劉 宏 松

中東地區(qū)的核武器擴(kuò)散問題是影響中東地區(qū)安全乃至全球安全的一大難題。為應(yīng)對(duì)和解決核武器擴(kuò)散問題，國際社會(huì)建立了以《不擴(kuò)散核武器條約》為核心的多層級(jí)核不擴(kuò)散機(jī)制。由于中東地區(qū)安全形勢(shì)的復(fù)雜性，全球?qū)用娴亩噙吅瞬粩U(kuò)散機(jī)制未能有效解決中東地區(qū)的核武器擴(kuò)散問題。為實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)核武器擴(kuò)散問題的自主和有效治理，從而改善地區(qū)安全環(huán)境，中東國家開展了一系列防止核武器擴(kuò)散的治理機(jī)制建設(shè)。本文將在評(píng)估中東地區(qū)核擴(kuò)散態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，梳理該地區(qū)建立防擴(kuò)散治理機(jī)制的努力，分析既有機(jī)制建設(shè)路徑未能取得實(shí)質(zhì)性成效的原因，進(jìn)而對(duì)中東地區(qū)防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)的路徑選擇進(jìn)行探討。

一、中東地區(qū)的核擴(kuò)散態(tài)勢(shì)

除以色列外，中東國家均簽署了《不擴(kuò)散核武器條約》。作為中東地區(qū)唯一沒有簽署《不擴(kuò)散核武器條約》的國家，以色列既不承認(rèn)也不否認(rèn)其擁有核武器，但外界普遍認(rèn)為，以色列事實(shí)上是個(gè)有核武器國家。以色列的核武器開發(fā)計(jì)劃始于20世紀(jì)五十年代。在法國的幫助下，以色列在迪莫納建造了核反應(yīng)堆。秘密建造的迪莫納核設(shè)施很快被美國情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，但隨著美以之間盟友關(guān)系的確立，美國承認(rèn)了以色列擁有核能力的事實(shí)，對(duì)以色列擁有核武器采取了默許態(tài)度。①趙偉明等：《中東核擴(kuò)散與國際核不擴(kuò)散機(jī)制研究》，北京：時(shí)事出版社2012年版，第343頁。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，以色列的核武器數(shù)量已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。并且，以色列已擁有陸基、?；涂栈叭灰惑w”的核力量結(jié)構(gòu)。②Joseph Cirincione,Jon Wolfsthal and Miriam Rajkumar,Deadly Arsenals,Nuclear,Biological and Chemical Threat,Washington,D.C.: The Brookings Institution Press,2005,pp. 259-263.

以色列在是否擁有核武器問題上采取“模糊”政策。③阿夫納·考恩（Avner Cohen）將這種“模糊”政策界定為：“一個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)層不承認(rèn)本國是否擁有核武器，但有充分的證據(jù)表明核武器確實(shí)存在，從而影響其他國家的安全認(rèn)知及行為?！眳⒁夾vner Cohen,Israel and the Bomb,New York: Columbia University Press,1998,p. 4.為了不刺激阿拉伯國家發(fā)展核武器，并為美國在中東核擴(kuò)散問題上向其偏袒提供合法性基礎(chǔ)，以色列不承認(rèn)擁有核武器。為了不削弱其核威懾政策的可信性，以色列也不否認(rèn)擁有核武器。同時(shí)，以色列還極力維持其在中東地區(qū)的核壟斷地位。為此，以色列動(dòng)用了各種強(qiáng)制性手段來阻止其他中東國家獲得核武器。為了阻止伊拉克和敘利亞進(jìn)行核開發(fā)活動(dòng)，以色列先后發(fā)動(dòng)了代號(hào)為“歌劇院行動(dòng)”（也稱“巴比倫行動(dòng)”）和“果園行動(dòng)”的秘密空襲，摧毀了兩國的秘密核設(shè)施。④Shai Feldman,“The Bombing of Osiraq Revisited”,International security,Vol. 7,No. 2,Autumn 1982,pp. 114-142; Bret Stephens,“Osirak II?”,The Wall Street Journal,18th September 2007.

