李廷亮，鄧 益，李友元

(1.四川省扶貧和移民工作局，四川 成都 610017；2.中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

大中型水電工程建設將不可避免涉及征地移民，為妥善安置移民，國家高度重視征地補償和移民安置工作。移民個人補償是大中型水電工程征地補償?shù)闹匾M成部分，也是與移民切身利益密切相關，廣大移民最為關心的問題。為使移民工作更加公平、公正、公開，更好的促進移民搬遷，規(guī)范現(xiàn)行“臨控標準”，移民個人相關項目補償標準公布時機應適當提前，可在項目預可研審查通過后，籌建工程建設前，即公布基于當年價格水平的、與移民個人密切相關項目的補償標準。以便于工程籌建和移民發(fā)展方向的選擇。同時還提出了對個人補償標準應當實行動態(tài)調(diào)整，以適應水電工程建設周期長，移民搬遷與補償標準審查時間間隔長等問題。

2 與移民個人補償相關的主要項目

大中型水電工程征地補償項目較多，通過對移民個人利益的相關度分析，根據(jù)《水電工程建設征地移民安置補償費用概(估)算編制規(guī)范》，與移民個人補償相關的項目包括：

(1)附著物拆遷處理中的房屋及附屬設施拆遷。房屋是移民居住、生活的場所，也是移民個人財產(chǎn)的主要表現(xiàn)，對房屋(包括房屋的裝修)、及其附屬設施拆遷的補償標準是移民最為關心的問題，并與移民的切身利益息息相關。

(2)土地征收的標準。根據(jù)現(xiàn)行移民政策和安置思路，與移民個人利益關系并不太大，但隨著移民選擇自主安置方式人數(shù)的增多，移民要求按照征地面積進行補償?shù)暮袈曉絹碓礁撸虼藢ν恋卣魇諛藴实年P注度越來越高。

(3)青苗處理、零星林木處理。青苗和零星林木將直接補償?shù)揭泼駛€人，因此其補償標準受到廣大移民的關注。

3 傳統(tǒng)的公布時機和其他行業(yè)補償標準的公布時機

3.1 傳統(tǒng)的公布時機

移民條例并沒有明確規(guī)定水電工程移民個人補償補助標準的公布時機。但根據(jù)國家基本建設管理程序，其投資概算一般在可行性研究階段獲得審批，因此各種補償投資和標準均在項目可行性研究報告中進行計算、明確。可研報告的審批，其投資概算和補償單價標準相應獲得國家審批。依據(jù)可研報告，國家對大型水電項目進行核準，核準項目的同時也就批準投資概算和單價標準。

從有利于完整了解項目建設是否具備可行性、有利于國家對投資、進度、質(zhì)量進行控制，國家核準可研報告的同時批準投資概算和補償標準是有利的。但由于大中型水電工程建設周期長，籌建準備工程建設啟動時間早，如在可研報告完全獲得核準后公布補償標準存在一定滯后性，對移民工作存在一定制約。特別是當前實施“先移民，后建設”方針，在工程籌備期先行搬遷安置的樞紐工程區(qū)和圍堰截流水位下的移民，將會因為個人相關補償標準沒有獲得審批，得不到個人補償費用，從而影響移民搬遷安置工作。

3.2 其他行業(yè)補償標準的公布時機

通過調(diào)查，與大中型水電工程建設征地補償和移民安置工作相類似的征地補償項目有：城市改造征地拆遷；交通工程(鐵路、公路、機場)建設征地拆遷；水利工程征地移民等。由于城市改造征地拆遷具有適應城市經(jīng)濟發(fā)展需要，政府改造意愿強烈，并由政府主導實施，并涉及行政區(qū)域少等特點；交通工程建設征地拆遷具有線形拆遷、影響面相對較小等特點。上述兩類拆遷安置在補償?shù)轿缓?，受影響居民一般選擇自主安置。在各類拆遷開展前，補償標準一般采用政府公布統(tǒng)一的地上附著物補償單價。因此居民可根據(jù)單價計算出個人可獲得補償資金的總額，可以提前安排拆遷后生活。

水電工程移民、城市拆遷、交通工程拆遷的特點和時機對比見表1。

表1 特點和時機對比

4 新的時機選擇和主要優(yōu)勢

4.1 新的時機選擇

水電工程移民安置工作涉及面廣，情況復雜，很多大型項目還涉及多個行政區(qū)域，與移民個人相關的補償標準直接影響移民切身利益?？紤]到水電工程籌建期長、移民工作涉及面廣等特點，水電工程移民個人有關補償標準可在預可研審查成果的基礎上，選擇與移民切身利益有關的項目進行公布，但應注意公布的標準應具備可調(diào)整性、可操作性。即提前到預可研審批后，籌建工程啟動前，向建設征地區(qū)居民公布個人相關補償標準。與國家提倡的“先移民、后建設”的思路也是一脈相承的。

也可探索與國土管理部門公布的地上附著物標準有機銜接，但應研究同一工程涉及不同行政區(qū)域間存在的差異問題。

4.2 主要優(yōu)勢分析

移民個人相關補償標準提前公布，我們認為將更有利于促進移民工作向前推進，提前公布是在預可研研究的基礎上，具備一定的設計工作基礎，選擇具有代表性的少量典型項目公布也將規(guī)避各種風險，主要優(yōu)勢有以下幾點。

