于明輝,畢見(jiàn)武,樊兆震,郭小光,邵常艷

(1.威海市國(guó)土資源局，山東 威海 264200；2.北京數(shù)慧時(shí)空信息技術(shù)有限公司，北京 100080)

建設(shè)用地批后監(jiān)管，是指建設(shè)用地從批準(zhǔn)供地到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收期間，依照建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、劃撥決定書(shū)、土地有償使用合同等，對(duì)土地使用權(quán)人使用土地情況進(jìn)行的監(jiān)督管理[1]。威海市國(guó)土資源局借助威海市“一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)市場(chǎng)”建設(shè)契機(jī)，基于“一張圖”數(shù)據(jù)中心核心數(shù)據(jù)庫(kù)，依托綜合管理服務(wù)平臺(tái)，借助先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、GIS技術(shù)等，開(kāi)發(fā)威海市建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)，在宏觀上滿(mǎn)足對(duì)國(guó)土資源監(jiān)控的管理要求，提高建設(shè)用地批后監(jiān)管的工作效率，實(shí)現(xiàn)土地精細(xì)化管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

1 建設(shè)目標(biāo)及任務(wù)

建設(shè)用地批后監(jiān)管業(yè)務(wù)對(duì)信息化的要求，其核心關(guān)鍵在于如何充分整合土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)等國(guó)土資源數(shù)據(jù)，建立批后監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，緊密結(jié)合土地管理的法律法規(guī)，利用信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地的監(jiān)管[2]，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的立體化管理模式。

1.1 建設(shè)目標(biāo)

(1)建立數(shù)據(jù)提取、共享和交換機(jī)制。充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)地理、土地利用現(xiàn)狀、遙感影像、城鎮(zhèn)地籍等數(shù)據(jù)，對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)和建設(shè)項(xiàng)目土地利用過(guò)程中的合法、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督管理。

(2)對(duì)土地供應(yīng)和土地開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)的建設(shè)用地情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。獲取土地供應(yīng)和土地開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和檔案數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市土地供應(yīng)的監(jiān)管、土地利用情況的跟蹤和監(jiān)測(cè)、出讓金的收繳、閑置地的認(rèn)定和處置，建設(shè)項(xiàng)目批后不按期開(kāi)竣工、改變土地用途、多批少占等違法用地的認(rèn)定和處置，對(duì)建設(shè)用地集約、規(guī)范管理，進(jìn)一步提高對(duì)批后用地的監(jiān)管效能[3]。

(3)確立建設(shè)用地批后監(jiān)管長(zhǎng)效工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用的全程跟蹤監(jiān)管,將各個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的實(shí)際建設(shè)情況與審批結(jié)果相對(duì)照,盡早發(fā)現(xiàn)已經(jīng)或者可能出現(xiàn)的違法、違規(guī)用地問(wèn)題,將關(guān)鍵審批環(huán)節(jié)的監(jiān)管與長(zhǎng)效監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)縱向到底；對(duì)全部建設(shè)用地進(jìn)行批后監(jiān)管,包括出讓、劃撥?chē)?guó)有土地等,實(shí)現(xiàn)橫向到邊。

1.2 建設(shè)原則

建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)，為市縣國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地項(xiàng)目批后跟蹤、監(jiān)管等功能。在建設(shè)實(shí)施中，應(yīng)遵循“資源整合、規(guī)范監(jiān)管、建用并舉、突出應(yīng)用”的整體建設(shè)原則：

(1)充分利用數(shù)據(jù)中心成果

在數(shù)據(jù)整合上，要充分利用“一張圖”數(shù)據(jù)中心核心數(shù)據(jù)庫(kù)資源成果。充分利用其中的遙感影像數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，將遙感影像和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為底圖，疊加展示出讓地塊的數(shù)據(jù)。

在功能開(kāi)發(fā)上，要充分借鑒威海市“一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)市場(chǎng)”項(xiàng)目?jī)?yōu)良的功能系統(tǒng)，充分尊重系統(tǒng)用戶(hù)的操作習(xí)慣。