值得注意的是，盡管以色列采取了對(duì)中東地區(qū)潛在核武器國家的預(yù)防性打擊政策，但僅僅起到了有限的作用，有發(fā)展核武器意圖的中東國家不會(huì)因以色列可能發(fā)動(dòng)的預(yù)防性打擊而放棄核計(jì)劃。核模糊政策也沒有達(dá)到使其他中東國家“視而不見”的效果，以色列擁有核武器的事實(shí)，往往是相關(guān)中東國家發(fā)展核武器的重要?jiǎng)右颉?/p>

由于以色列不是《不擴(kuò)散核武器條約》的簽署國，其擁核事實(shí)不涉及違反核不擴(kuò)散機(jī)制。而其他中東國家均已簽署《不擴(kuò)散核武器條約》，從法律意義上講，這些國家沒有發(fā)展核武器的權(quán)利。盡管受到核不擴(kuò)散機(jī)制的限制，一些中東國家出于國家安全、政權(quán)安全等方面的考慮，試圖成為“核俱樂部”成員。伊拉克和利比亞曾經(jīng)實(shí)施過核武器開發(fā)計(jì)劃。經(jīng)過多年的制裁和美國的多輪軍事打擊，伊拉克放棄了核計(jì)劃。由于擔(dān)心遭到軍事打擊，利比亞也在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后放棄了核計(jì)劃，同意銷毀所有與大規(guī)模殺傷性武器的生產(chǎn)有關(guān)的材料、設(shè)備，并中止此類武器的研發(fā)計(jì)劃，自愿接受國際社會(huì)的核查。①趙偉明等：《中東核擴(kuò)散與國際核不擴(kuò)散機(jī)制研究》，第393頁。

由此，伊拉克和利比亞的核擴(kuò)散問題已得到解決。目前，中東地區(qū)的核擴(kuò)散問題集中在伊朗身上。伊朗的核開發(fā)活動(dòng)由來已久。20世紀(jì)七十年代，伊朗在德國西門子公司和克拉夫特維克聯(lián)合公司的幫助下，在布什爾建造了兩座核反應(yīng)堆。伊斯蘭革命前，法國弗馬通公司又為伊朗在阿瓦茲建造了一座核反應(yīng)堆。這些工程都因伊斯蘭革命的爆發(fā)而中斷。1991年，伊朗總統(tǒng)拉夫桑賈尼宣布，伊朗決心要完成布什爾的兩座核反應(yīng)堆的建設(shè)。為此，伊朗積極尋求與掌握核能技術(shù)的國家開展合作。1993年，伊朗與俄羅斯簽訂了一項(xiàng)關(guān)于核能、核反應(yīng)堆安全、生產(chǎn)與使用同位素方面的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用合作協(xié)定。1995年1月，伊朗與俄羅斯簽訂了一項(xiàng)8億美元的合同，由俄羅斯幫助伊朗在布什爾重建一座核反應(yīng)堆。對(duì)于伊朗與俄羅斯開展核合作的動(dòng)機(jī)，美國從一開始就持懷疑態(tài)度，認(rèn)為伊朗的核能開發(fā)計(jì)劃可能帶有軍事目的。因此，“在20世紀(jì)九十年代的大部分時(shí)間里，阻止俄羅斯幫助伊朗發(fā)展核計(jì)劃是美國的一項(xiàng)重要任務(wù)”②Robert Einhorn,“A Transatlantic Strategy on Iran’s Strategy on Iran’s Nuclear Program”,The Washington Quarterly,Vol. 27,No. 4,Autumn 2004,p. 21.。

