姚何煜

(安徽廣播電視大學 文法學院，合肥 230032)

當前，我國正處在經(jīng)濟社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要時期，同時也是基層社會各類矛盾的凸顯期。各類社會矛盾及糾紛在一定條件下衍生出的復雜性及多變性，使得多元利益主體之間的沖突時有發(fā)生乃至漸強，這已逐漸成為影響我國社會改革、發(fā)展、穩(wěn)定的不可忽視的重要因素。如何化解經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸凸顯的社會矛盾問題，以促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，是值得認真思考和深入研究的重要課題。

在當前有關社情民意的研究中，論者更多地從服務型政府的研究框架出發(fā)，著眼于完善利益協(xié)調(diào)機制以及社會矛盾和癥結(jié)所在，關注社情民意的信息管理機制和多元化社情民意反映渠道，研究如何轉(zhuǎn)變民眾的觀念，推動管理平臺信息化等，從政府制度設計、組織結(jié)構以及構筑公眾利益訴求平臺等方面對社情民意的集聚與回應進行探索。本文立足于當前社區(qū)治理實踐的分析視角，通過對安徽省合肥市、銅陵市部分社區(qū)的實例進行研究，探討了社區(qū)在社情民意集聚與回應過程中的地位和作用及其現(xiàn)實條件，并對多元化暢通社情民意渠道進行了有益的探索。

一、“社情民意”的內(nèi)涵解讀

所謂社情民意，實質(zhì)上是一定客觀環(huán)境中人民群眾對社會現(xiàn)實的主觀反映，代表了社會生活的基本情況和人民群眾的意見愿望，是人民群眾尤其是基層人民群眾利益需求與表達的信息表征。[2]由于“社情民意”是民眾對社會管理中各類具體事務的情緒、意見、價值判斷和愿望等的集中反映，因而是直接來自民眾的心聲，集中反映了一定時期內(nèi)民眾對于社會管理的訴求。從信息科學的角度來看，社情民意的管理可以被視為一種包括信息的監(jiān)測、信息的傳導與匯集、信息的整合與分析、信息報送與反饋等基本管理環(huán)節(jié)特殊的信息管理過程。黨和政府通過社情民意的良好管理，可以及時了解民情民意，解決問題，化解矛盾，維護社會的穩(wěn)定。

從法律角度，我國《憲法》第二十七條第二款明確規(guī)定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！笨梢?，傾聽民聲，體察民意，是國家機關和工作人員的職責所在，體察社情，尊重民意，則是黨和政府的一貫主張和優(yōu)良傳統(tǒng)。建立起有效的社情民意集聚與回應機制，不僅有利于民眾建言獻策的積極性，密切黨群干群關系，而且有利于維護社會穩(wěn)定，推進社會事業(yè)的發(fā)展。

二、社情民意集聚與回應的現(xiàn)狀分析

社情民意是民眾利益需求與表達的信息表征，其訴求是否會被有效集聚并得到積極的回應，是判斷政府化解社會矛盾、解決社會問題能力的重要依據(jù)。十八大報告指出，要加強和創(chuàng)新社會管理體制機制，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障渠道。可見，從群眾根本利益出發(fā)，建立健全社情民意集聚與回應機制，暢通利益訴求渠道，著眼群眾權益的維護，事關社會正常秩序與總體穩(wěn)定的大局，這也成為當前我國加強和創(chuàng)新社會管理的重大議題。我國的行政體制改革和治理方式創(chuàng)新在一定程度上增強了政府對社情民意的回應，但現(xiàn)存的公眾利益表達與政府回應訴求之間尚有差距，并且存在著社情民意溝通渠道不暢、公眾訴求方式單一等問題。

(一)社情民意集聚與回應機制的系統(tǒng)性和動態(tài)性欠缺

在當前社會的經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關系和分配方式已發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實條件下，社情民意也呈現(xiàn)出個性化、多樣化、復雜化的趨勢，這對完善社情民意管理的集聚與回應機制提出了更高要求。