(2)定制各業(yè)務(wù)人員的專(zhuān)屬界面

根據(jù)面向業(yè)務(wù)科室辦理的業(yè)務(wù)不同、關(guān)注點(diǎn)不同，將各個(gè)功能模塊進(jìn)行組合，為不同業(yè)務(wù)科室的用戶(hù)和局領(lǐng)導(dǎo)定制專(zhuān)屬功能，形成每個(gè)業(yè)務(wù)人員的專(zhuān)屬監(jiān)管頁(yè)面。

(3)建用并舉，突出應(yīng)用

在實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)持“建用并舉”，在建設(shè)中應(yīng)用和擴(kuò)展，在應(yīng)用中完善與提高，突出應(yīng)用實(shí)效。應(yīng)針對(duì)不同的應(yīng)用或服務(wù)對(duì)象、定制不同的信息服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化、差異化和多元化服務(wù)。

2 系統(tǒng)總體框架和功能

2.1 總體框架設(shè)計(jì)

依托國(guó)土資源統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以國(guó)土資源數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，依托綜合管理服務(wù)平臺(tái)，利用業(yè)務(wù)智能(BI)技術(shù)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、GIS等技術(shù)，開(kāi)發(fā)集數(shù)據(jù)采集和管理、預(yù)警和監(jiān)測(cè)、認(rèn)定和處置、分析和決策功能于一體的建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng),威海市建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)總體框架設(shè)計(jì)如圖1所示。

圖1 建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)功能架構(gòu)圖

建設(shè)用地批后監(jiān)管信息系統(tǒng)自下至上分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層、服務(wù)支撐層、系統(tǒng)應(yīng)用層、綜合展示層。

(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層匯集了數(shù)據(jù)中心、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)(包括部下發(fā)的部分系統(tǒng))的國(guó)土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、成果數(shù)據(jù)、專(zhuān)題數(shù)據(jù)、檔案數(shù)據(jù)和外部共享數(shù)據(jù)等，為批后監(jiān)管提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

(2)服務(wù)支撐層

服務(wù)支撐層包括建設(shè)用地批后監(jiān)管業(yè)務(wù)的各項(xiàng)服務(wù)，如：數(shù)據(jù)采集服務(wù)、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)服務(wù)、預(yù)警預(yù)報(bào)服務(wù)、批后監(jiān)管服務(wù)、認(rèn)定處置服務(wù)等，為系統(tǒng)的運(yùn)行提供有力的后臺(tái)支撐。

(3)系統(tǒng)應(yīng)用層

該層提供實(shí)現(xiàn)土地批后監(jiān)管業(yè)務(wù)的所有功能模塊，除了基礎(chǔ)的地圖操作功能外，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)出讓合同或劃撥決定書(shū)的采集和錄入管理、供地項(xiàng)目利用過(guò)程監(jiān)測(cè)、關(guān)鍵過(guò)程的預(yù)警預(yù)報(bào)、出讓金收繳、閑置地認(rèn)定和處置、違約情況認(rèn)定和處置等。

(4)綜合展示層

采用數(shù)據(jù)挖掘、BI工具(OLAP)、動(dòng)態(tài)圖表、專(zhuān)題地圖等先進(jìn)展示技術(shù)，集成建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)，面向不同的業(yè)務(wù)科室，配置展示該業(yè)務(wù)科室自己的業(yè)務(wù)內(nèi)容，定制各業(yè)務(wù)科室的專(zhuān)屬監(jiān)管桌面。

2.2 功能設(shè)計(jì)

威海市建設(shè)項(xiàng)目批后監(jiān)管系統(tǒng)主要包括：供地項(xiàng)目管理、出讓金收繳管理、供地合同監(jiān)督與監(jiān)管、違約認(rèn)定與處置、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)、閑置地認(rèn)定與處置、預(yù)警提醒、誠(chéng)信檔案管理等模塊(圖2)。