2002年8月，伊朗的一個(gè)反對(duì)派組織——全國抵抗委員會(huì)向外界披露，伊朗正在納坦茲和阿拉克秘密建造地下濃縮鈾設(shè)施。2002年9月，美國商用衛(wèi)星拍攝到的一組照片顯示，伊朗正在納坦茲和阿拉克建造重水反應(yīng)堆。2003年，國際原子能機(jī)構(gòu)在伊朗的伊斯法罕和納坦茲發(fā)現(xiàn)了高濃縮鈾的痕跡。這些事件加深了美國對(duì)伊朗核計(jì)劃帶有軍事目的的懷疑，伊朗核問題成為國際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。此后不久，伊朗總統(tǒng)哈塔米承認(rèn)，伊朗已提煉出能為其核電站提供燃料的鈾，擁有了鈾濃縮技術(shù)，但他表示，伊朗是《不擴(kuò)散核武器條約》的簽署國，不會(huì)尋求發(fā)展核武器。然而，伊朗核計(jì)劃存在兩大疑點(diǎn)：一是伊朗沒有按照《不擴(kuò)散核武器條約》的規(guī)定，完整和及時(shí)地申報(bào)其核材料的進(jìn)口、加工和使用情況；二是伊朗拒絕簽署《不擴(kuò)散核武器條約》附加議定書，這意味著伊朗不接受國際原子能機(jī)構(gòu)的全面安全保障。③趙偉明等：《中東核擴(kuò)散與國際核不擴(kuò)散機(jī)制研究》，第519頁。這兩大疑點(diǎn)的存在使伊朗的辯解難以消除外界的懷疑。在巨大的壓力下，2003年12月18日，伊朗政府簽署了《不擴(kuò)散核武器條約》附加議定書。此后不久，國際原子能機(jī)構(gòu)的核查人員在伊朗核設(shè)施中發(fā)現(xiàn)了先前沒有通報(bào)的钚的痕跡。國際原子能機(jī)構(gòu)和西方大國的共同施壓，使伊朗同意暫停濃縮鈾活動(dòng)。2005年6月，艾哈邁德·內(nèi)賈德當(dāng)選為伊朗總統(tǒng)，伊朗在核問題上的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2006年1月，伊朗揭去了其核設(shè)施上的封條，重新啟動(dòng)鈾濃縮活動(dòng)。不久，國際原子能機(jī)構(gòu)理事會(huì)通過一項(xiàng)決議，表示在經(jīng)過近三年的核查活動(dòng)后，國際原子能機(jī)構(gòu)仍不能澄清與伊朗核計(jì)劃有關(guān)的一些重要問題，也不能得出伊朗不存在未申報(bào)的核材料或核活動(dòng)的結(jié)論；伊朗多次不履行和違反與《不擴(kuò)散核武器條約》相關(guān)的“保障協(xié)定”的義務(wù)，隱瞞核活動(dòng)的歷史和性質(zhì)。伊朗核問題進(jìn)一步升級(jí)。①趙偉明等：《中東核擴(kuò)散與國際核不擴(kuò)散機(jī)制研究》，第241頁。

隨后，國際原子能機(jī)構(gòu)將關(guān)于伊朗核問題的報(bào)告提交到聯(lián)合國安理會(huì)。聯(lián)合國安理會(huì)分別于2006年7月31日、2006年12月27日、2007年3月24日和2010年6月9日，通過了1696號(hào)、1737號(hào)、1747號(hào)和1929號(hào)決議，對(duì)伊朗實(shí)施了四輪制裁。與此同時(shí)，美國、俄羅斯、英國、法國、中國和德國與伊朗進(jìn)行了多次談判。但由于伊朗與六國在鈾濃縮等關(guān)鍵問題上存在嚴(yán)重分歧，談判一直未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2013年2月26～27日和4月5～6日，六國與伊朗在哈薩克斯坦阿拉木圖舉行了兩輪對(duì)話。在第一輪對(duì)話會(huì)上，伊朗外交部部長(zhǎng)薩利希在談判結(jié)束后表示，他對(duì)達(dá)成協(xié)議表示“充滿信心”。但參加談判的西方官員則認(rèn)為，伊朗并沒有采取具體措施來減輕西方對(duì)其核訴求的擔(dān)心。如果伊朗不承諾采取具體措施，達(dá)成協(xié)議的可能性微乎其微。②“伊朗外長(zhǎng)稱伊核問題六方會(huì)談獲‘里程碑’結(jié)果”，http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-03-01/content_8385476.html。如西方官員所料，在第二輪對(duì)話會(huì)上，各方未能達(dá)成一致。③“歐盟高官：伊朗核問題談判未能達(dá)成一致”，http://www.chinadaily.com.cn/hqzx/2013-04/07/content_16379903.htm。

在魯哈尼于2013年8月當(dāng)選伊朗總統(tǒng)后，伊朗表達(dá)出重啟核談判的意愿。10月15日，伊朗核問題談判在日內(nèi)瓦重啟。經(jīng)過三輪對(duì)話，伊朗與六大國于11月24日達(dá)成了為期6個(gè)月的初步協(xié)議，伊朗承諾將停止進(jìn)行5%濃度以上的鈾濃縮，不再增加離心機(jī)，以換取初步減輕制裁。在執(zhí)行初步協(xié)議期間，六國還將與伊朗就最終協(xié)議進(jìn)行談判。對(duì)于各方達(dá)成最終協(xié)議的可能性，西方國家并不樂觀。美國總統(tǒng)奧巴馬表示，就伊朗核問題各方達(dá)成最終協(xié)議的可能性而言，他相信成功的幾率只有五成或更低。①“奧巴馬稱伊朗核談判達(dá)成最終協(xié)議可能性低”，http://news.sina.com.cn/w/2013-12-09/072028921312.shtml；詹姆斯·西比尼爾斯（James Sebenius）和邁克爾·辛（Michael Singh）認(rèn)為，美國與伊朗之間不存在“可能的協(xié)議區(qū)”（zone of possible agreement,ZOPA），即伊朗核談判不可能達(dá)成協(xié)議。James Sebenius and Michael Singh,“Is a Nuclear Deal with Iran Possible? An Analytical Framework for the Iran Nuclear Negotiation”,International Security,Vol. 37,No. 3,Winter 2012/2013,pp. 52-91.