系統(tǒng)化的社情民意集聚與回應機制包括了社情民意的調(diào)查、監(jiān)測、傳導、匯集、整合、分析、反饋等一系列環(huán)節(jié)，并以此建立起有效的長效機制。同時，構建科學合理的集聚與回應機制必須針對社會生活的動態(tài)特征，合理分析不同類型與性質(zhì)的社情民意，掌握其規(guī)律和特點，查找集聚與回應機制建設中存在的問題和障礙性因素，構建具有系統(tǒng)性與動態(tài)特征的社情民意集聚與回應格局。雖然政府在創(chuàng)新社會管理的過程中逐步克服原有的由于體制帶來的被動、單一、零碎等特征，但在新的現(xiàn)實條件下如何實現(xiàn)系統(tǒng)化和動態(tài)化從而更好地對社情民意進行有效回應，仍然呈現(xiàn)出一定程度的滯后狀態(tài)。

(二)社情民意的訴求渠道和表達機制缺失

近年來，由于收入差距日趨嚴重、群體性事件時有發(fā)生，部分群體的利益受損帶來被剝奪感，與此同時，其表達渠道基本上也被局限在最基層的行政機構，一些訴求渠道對一般社會群體而言很少產(chǎn)生實際效用，這些都導致了對于體制內(nèi)利益表達渠道不暢以及“表達無門”“表達無用”的機制缺失現(xiàn)象的不滿。在社情民意的訴求渠道不暢以及表達機制缺失的條件下，民眾的合法權益難以通過制度化的渠道得到有效維護，往往會選擇非制度化的甚至非法的渠道進行利益表達，從而導致突發(fā)性和群體性事件的發(fā)生。

在實際的制度操作層面上，除了由于利益結(jié)構斷裂所造成的問題外，在有限的體制內(nèi)，利益表達渠道被空置、受阻的現(xiàn)象也較為普遍，存在著利益表達機制逆向運行的傾向。就現(xiàn)狀而言，政府對于社情民意集聚與回應的方式并不缺乏，人大、政協(xié)、信訪等部門都有一些固定的信息反映渠道自下而上地反映社情民意，黨委、政府及各部門也定期進行專門的社情民意考察活動，并為各社會階層提供利益表達的制度性平臺。但是在實際操作過程中，受相關部門和信息提供者個體因素及行政效率、信息傳達渠道受阻等因素的影響，這些社情民意大多是一般性的情況反映，限于維權層面的較為普遍，對于重大的戰(zhàn)略性問題、前瞻性問題以及公眾關心的熱點、難點和疑點問題的反映深度不夠，并且缺乏有效的反饋，其結(jié)果用來作為決策參考的價值相應削弱。政府的回應也僅限于單向的應對，這些都在很大程度上影響了社情民意的訴求，并凸顯了當前利益表達機制的缺失。

近年來，隨著國家有關旅游政策的相繼出臺，旅游產(chǎn)業(yè)在我國各項產(chǎn)業(yè)中的地位也在不斷提升，體育旅游產(chǎn)業(yè)的開展也被納入各級政府發(fā)展的規(guī)劃之中。再加上體育改革的不斷深入，社會力量的注入，以及大量資本的涌入，為體育旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展儲備了堅實的力量。

(三)社情民意的集聚與回應缺乏宏觀性與戰(zhàn)略性

社情民意是政府進行公共政策制訂、保障民生的重要落腳點，也是政府進行宏觀決策的重要依據(jù)。但正如前所述，在現(xiàn)行制度的安排下，利益表達群體的相對弱勢和不對等地位，使得社情民意的集聚與回應缺乏總體的宏觀性與戰(zhàn)略性。一方面，社情民意的信息內(nèi)容總體較為集中在社會矛盾糾紛、便民利民服務等類型，而對于經(jīng)濟社會發(fā)展及公共服務建設等內(nèi)容相對偏少，另一方面，政府往往將解決民眾反映的突出問題作為衡量社情民意收集分析效果的重要標準，缺乏對各類信息的綜合分析和研究，以及對不同渠道收集來的社情民意進行定量分析和定性分析并開展相應的專題研究和綜合性考量。只有將信息收集與分析、論證相結(jié)合，準確把握界定社情民意所傳達出的基層社會的思想脈搏和意見訴求，在宏觀層面找準深層次的矛盾和規(guī)律性的問題，才能使社情民意的集聚與回應過程真正成為黨委政府了解民情、體察民意的過程依據(jù)，從而為建立戰(zhàn)略性的宏觀分析提供必要的決策參考。

