存款保險制度，增加農村資金互助社社員存款的信心；三是在技術支持上，農村金融機構應借助在廣大農村地區(qū)比較普及的電話網、計算機寬帶網，發(fā)展以惠農卡為主要載體，以轉賬電話、ATM機、POS機、電話銀行、網上銀行、手機銀行為主要電子化渠道，努力解決農村金融“最后一公里”的問題[25]。

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