受以色列擁核事實(shí)和伊朗核事態(tài)影響，越來越多的阿拉伯國家正在進(jìn)行或準(zhǔn)備進(jìn)行民用核技術(shù)研究和開發(fā)。②唐志超：《中東國家核競(jìng)賽加劇及其影響》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2007年第1期，第45～46頁。由于民用核技術(shù)可以轉(zhuǎn)用于軍事目的，民用核技術(shù)為越來越多的阿拉伯國家所掌握，將使核武器擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)增加，加劇中東國家在核問題領(lǐng)域的相互猜疑，從而使本已十分脆弱的中東地區(qū)安全環(huán)境變得更加不穩(wěn)定。

二、中東地區(qū)的防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)

核武器擴(kuò)散是中東國家面臨的重大安全問題。這一重大安全問題促使中東國家開展了防止核武器擴(kuò)散的治理機(jī)制建設(shè)。中東地區(qū)防擴(kuò)散機(jī)制建設(shè)進(jìn)程主要包括軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話和中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)倡議。

（一）軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話

軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話是于1992年啟動(dòng)的馬德里和平進(jìn)程的一部分。美國是這次多邊軍備控制對(duì)話的積極推動(dòng)者。在美國的積極拖動(dòng)下，大多數(shù)中東國家都參與了這次對(duì)話。③敘利亞、伊朗、伊拉克和利比亞沒有參與這次多邊軍備控制對(duì)話。經(jīng)過三年時(shí)間的對(duì)話，各國在關(guān)鍵問題上無法達(dá)成一致，于1995年12月宣布無限期停止這項(xiàng)多邊對(duì)話。

在信任和安全建立措施（Confidence and Security-Building Measures）方面，對(duì)話取得了一定的進(jìn)展。例如，各國就海上搜救問題簽署了一份文件，突尼斯原則上同意主辦高級(jí)海軍軍官會(huì)議；各國達(dá)成了一份關(guān)于軍事演習(xí)的事前通知的協(xié)議，并同意在軍事人員、非機(jī)密性軍事文件、軍事訓(xùn)練和教育等方面進(jìn)行信息交換；各國決定建立三個(gè)以危機(jī)預(yù)防、管理和解決為目標(biāo)的地區(qū)安全中心。④Emily Landau,“The ACRS Experience and Its Relevance to the WMDFZ Conference”,The Nonproliferation Review,Vol. 19,No. 2,November 2012,p. 359.然而，在防止核武器擴(kuò)散的核心問題上，埃及和以色列之間存在嚴(yán)重分歧。埃及認(rèn)為，以色列的核裁軍是中東地區(qū)防擴(kuò)散治理的首要步驟，以色列必須采取裁減核軍備的具體措施。以色列則認(rèn)為，核武器是其應(yīng)對(duì)安全威脅的需要，核軍備控制問題應(yīng)在建立信任措施和減少地區(qū)緊張局勢(shì)等事項(xiàng)取得進(jìn)展后討論。在以色列看來，埃及的立場(chǎng)是不可接受的。同樣，埃及也絲毫不愿做出妥協(xié)。這不僅出于消除以色列造成的安全威脅的需要，也出于維護(hù)其在阿拉伯國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位的需要。在對(duì)話過程中，阿拉伯國家參與了為以色列所主導(dǎo)的關(guān)于信任和安全建立措施的討論。這對(duì)埃及在阿拉伯國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位造成了威脅。為維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位，埃及必須將對(duì)話的重心引向核軍備控制問題。①Emily Landau,“The ACRS Experience and Its Relevance to the WMDFZ Conference”,p.367.由于埃及與以色列在上述問題上的嚴(yán)重分歧，軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話陷入停頓，各國未能建立起地區(qū)防擴(kuò)散治理機(jī)制。