(1)有利于做到公平、公開，提高移民滿意度。傳統(tǒng)的補償標準公布時機，在一定程度上強調(diào)“非自愿”，體現(xiàn)移民參與不夠，也是計劃經(jīng)濟體制思維的一種延續(xù)。水電工程移民是“非自愿移民”，在國家根據(jù)能源需求、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素決定水電工程必須建設時，建設征地范圍內(nèi)居民將移民。從緩解移民的緊張情緒，促進移民工作和電站建設看，提前公布部分與移民切身利益密切相關項目的補償標準有利于做到公平、公開，移民可以提前對標準提出意見，提高移民滿意度。

(2)符合大中型水電工程建設的規(guī)律，有利于規(guī)范運作。大中型水電工程建設周期一般較長，在主體工程開始建設前，“三通一平”籌建準備工程將開始建設，不可避免將涉及征地移民。目前普遍的做法是項目業(yè)主與縣級地方政府溝通、協(xié)調(diào)達成一致，形成“臨時控制”標準，按此標準進行兌現(xiàn)，在正式補償標準出臺后“多不退少要補”。

由于“臨控標準”不具法律效力，同時部分項目業(yè)主為了推進工作有時將“臨控標準”定得較高，造成庫區(qū)與籌建工程區(qū)出現(xiàn)差異，不利移民工作；有時為與后期正式標準銜接，將“臨控標準”定得偏低，造成移民的認識誤區(qū)，不利于工作開展。從符合大中型水電工程建設的規(guī)律，規(guī)范操作方面看，預可研審批后，籌建工程建設前即公布部分補償標準是有利的。

(3)有利于打消移民疑惑，回答移民問題。移民工作政策性強，程序較多，在開展大規(guī)模移民搬遷安置前，將根據(jù)省級人民政府發(fā)布的“停建通告”確定的范圍開展移民實物指標調(diào)查。通過大量移民工作實踐看，在開展移民實物指標調(diào)查前，移民均將提出大量問題，最為集中的問題就是關于移民個人有關的補償補助標準，現(xiàn)在一般解答是：根據(jù)國家程序規(guī)定，先弄清楚數(shù)量，再確定價格。這樣的解釋符合規(guī)定，但在一定程度上加深了移民的疑惑，對移民安置工作不利。提前公布部分補償標準將有利于打消移民疑惑，回答移民問題。

(4)有利于移民比較，改變水電工程形象。隨著國家經(jīng)濟實力的增強，“以人為本”執(zhí)政理念的深入人心，水電工程移民補償補助標準也在與時俱進?？v向與計劃經(jīng)濟時期比，無論是補償項目還是補償標準均不斷完善和提高；橫向與其他基礎設施征地拆遷比，水電工程征地移民補償?shù)慕^對值可能有一定差距，但相對值并不差，甚至在某些方面要高于其他征地拆遷補償。因此提前公布補償標準展示了水電工程征地補償?shù)男判模淖兞怂姽こ绦蜗蟆?/p>

(5)有利于移民合理安排今后生活。補償標準的公布，是給廣大移民心理的“穩(wěn)定劑”，移民可以對自己的財產(chǎn)有一個明確計算，可對今后的生產(chǎn)生活做出合理安排。

5 需要注意的問題及建議

我們在公布與移民個人相關項目的補償標準的同時還應當注意以下主要問題：

(1)標準的可調(diào)整性。應當注意補償標準是在一定價格水平之下，根據(jù)工程量采用相關的計算方法得出的。補償標準并不是不變，特別是個人相關的補償項目，其工程量應當不變，但可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，物價上漲或下降引起的單價變化情況，調(diào)整相關補償標準，補償標準具有可調(diào)整性。

(2)標準的適用范圍。公布的補償標準可以適用于水電工程籌建準備工程征地移民工作，也可適應于國家批準的“先移民，后建設”區(qū)域的征地移民工作。對庫區(qū)可以明確具有參照性。在公布標準的同時應當公布該標準的適用范圍。

(3)標準的合理性。標準的合理性是指合理處理移民期望偏高、與類似工程的差異程度、電站經(jīng)濟合理性等方面問題。移民期望偏高是普遍問題，從目前正在開展工程的經(jīng)驗看，主要實事求是、科學測算，在西部少數(shù)民族聚居區(qū)水電工程的補償標準能夠滿足移民基本需求。

標準公布后可能引起的搶建問題，應由地方政府根據(jù)國土、建筑方面的管理規(guī)定進行控制。

(4)補償資金的來源。如果在一定時期水電工程無法獲得國家審批，應注意補償標準公布后可能出現(xiàn)的資金使用問題。建議在項目未核準前，項目業(yè)主經(jīng)過自身判斷需要啟動籌建工程的，發(fā)生的征地移民費用應由項目業(yè)主自行承擔。待項目核準后，可計入投資概算。

(5)標準的審查方式建議。大中型水電工程移民個人補償標準的提前公布，將是一個系統(tǒng)工程，在一定意義上將改變現(xiàn)有水電工程建設審批程序，因此標準的審查顯得更為關鍵，對水電工程征地移民規(guī)劃設計工作在預可研階段的深度提出了新的更高要求，因此，建議在預可研審查完成后，應當編制移民個人補償相關項目標準的專題測算文件，并報請國家審查，同時對資金來源作出規(guī)定。

6 結(jié) 語

水電工程建設涉及移民工作過程復雜，提前公布與大中型水電工程移民個人相關項目補償標準，是解決移民問題的一種創(chuàng)新，符合國家移民條例的有關規(guī)定，有利于打消移民顧慮，促進移民工作。隨著國家經(jīng)濟實力的大幅增加，國民素質(zhì)的不斷提升，民生工程建設的不斷推進，直面問題，創(chuàng)新解決問題的思路，精心組織實施，我們相信移民工作會越做越好。