圖2 建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)功能架構(gòu)圖

(1)供地?cái)?shù)據(jù)管理

系統(tǒng)提供了2種數(shù)據(jù)入庫(kù)方式：①?gòu)碾娮优_(tái)賬導(dǎo)入：負(fù)責(zé)土地出讓的業(yè)務(wù)科室都會(huì)有一套電子臺(tái)賬記錄供地項(xiàng)目信息、出讓金收繳信息、實(shí)際用地信息等，系統(tǒng)支持從電子臺(tái)賬中直接導(dǎo)入這些信息，避免了重復(fù)錄入，減輕了錄入的工作量。②界面錄入：系統(tǒng)提供界面錄入的方式，用戶(hù)可以通過(guò)界面手工錄入出讓合同的各類(lèi)信息；同時(shí)，支持txt文本文件導(dǎo)入和手工錄入的方式，錄入出讓地塊的坐標(biāo)范圍。

(2)預(yù)警提醒

將各個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的實(shí)際建設(shè)情況與合同約定信息相對(duì)照，對(duì)于即將到達(dá)合同約定時(shí)間結(jié)點(diǎn)的信息提前預(yù)警提醒，盡早發(fā)現(xiàn)已經(jīng)或者可能出現(xiàn)的違約用地問(wèn)題。該系統(tǒng)支持應(yīng)繳出讓金、逾期未繳出讓金、開(kāi)竣工、閑置地、終止合同等6種預(yù)警提醒。

(3)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)根據(jù)錄入的供地合同信息、實(shí)際利用信息等綜合信息，自動(dòng)監(jiān)測(cè)供地項(xiàng)目所處階段；并根據(jù)當(dāng)前所處階段的不同，自動(dòng)配置不同的監(jiān)測(cè)信息頁(yè)面。

(4)閑置地認(rèn)定與處置

為了各業(yè)務(wù)科室人員操作的便利性，對(duì)于閑置地認(rèn)定和閑置地處置分別分為閑置地待認(rèn)定、閑置地已認(rèn)定和閑置地待處置、閑置地已處置。閑置地待認(rèn)定和閑置地待處置根據(jù)生成的列表進(jìn)行認(rèn)定和處置，閑置地已認(rèn)定和閑置地已處置則是對(duì)于項(xiàng)目閑置信息的跟蹤和管理。

(5)違約認(rèn)定與處置

為了各業(yè)務(wù)科室人員操作的便利性，對(duì)于違約認(rèn)定和違約處置分別分為違約待認(rèn)定、違約已認(rèn)定和違約待處置、違約已處置。違約待認(rèn)定和違約待處置根據(jù)生成的列表進(jìn)行認(rèn)定和處置，違約已認(rèn)定和違約已處置則是對(duì)于項(xiàng)目違約信息的跟蹤和管理。

(6)供地合同監(jiān)管

供地合同監(jiān)管是指從不同角度來(lái)對(duì)供地項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理，主要包括出讓金監(jiān)管、開(kāi)工監(jiān)管、竣工監(jiān)管、閑置地監(jiān)管、土地用途監(jiān)管、建設(shè)用地指標(biāo)監(jiān)管、供地方式監(jiān)管等。對(duì)供地合同的監(jiān)管，是建設(shè)用地項(xiàng)目批后監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。

(7)用戶(hù)權(quán)限管理

根據(jù)各個(gè)業(yè)務(wù)處室所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)不同，系統(tǒng)為各業(yè)務(wù)處室配置不同的權(quán)限功能，方便各業(yè)務(wù)處室在實(shí)現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)上，專(zhuān)注于自己的業(yè)務(wù)職責(zé)范圍。

(8)誠(chéng)信檔案管理

處置后的閑置地塊和違約信息對(duì)應(yīng)的用地單位信息會(huì)自動(dòng)記入誠(chéng)信檔案列表。誠(chéng)信檔案記錄了違約用地單位名稱(chēng)、法人代表身份證號(hào)碼、違約日期、違約終止日期、違約類(lèi)型等信息，為這些用地單位今后拿地提供了誠(chéng)信參考。

3 系統(tǒng)特點(diǎn)