（二）中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)倡議

中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)倡議可以追溯到伊朗和埃及于 1974年提出的中東無核武器區(qū)倡議。1974年，伊朗和埃及向聯(lián)合國大會(huì)提交在中東地區(qū)建立無核武器區(qū)的決議草案。在這次聯(lián)合國大會(huì)上，第3262號(hào)決議獲得通過。該決議呼吁有關(guān)國家在對(duì)等的基礎(chǔ)上不生產(chǎn)或不以其他任何方式擁有核武器，同時(shí)呼吁這些國家加入《不擴(kuò)散核武器條約》。②王聯(lián)：《論“大規(guī)模殺傷性武器”與中東地區(qū)安全》，載《阿拉伯世界研究》2008年第1期，第58頁。伊朗和埃及希望通過聯(lián)合國大會(huì)決議向以色列施加壓力，迫使其加入《不擴(kuò)散核武器條約》。以色列雖然對(duì)中東地區(qū)無核武器區(qū)倡議表示支持，但卻提出，所有中東國家達(dá)成和平協(xié)議是建立無核武器區(qū)的前提條件。這使建立中東地區(qū)無核武器區(qū)談判無法開展。1990年，受伊拉克在兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)中使用化學(xué)武器的影響，埃及將倡議禁止的對(duì)象從核武器擴(kuò)大到大規(guī)模殺傷性武器，建議在中東地區(qū)建立無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)，并強(qiáng)調(diào)以色列加入《不擴(kuò)散核武器條約》對(duì)中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的建立至關(guān)重要。2002年和2003年，敘利亞也利用自己在聯(lián)合國安理會(huì)中擔(dān)任亞洲地區(qū)國家代表的機(jī)會(huì)，多次提出在中東地區(qū)建立無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的倡議。2003年4月16日，敘利亞向聯(lián)合國安理會(huì)提交決議草案，要求消除中東地區(qū)所有大規(guī)模殺傷性武器，特別是核武器。③趙偉明等：《中東核擴(kuò)散與國際核不擴(kuò)散機(jī)制研究》，第442頁。以色列則反復(fù)提出，中東國家達(dá)成和平協(xié)議是其考慮加入《不擴(kuò)散核武器條約》的前提。

除聯(lián)合國大會(huì)和聯(lián)合國安理會(huì)外，《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)也成為阿拉伯國家倡議建立中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的平臺(tái)。1995年舉行的第5次《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)是決定該條約能否永久延續(xù)的關(guān)鍵會(huì)議。在這次審議大會(huì)上，為確保埃及和其他阿拉伯國家對(duì)《不擴(kuò)散核武器條約》永久延續(xù)的支持，美國、俄羅斯和英國將建立中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)提上了會(huì)議議程。一項(xiàng)呼吁建立中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的大會(huì)決議獲得通過。2000年，第6次《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)又決定設(shè)立落實(shí)中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的專門機(jī)構(gòu)。然而，在落實(shí)決議方面，沒有取得任何進(jìn)展。在 2005年和2010年舉行的第7次和第8次《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)上，阿拉伯國家提出了為落實(shí)決議采取具體行動(dòng)的要求。在阿拉伯國家的強(qiáng)烈要求下，第8次審議大會(huì)決定，由聯(lián)合國安理會(huì)和1995年決議的發(fā)起國（美國、俄羅斯和英國）在2012年召集有關(guān)國家，召開中東地區(qū)無大國模殺傷性武器區(qū)大會(huì)，并指定芬蘭為會(huì)議主辦國。①Benjamin Hautecouverture and Raphaelle Mathiot,“A Zone Free of WMD and Means of Delivery in the Middle East: An Assessment of the Multilateral Diplomatic Process,1974-2010”,Background Paper prepared for the EU Non-Proliferation Consortium,Brussels,July 6-7,2011,pp. 12-14.