(四)社情民意的集聚與回應缺乏協(xié)同參與的有序格局

從總體上看，當前社會管理的目標是構建以政府管理和協(xié)調(diào)為主導、以基層社區(qū)自治為基礎、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。[3]

在這一改革和創(chuàng)新社會管理的背景下，社會力量的協(xié)同參與就成了保障社情民意集聚與回應的有效性的重要條件。

建立起卓有成效的社情民意的集聚與回應機制需要政府在合理厘清其職能的基礎上充分發(fā)揮應有的社會管理作用，但與此同時也應當看到，政府獲取社情民意的途徑有限性及工作機制缺乏相應彈性的特點，使得政府往往陷入疲于應對社會問題的尷尬處境，同時由于角色定位受限，也在客觀上造成政府“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，建設集成化的社會力量聯(lián)動體系，形成各方參與的有序格局，將會更好地促使社會力量協(xié)同政府獲悉民情并回應訴求，并在一定程度上和一定范圍內(nèi)彌補政府的“缺位”現(xiàn)象。

三、基于社區(qū)治理實踐的社情民意集聚與回應

隨著當前城市管理重心的偏移，原先由政府和企事業(yè)單位承擔的社會職能越來越多地被剝離到社區(qū)，社區(qū)也逐步成為化解各類社會矛盾的“穩(wěn)定器”，并成為社情民意集聚與回應的“集散地”。如何及時、準確、有效地傳導和集中社情民意，完善各類訴求和回應體系，充分發(fā)揮社區(qū)在構建各類利益主體的表達機制中的作用，完善社會“安全閥”機制，[4]已成為當前化解社會矛盾的重要任務，也是我國加強和創(chuàng)新社會管理的重大議題。筆者通過對合肥市、銅陵市、黃山市部分社區(qū)社情民意集聚與回應的現(xiàn)狀調(diào)研，并選取合肥市濱湖世紀社區(qū)、銅陵市鷂山社區(qū)、朝陽社區(qū)、梅塘社區(qū)的實例進行研究，嘗試以社區(qū)治理實踐的分析視角研究分析社區(qū)在組織體系、協(xié)調(diào)網(wǎng)絡、平臺設置、參與格局等方面的做法，從而為社情民意集聚與回應的研究提供思路。

(一)健全組織結(jié)構體系

健全的組織結(jié)構體系是集聚社情民意與有效回應的首要條件。隨著居民自治功能的強化，對基層政府和公共服務機構的改革提出了內(nèi)在要求。以擴大民主、強化自治為方向的社區(qū)組織體系建設，為社情民意的集聚與回應提供了保障。作為一條重要的“民意疏通管道”，社區(qū)層面的社情民意收集平臺是否完善以及組織體系健全與否，對于及時了解基礎社會，關注民生，化解民怨，促進發(fā)展至關重要。