系統(tǒng)數(shù)據(jù)分為空間圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)。其中，空間圖形數(shù)據(jù)是集成了土地利用現(xiàn)狀信息、土地利用規(guī)劃信息、地籍信息、市政信息等矢量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)以標(biāo)準(zhǔn)分幅進(jìn)行存放。采用分布式數(shù)據(jù)架構(gòu)方案[4]，結(jié)合ArcSDE的快速數(shù)據(jù)引擎，輔以無(wú)縫接邊技術(shù)、無(wú)空白漫游技術(shù)、多尺度自適應(yīng)可視化技術(shù)等可以大大提高圖形的訪問(wèn)和檢索速度。

(1)采用WebService技術(shù)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)性。Web服務(wù)是使應(yīng)用程序可以與平臺(tái)無(wú)關(guān)和與編程語(yǔ)言無(wú)關(guān)的一項(xiàng)技術(shù)。Web服務(wù)是一個(gè)軟件接口，它描述了一組操作，可以在網(wǎng)絡(luò)上通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的XML消息傳遞來(lái)訪問(wèn)這組操作[5]。它使用基于XML語(yǔ)言的協(xié)議來(lái)描述要執(zhí)行的操作數(shù)據(jù)。

(2)富客戶(hù)端技術(shù)的地圖展現(xiàn)。微軟Silverlight是一個(gè)跨瀏覽器、跨客戶(hù)平臺(tái)的技術(shù)，能夠設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和發(fā)布有多媒體體驗(yàn)與富交互(RIA,Rich Interface Application)的網(wǎng)絡(luò)交互程序。Silverlight提供了一個(gè)強(qiáng)大的平臺(tái)，能夠開(kāi)發(fā)出具有專(zhuān)業(yè)圖形、音頻和視頻的Web應(yīng)用程序，增強(qiáng)了用戶(hù)體驗(yàn)。

系統(tǒng)的應(yīng)用采用ArcGIS Server+Silverlight富客戶(hù)端技術(shù)，基于B/S架構(gòu)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)了用戶(hù)體驗(yàn)，降低客戶(hù)端訪問(wèn)難度，簡(jiǎn)化客戶(hù)端電腦載荷，減輕系統(tǒng)維護(hù)與升級(jí)的成本和工作量。

(3)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)一體化管理?！耙粡垐D”數(shù)據(jù)中心核心數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)和管理海量的矢量地圖數(shù)據(jù)、柵格影像數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)化的關(guān)系表數(shù)據(jù)。系統(tǒng)通過(guò)對(duì)矢量數(shù)據(jù)模型、柵格數(shù)據(jù)模型、關(guān)系表數(shù)據(jù)模型的融合，通過(guò)“數(shù)據(jù)適配器”的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化訪問(wèn)接口[6]，實(shí)現(xiàn)了矢量、柵格、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的一體化存儲(chǔ)和管理。

4 結(jié)語(yǔ)

威海市建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)，以“一張圖”數(shù)據(jù)中心為數(shù)據(jù)支撐，依托綜合管理服務(wù)平臺(tái)，以出讓合同和劃撥決定書(shū)為監(jiān)管對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了出讓金到期提醒、閑置地預(yù)警提醒、開(kāi)竣工到期提醒、出讓金逾期處置、閑置地處置、建設(shè)指標(biāo)違約處置等功能，并將違約處置的用地單位自動(dòng)記入誠(chéng)信檔案，作為招拍掛的依據(jù)。同時(shí)，系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)了項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的不同階段，為土地利用監(jiān)管提供了決策依據(jù)。

系統(tǒng)對(duì)各業(yè)務(wù)科室角色進(jìn)行了定制，每個(gè)科室看到的是為自己定制的系統(tǒng)，展現(xiàn)的是自己關(guān)注的內(nèi)容。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)科室批后環(huán)節(jié)供地?cái)?shù)據(jù)的自動(dòng)流轉(zhuǎn)，在提高工作效率的同時(shí)，促進(jìn)了建設(shè)用地的集約化、規(guī)范化管理，提高了批后用地的監(jiān)管效能。

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