由于中東地區(qū)發(fā)生了一場(chǎng)始料未及的政治變局，埃及等處在民主轉(zhuǎn)型或政治動(dòng)蕩過程中的阿拉伯國家無暇顧及地區(qū)安全事務(wù)，擬于2012年召開的中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)未能如期召開。未來召開大會(huì)的具體時(shí)間也無法確定。各主要中東國家的態(tài)度是決定這次大會(huì)能否召開的關(guān)鍵因素。

對(duì)于中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)一事，以色列在2010年審議大會(huì)上表達(dá)了保留態(tài)度。以色列官員表示，“以色列不會(huì)參與這項(xiàng)倡議的實(shí)施。”不過，在審議大會(huì)結(jié)束后的幾個(gè)月時(shí)間里，以色列的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。宣布是否參與大會(huì)的問題正在討論中。②Shimon Stein,“Between Israel and Iran: Egypt and the 2010 NPT Review Conference”,in Emily Landau and Tamar Malz-Ginzburg,eds.,The Obama Vision and Nuclear Disarmament,Memorandum No. 107,The Institute for National Security Studies,March 2011,p. 112.有以色列分析人士指出，審議大會(huì)決議語言的模糊性為以色列“在塑造大會(huì)議程和邏輯的過程中采取更加積極的姿態(tài)提供了機(jī)會(huì)……大會(huì)不一定是負(fù)面事件。”③Emily Landau,“Israel and the Proposed 2012 WMDFZ Conference: Framing a Regional Process”, INSS Insight,No. 221,November 3,2010,http://www.inss.org.il/publications.php?cat=21&incat=&read=4541.根據(jù)這一觀點(diǎn)，以色列是否參加中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)取決于大會(huì)議程是否嚴(yán)格限于核裁軍。如果大會(huì)議程可以擴(kuò)大到信任建立措施等更加廣泛的地區(qū)安全議題，以色列就有可能參加。

在為大會(huì)作準(zhǔn)備的二軌會(huì)議上，以色列官員認(rèn)識(shí)到，這次擬召開的大會(huì)很可能集中討論以色列加入《不擴(kuò)散核武器條約》的問題。這可能會(huì)影響其參加大會(huì)的意愿。不過，由于在2011年召開的國際原子能機(jī)構(gòu)大會(huì)和隨后召開的中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)論壇上，阿拉伯國家沒有對(duì)以色列施加壓力，以色列對(duì)在擬召開的中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)上成為施壓對(duì)象的擔(dān)心可能會(huì)有所減少。①Dalia Dassa Kaye,“The Middle East WMD-Free Zone Conference: A Reset for Regional Arms Control?”,The Nonproliferation Review,Vol. 19,No. 3,November 2012,p. 420.

對(duì)于中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)的議程，埃及與以色列存在較大的分歧。在埃及看來，將大會(huì)議程擴(kuò)大到更加廣泛的地區(qū)安全議題會(huì)使核裁軍問題無法得到充分討論。在二軌會(huì)議上，埃及表達(dá)了對(duì)以色列試圖擴(kuò)大議程的擔(dān)心以及將大會(huì)議程聚焦于核裁軍議題的強(qiáng)烈意愿。埃及官員明確指出，具體的軍控舉措是推動(dòng)地區(qū)和平進(jìn)程的必要步驟。埃及官員引用了南非放棄核能力的例子來說明建立無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的實(shí)際步驟。這其實(shí)是在發(fā)出暗示：以色列應(yīng)該采取關(guān)閉核設(shè)施，允許國際原子能機(jī)構(gòu)檢查等非核武器化措施。②Nabil Fahmy,“Salvaging the 2012 Conference”,Arms Control Today,September 2011,http://www.armscontrol.org/2011_09/salvaging_the_2012_Conference.

與以色列類似，伊朗也擔(dān)心其核武器開發(fā)活動(dòng)成為中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)的焦點(diǎn)。在二軌會(huì)議上，伊朗的這一關(guān)切已表現(xiàn)出來。因此，伊朗希望埃及在這次擬召開的大會(huì)上將注意力放在以色列身上。③Alireza Nader,“Iran and a Nuclear-Weapon-Free Middle East”,Arms Control Today,September 2011.可能是因?yàn)轭A(yù)期埃及會(huì)將矛頭指向以色列，伊朗已正式要求參加這次大會(huì)。在伊朗已明確表達(dá)參會(huì)意愿的情況下④“伊朗要求參加建立中東無大規(guī)模殺傷性武器會(huì)議”，http://www.chinanews.com/mil/2012/09-13/4180280.shtml。，以色列將更有可能參加這次大會(huì)。因?yàn)椋晾实膮?huì)使以色列獲得更多的將大會(huì)議程引向伊朗核問題帶來的地區(qū)安全威脅的機(jī)會(huì)。