盡管由于城市規(guī)模及經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，社區(qū)的組織結(jié)構有所差別，但基于居民自治和公共服務基礎上的社區(qū)管理網(wǎng)格化、信息化、社會化管理模式已經(jīng)越來越成為各地探索過程中形成的模式。例如，肩負“創(chuàng)新社會管理模式、推進社區(qū)綜合管理體制改革”重任的合肥濱湖世紀社區(qū)，按照“一核三元”理念構建“扁平化”的管理架構，“一核”，即以社區(qū)黨委為領導核心；“三元”，指社區(qū)共治理事會、社區(qū)服務中心、社區(qū)綜合執(zhí)法辦公室，“一核”與“三元”各司其職，互為補充。在社情民意的集聚方面，由社區(qū)共治理事會負責收集來自轄區(qū)內(nèi)各方面的意見、建議，討論社區(qū)建設和管理事項。該共治委員會設置輪值主席，吸納大單位的有關負責人擔任，和居民一起共同議事協(xié)商，擔任社區(qū)“議員”的角色，社區(qū)內(nèi)的社情民意如居民的民主、民生、日常生活中的問題都能集中反饋。同時設立公共財政基金，基金以財政撥款預算為主導，吸納商家參與，基金的使用民主決策，全過程公開，這樣就使得社情民意的回應不只是停留在協(xié)商階段，而是做到議行結(jié)合。社區(qū)黨委班子則實行“公推直選”，將黨委干部的選舉方式變“上級任命”為“公推直選”，由黨員代表和居民代表差額選舉產(chǎn)生社區(qū)“掌舵人”——社區(qū)黨委書記、副書記和委員人選，這不僅開創(chuàng)全省街道級社區(qū)“公推直選”先河，而且在選舉程序、民主監(jiān)督等方面進行了創(chuàng)新，在社會上引起廣泛反響。[5]同時，社區(qū)嘗試將原先由政府承擔的職能下放到基層，將政府的民生工作，如計生核實、民政優(yōu)撫、殘疾人服務等交給網(wǎng)格辦人員來完成，在每個小區(qū)設立一個網(wǎng)格辦，人員下沉到一線，更直接地為居民服務。

截至2014年元月底的統(tǒng)計，社區(qū)網(wǎng)格人員走訪居民群眾7 391人次，接待居民群眾來訪226人次，收集意見和建議369條，登記合理意見和建議143條，其中代表委員幫助調(diào)處解決的79條，社區(qū)自行辦理的21條，上級部門辦理的43條，辦結(jié)率達95%以上。

(二)構建有效的社情民意集聚平臺

良好、客觀的社情民意信息必須借助于有效的集聚平臺才能進行轉(zhuǎn)化和迅捷的回應，從而解決既有的問題。傳統(tǒng)的以信訪為主要訴求渠道構建的集聚與回應平臺由于制度性參與導致的障礙，利益訴求者處于消極和被動地位，而政府的回應行為也呈現(xiàn)出明顯的消極性、被動性與滯后性特征。[6]同時，政府管理層級也對社情民意的信息流通構成障礙，造成了現(xiàn)實中的信息不對稱。因此，構建起有效的社情民意集聚平臺，暢通社情民意表達渠道，全面、準確、及時地搜集、分析、研究、處理民眾有關利益訴求、思想動態(tài)、心理情緒以及具有傾向性的社會問題，不僅是及時了解民意、改善民生、保障民安的重要途徑，也是強化基層組織建設、社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和應有之義。

伴隨著社會管理創(chuàng)新和公共服務改革，社區(qū)不僅在宏觀層面為政府決策提供社情民意的參考，更重要的是，基于微觀層面的社區(qū)改革在很大程度上為社情民意的集聚與回應提供了有效的平臺。

首先，逐步健全社情民意的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡。隨著工作重心的下沉，了解民情，體察民意已成為社區(qū)工作的重點。以銅陵市鷂山社區(qū)為例，該社區(qū)建立了社區(qū)信訪代理員制度，由代理員對居民反映的問題進行整理、反映、反饋，并負責進行特殊群體的跟蹤調(diào)查，對重大事項進行社會穩(wěn)定的風險評估。同時，設立居民意見箱，開通居民服務熱線，廣泛收集民情，暢通與基層群眾的溝通渠道，搭建群眾與政府對話平臺。充分發(fā)揮調(diào)解員和法律援助工作者在協(xié)調(diào)民意、構建和諧社區(qū)中的作用，建立社區(qū)調(diào)解室和法律援助律師工作站，維護社區(qū)居民的合法權益。社區(qū)定期召開社區(qū)事務協(xié)商會，建立社情民意調(diào)查制度，研究協(xié)商社區(qū)社情民意工作，廣泛聽取社會各界意見和建議，建立與群眾的聯(lián)系與溝通，健全社情民意協(xié)調(diào)網(wǎng)絡。

其次，積極開辟社情民意的受理渠道。如銅陵市朝陽社區(qū)為了暢通社情民意訴求渠道，廣泛收集處理居民的各類訴求，開辟的五條受理渠道，即:社情民意受理臺、個性化調(diào)解室、社區(qū)信訪代理、律師進駐社區(qū)和“兩代表一委員”工作室。社情民意受理臺由社區(qū)各辦(站)負責人輪流值班，負責接待、受理居民群眾的來訪，為居民群眾提供各類信息咨詢和代辦事項；個性化調(diào)解室則是發(fā)揮人民調(diào)解員的作用，化解轄區(qū)內(nèi)涉及婚姻、家庭、鄰里、勞資、財產(chǎn)侵權等方面的民事糾紛；社區(qū)信訪代理通過社區(qū)信訪代理員的介入，引導居民通過合法的程序和渠道反映訴求；律師進駐社區(qū)則是邀請律師走進社區(qū)，與居民面對面進行交流溝通，開展法律知識宣傳和咨詢服務活動，從法律的角度幫助居民排解生活中遇到的問題，并為居民提供法律援助；“兩代表一委員”工作室主要圍繞“聽民聲、察民意、解民憂、暖民心”這一主題，定期開展“兩代表一委員”接待日活動，面對面聽取居民群眾的呼聲和訴求，促進熱點難點問題能夠得到及時解決。這五條社情民意受理渠道作用不同，功能各異，共同搭建起了集聚社情民意的信息平臺。

第三，以網(wǎng)格化管理為依托，建立起社情民意信息的調(diào)查與監(jiān)測機制。社情民意調(diào)查與監(jiān)測是在民眾與黨和政府之間架起溝通的橋梁，網(wǎng)格化管理則是按照精細化、責任化要求對社情民意進行信息收集和整理的重要方式。具體做法是由各社區(qū)的網(wǎng)格管理員收集社區(qū)民意和居民訴求，在社區(qū)公共事務服務中心匯總、分類，按照管理權限，分別上報。社區(qū)網(wǎng)格員通過深入轄區(qū)，第一時間了解情況，詳細記載社區(qū)居民的需求和愿望，了解居民在生活中存在的問題和困難，真實地反映社情民意。

銅陵市鷂山社區(qū)全面推行的“網(wǎng)格化”管理與服務新模式，把社區(qū)劃分為27個網(wǎng)格責任區(qū)，落實于社區(qū)工作者，并人手一本《民情日記》，社區(qū)工作人員服務居民意識和服務質(zhì)量進一步增強與提升，居民滿意率達95%以上。銅陵市鷂山社區(qū)通過落實區(qū)、社區(qū)、片格以及網(wǎng)格四級責任，基本實現(xiàn)社會管理的精細化。為了及時了解社情民意和群眾訴求，使社區(qū)服務更貼近居民、更有深度，該社區(qū)在網(wǎng)格化管理服務中增加了“網(wǎng)格日志”這一載體，社區(qū)網(wǎng)絡員對自己日常巡查情況如實進行記錄，包括被走訪人基本情況、被走訪人的意見和建議、回復意見等，發(fā)現(xiàn)工作過程中存在的問題，并及時解決。實行“網(wǎng)格日志”可以及時真實記錄工作內(nèi)容、進度和結(jié)果，使好的工作方法得以交流推廣。同時，“網(wǎng)格日志”也是考核工作人員履職盡責情況的重要依據(jù)，社區(qū)不定期地對日志記載情況進行監(jiān)督抽查，對記錄的情況進行評價，并把網(wǎng)格日志作為年終考評、獎懲的主要參考依據(jù)。梅塘社區(qū)在“網(wǎng)格日志”的基礎上，定期召開社區(qū)信息員社情民意分析會，參會的信息員集中匯報自己掌握的信息，提出處理意見和看法。社區(qū)對這些信息進行集中會診，安排社區(qū)網(wǎng)格人員第一時間著手解決，將矛盾化解在萌芽期。