除中東國家外，美國的態(tài)度也具有重要影響。作為這次大會(huì)的積極倡議者，美國希望大會(huì)能夠如期召開，或者至少在2015年第9次《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)到來前召開。原因在于，中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)的召開有助于提高美國致力于全球防擴(kuò)散治理的可信性。⑤Dalia Dassa Kaye,“The Middle East WMD-Free Zone Conference: A Reset for Regional Arms Control?”,p. 421.然而，在推動(dòng)各國支持中東地區(qū)防擴(kuò)散機(jī)制（無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)）建設(shè)方面，美國卻沒有表現(xiàn)出戰(zhàn)略上的重視。中東劇變后美國將中東政策的重心轉(zhuǎn)向阿拉伯國家的政治轉(zhuǎn)型。在此背景下，美國幾乎不可能積極投入資源，為中東地區(qū)大規(guī)模殺傷性武器區(qū)建設(shè)注入政治動(dòng)力。由于以色列與埃及在大會(huì)議程上有較大分歧，加上美國缺乏對(duì)建設(shè)中東地區(qū)防擴(kuò)散機(jī)制的戰(zhàn)略重視，即使這次大會(huì)能夠召開，各國也很難達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果。

三、中東地區(qū)防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)的路徑選擇

軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話無果而終，中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)建設(shè)也前景黯淡。既有的地區(qū)防擴(kuò)散機(jī)制建設(shè)實(shí)踐表明，軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話和中東無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)倡議代表的以信任建立措施為重心的機(jī)制建設(shè)路徑和《不擴(kuò)散核武器條約》主導(dǎo)下的機(jī)制建設(shè)路徑都難以取得實(shí)質(zhì)性成效。軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話聚焦于信任建立措施，這一路徑無法滿足埃及等阿拉伯國家將核裁軍議題引入對(duì)話進(jìn)程的要求。《不擴(kuò)散核武器條約》主導(dǎo)下的中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)建設(shè)路徑將信任建立、領(lǐng)土爭(zhēng)端解決等地區(qū)安全議題置于邊緣地位。在這些問題無法回避的情況下，這一路徑很難對(duì)以色列構(gòu)成足夠的吸引力。

由于防擴(kuò)散問題和地區(qū)安全問題同時(shí)存在，中東地區(qū)的防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)需要采取兼顧兩大問題的路徑。符合中東地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的防擴(kuò)散治理機(jī)制需要就阿拉伯國家與以色列之間的領(lǐng)土爭(zhēng)端、信任建立措施、恐怖主義等地區(qū)安全問題開展多邊對(duì)話。如果對(duì)話取得成果，中東地區(qū)安全環(huán)境將得到改善。安全環(huán)境的改善可以在一定程度上減少中東地區(qū)防擴(kuò)散治理的障礙。此外，中東地區(qū)防擴(kuò)散治理機(jī)制在開展多邊安全對(duì)話的同時(shí)，需要對(duì)核武器擴(kuò)散問題采取“分步走”的治理措施。在以色列對(duì)加入《不擴(kuò)散核武器條約》持抵制態(tài)度的情況下，從“增量管理”的角度開展防擴(kuò)散治理更容易維系相關(guān)國家的參與意愿。“增量管理”的核心在于，防止中東各國的和平核計(jì)劃用于軍事目的。要實(shí)現(xiàn)有效的“增量管理”，中東國家需要在核問題領(lǐng)域建立信任措施，達(dá)成對(duì)核裂變材料和民用核設(shè)施實(shí)施多邊監(jiān)管的共同安排。當(dāng)然，這只是防擴(kuò)散治理的第一步。作為下一步的發(fā)展目標(biāo)，建立中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)仍然是多邊對(duì)話進(jìn)程中的重要議題。

與中東地區(qū)相似，南亞地區(qū)長(zhǎng)期受領(lǐng)土爭(zhēng)端問題困擾。該地區(qū)建立了南亞地區(qū)合作協(xié)會(huì)（South Asian Association for Regional Cooperation），南亞各國以此為平臺(tái)就地區(qū)安全問題展開多邊對(duì)話。同樣，地區(qū)安全形勢(shì)較為復(fù)雜的東亞地區(qū)也建立了東盟地區(qū)論壇（ASEAN Regional Forum），各類熱點(diǎn)安全問題在論壇上得到持續(xù)討論。盡管這些地區(qū)安全對(duì)話機(jī)制存在局限性，但其運(yùn)作模式可以為中東地區(qū)所借鑒。通過建立類似的非正式對(duì)話機(jī)制，中東各國可以就核武器擴(kuò)散、領(lǐng)土爭(zhēng)端、信任建立措施、恐怖主義等地區(qū)安全問題進(jìn)行持續(xù)的、制度化的多邊對(duì)話。

在地區(qū)安全論壇中，中東地區(qū)各國還可以在官方對(duì)話之外組織針對(duì)各種具體安全問題的二軌對(duì)話。作為一種更加靈活的對(duì)話形式，二軌對(duì)話可以提供在非官方層面得到認(rèn)可的問題解決思路，從而促進(jìn)官方層面的多邊對(duì)話。與傳統(tǒng)安全問題相比，海盜、毒品走私、非法移民等非傳統(tǒng)安全問題的爭(zhēng)議較小。中東地區(qū)各國更容易在地區(qū)安全論壇上就這類問題達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而開展相應(yīng)的合作治理行動(dòng)。針對(duì)非傳統(tǒng)安全問題的合作治理可以增進(jìn)各國的信任，從而推動(dòng)各國在爭(zhēng)議較大的傳統(tǒng)安全問題上的多邊對(duì)話，為最棘手的防止核武器擴(kuò)散問題的討論創(chuàng)造條件。通過持續(xù)的、制度化的多邊安全對(duì)話、在防擴(kuò)散問題上引入“分步走”的治理措施，中東地區(qū)將可能在防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)方面取得進(jìn)展。在這一機(jī)制建設(shè)路徑下，中東地區(qū)有可能經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的努力，使無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)得以建立。

這一機(jī)制建設(shè)路徑的首要步驟是建立中東地區(qū)安全論壇。以多邊安全對(duì)話為運(yùn)作形式的地區(qū)安全論壇是一種多邊安全機(jī)制。一般而言，多邊安全機(jī)制的形成有賴于核心國家發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。①任曉：《論安全機(jī)制的生成條件和有效性——個(gè)案分析與理論探討》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2006年第6期，第31-37頁。然而，由于埃及與以色列在優(yōu)先對(duì)話議題上的分歧以及中東劇變后國內(nèi)政治轉(zhuǎn)型問題的凸顯，中東地區(qū)大國難以在當(dāng)前條件下發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，就推動(dòng)建立中東地區(qū)安全論壇而言，地區(qū)外大國需要發(fā)揮積極作用。如果美國、俄羅斯等關(guān)注中東地區(qū)核武器擴(kuò)散問題的大國能夠與中東地區(qū)大國密切合作，在建立地區(qū)安全論壇方面作出努力，建設(shè)中東地區(qū)防擴(kuò)散治理機(jī)制的首要步伐將更有可能順利邁出。可以預(yù)期的是，如果中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)未能召開或陷入僵局，地區(qū)外大國的政策性努力將可能轉(zhuǎn)向中東地區(qū)安全論壇建設(shè)。這將可能成為中東地區(qū)推進(jìn)防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)的契機(jī)。

四、結(jié)語

核武器擴(kuò)散問題在相當(dāng)程度上影響著中東地區(qū)的安全和穩(wěn)定。為應(yīng)對(duì)和解決這一重大安全問題，中東國家在20世紀(jì)九十年代啟動(dòng)了軍備控制與地區(qū)安全對(duì)話，多次提出在中東地區(qū)建立無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的倡議，擬召開的中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)將決定這一倡議能否得到落實(shí)。然而，軍備控制與地區(qū)安全未能在防擴(kuò)散治理方面取得進(jìn)展，中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)大會(huì)即使能夠召開，各國也很難達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果。由于核武器擴(kuò)散問題與領(lǐng)土爭(zhēng)端、信任缺失等地區(qū)安全問題相互交織，中東地區(qū)的防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)無法與地區(qū)安全對(duì)話機(jī)制建設(shè)相脫離。以地區(qū)安全論壇為對(duì)話平臺(tái)，通過在爭(zhēng)議較小的非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域開展的合作治理行動(dòng)增進(jìn)信任，在防擴(kuò)散問題上引入“分步走”的治理措施，中東國家將更有可能在防擴(kuò)散治理機(jī)制建設(shè)方面取得進(jìn)展，逐步向建立中東地區(qū)無大規(guī)模殺傷性武器區(qū)的遠(yuǎn)期目標(biāo)推進(jìn)。