(三)構建集成化的社會力量聯(lián)動格局

加快社區(qū)管理體制改革和社區(qū)治理模式創(chuàng)新是當前社區(qū)建設的首要任務，也是創(chuàng)新社會管理體制的基礎性工作，其中，有效的社區(qū)工作機制不僅可以在一定程度上充分發(fā)揮社區(qū)居民、志愿者、社會組織等多元社會力量自我組織、自我協(xié)調(diào)、自我解決問題的意愿和能力，而且可以整合多元社會力量，充分發(fā)揮社會機制在獲悉民情與回應訴求領域中的協(xié)同治理作用，共同構建集成化的社會力量聯(lián)動格局。

在當前社區(qū)治理的實踐中，我們可以看到，以社區(qū)黨組織為核心，打造有序的社情民意集聚與回應的社會力量參與格局，既加強了黨的領導，又注重多元參與，突出了多元主體的動態(tài)合作，從而形成社區(qū)多元主體明確分工、協(xié)作治理的復合治理格局，這對于實現(xiàn)政府與社區(qū)的協(xié)作互補，行政管理與社區(qū)自治的有效銜接和良性互動將是一種有益的探索。[5]10例如合肥濱湖世紀社區(qū)依托社區(qū)黨組織、轄區(qū)文明單位、物業(yè)公司等組建社區(qū)志愿服務隊伍，大力開展“三關愛”志愿服務活動。銅陵市鷂山社區(qū)黨工委以“樂民服務共抓、利民服務共助、親民服務共建、安民服務共創(chuàng)、富民服務共幫、單位資源共享”為內(nèi)容建立共建載體，依托社區(qū)黨組織、轄區(qū)文明單位、學校、物業(yè)公司、轄區(qū)老年服務機構招募志愿者，積極引導駐區(qū)各單位黨代表、人大代表、政協(xié)委員主動參與到社區(qū)建設與服務工作中來，建立起資源共享、優(yōu)勢互補、條塊結(jié)合、共駐共建的協(xié)調(diào)機制。

事實上，建立完善社情民意集聚回應機制，構建集成化的社會力量聯(lián)動格局，也為社會力量的成長提供了重要的發(fā)展契機，事實證明，通過社區(qū)層面的機制創(chuàng)新，吸納社會力量協(xié)同政府治理是社情民意集聚與回應的可行路徑。[6]85各方共同打造社情民意集聚與回應載體，對社情民意集聚與回應的有序格局產(chǎn)生影響，不僅有助于充分反映社情民意，加強公民權益意識，而且可以充分調(diào)動社會力量廣泛地參與到社會管理中來，這也將有助于政府不斷改革治理方式，轉(zhuǎn)變社會管理理念，創(chuàng)新治理體制機制，更好地集聚并回應公眾訴求。同時，構建集成化的社會力量聯(lián)動格局也將是一個動態(tài)的過程，在這一過程中，政府與社會力量的關系將逐步趨于合理，政府治理內(nèi)容與方式也將變得更加科學化、民主化。

通過對社區(qū)治理實踐的分析可以看出，完善社情民意的集聚與回應機制，是社會轉(zhuǎn)型時期制度完善和改革的重要內(nèi)容，這不僅需要實現(xiàn)由傳統(tǒng)的單向維度的利益表達機制向多元化、多向度的政府管理方式轉(zhuǎn)變，而且需要建立順暢的利益表達渠道。在充分發(fā)揮人大和政協(xié)的利益表達功能的同時，充分發(fā)揮社區(qū)黨工委、社區(qū)居民、社會組織的作用，建立起各方共同參與利益表達的公眾參與模式，構建起現(xiàn)代的公眾廣泛參與的多維度的利益表達機制?！吨醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。因此，從社區(qū)治理的實踐出發(fā)，以社區(qū)為載體，以居民社情民意集聚與回應為導向，實現(xiàn)政府社會管理職能和服務資源的整合，暢通社情民意表達渠道，建立長效機制，將有助于全面了解社情民意，切實解決居民群眾的困難和問題，從而實現(xiàn)政府行政管理與基層社會的有效銜接和良性互動，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

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