劉利民

（湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410081）

南京國(guó)民政府收回海港檢疫權(quán)活動(dòng)探論

劉利民

（湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410081）

南京國(guó)民政府成立后，積極籌劃收回全國(guó)海港檢疫權(quán)。1930年7月1日，衛(wèi)生部在上海建立全國(guó)海港檢疫管理處，結(jié)束了海港檢疫由海關(guān)或其他港務(wù)、警務(wù)、衛(wèi)生部門兼辦的各自為政、業(yè)務(wù)混亂的局面。該機(jī)構(gòu)順利接收了上海港檢疫事務(wù)，意味著全國(guó)海港檢疫工作獨(dú)立自主進(jìn)行的開(kāi)始，改變了受外人控制的局面，在一定意義上是國(guó)權(quán)的部分恢復(fù)。此后，它又相繼接管了其他主要海港檢疫事務(wù)，將海港檢疫事務(wù)納入統(tǒng)一管理之中。無(wú)可否認(rèn)，這具有積極意義。

南京國(guó)民政府；海港檢疫權(quán)；收回；全國(guó)海港檢疫管理處

海港檢疫屬于一國(guó)主權(quán)范疇，別國(guó)不得干涉。但是，近代中國(guó)海港檢疫權(quán)卻受外人控制。直到20世紀(jì)20、30年代，隨著民族意識(shí)的增強(qiáng)和國(guó)家主權(quán)觀念的提高，中國(guó)政府才提出收回要求。1930年7月1日，全國(guó)海港檢疫管理處設(shè)立，收回全國(guó)海港檢疫權(quán)的口號(hào)開(kāi)始變成現(xiàn)實(shí)。本文在前人成果基礎(chǔ)上，利用當(dāng)時(shí)衛(wèi)生公報(bào)、美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集等一手資料對(duì)當(dāng)時(shí)政府收回海港檢疫權(quán)活動(dòng)進(jìn)行梳理，并試圖作出較為客觀的評(píng)價(jià)。

一 衛(wèi)生部籌劃收回海港檢疫權(quán)

南京國(guó)民政府初期，對(duì)于衛(wèi)生事業(yè)頗為注意。1927年4月，內(nèi)政部下設(shè)衛(wèi)生司，負(fù)責(zé)全國(guó)衛(wèi)生事務(wù)。1928年11月11日，衛(wèi)生司獨(dú)立為衛(wèi)生部。此后，該部積極擴(kuò)展全國(guó)衛(wèi)生行政，“關(guān)于海關(guān)檢疫行政，亦擬加以整頓，使之納入正規(guī)”[1]。1929年1月5日，衛(wèi)生部函請(qǐng)外交部，請(qǐng)求電令駐外各使館調(diào)查各國(guó)海港檢疫章程及其最近狀況，以備參考。隨后又呈請(qǐng)行政院請(qǐng)求發(fā)給調(diào)查本國(guó)海港檢疫情況費(fèi)用。此后，衛(wèi)生部明確表示“海港檢疫所已在計(jì)劃設(shè)置”[2]。衛(wèi)生部的成立亦使海港檢疫有專門的中央管理機(jī)關(guān)。2月23日至25日，衛(wèi)生部舉行中央衛(wèi)生委員會(huì)第一次會(huì)議，一些醫(yī)學(xué)界人士參會(huì)，其中伍連德在會(huì)議上正式提交了收回海港檢疫權(quán)的提案，這促使衛(wèi)生部加速籌備收回海港檢疫權(quán)的進(jìn)程。此次會(huì)議專門討論“通過(guò)收回?？跈z疫權(quán)及預(yù)防傳染病兩案”[3]。隨后，衛(wèi)生部開(kāi)始著手具體收回海港檢疫事宜。

衛(wèi)生部首先從調(diào)查開(kāi)始?！案`本部前以海港檢疫關(guān)系國(guó)際衛(wèi)生，國(guó)家主權(quán)，至重且大，請(qǐng)即先從調(diào)查入手，積極籌辦。根據(jù)本部組織法第二十條之規(guī)定，擬聘請(qǐng)國(guó)際聯(lián)盟會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)拉西曼等為本部顧問(wèn)?！薄跋逯{(diào)查計(jì)劃進(jìn)行”[4]。7月26日，該部函請(qǐng)國(guó)際聯(lián)盟衛(wèi)生局局長(zhǎng)拉西曼博士（Dr.L.Rajchman，又譯為拉西門、羅西曼、拉希曼、榮赫曼），請(qǐng)以顧問(wèn)資格來(lái)華指導(dǎo)，并請(qǐng)指派專長(zhǎng)人員襄辦海港檢疫事宜。衛(wèi)生部的統(tǒng)一衛(wèi)生行政計(jì)劃得到了該組織支持。11月，該組織派遣包括拉西曼博士和弗蘭克·鮑德仁博士（Frank Boudreau，又譯鮑柔、普鞱、布多）在內(nèi)的衛(wèi)生官員赴華考察港口衛(wèi)生事業(yè)及當(dāng)時(shí)檢疫制度，不久又加派澳大利亞海港檢疫處處長(zhǎng)兼國(guó)聯(lián)時(shí)疫專家帕克博士（L.Park）。11月12日，拉西曼等人到達(dá)南京。14日，衛(wèi)生部派防疫司司長(zhǎng)蔡鴻、參事黃子方、東三省防疫處處長(zhǎng)伍連德陪同到上海、天津、青島、營(yíng)口、安東、廣州、汕頭、廈門等處調(diào)查[5]。部長(zhǎng)劉瑞恒致電各地衛(wèi)生局，要求全力配合。

由于衛(wèi)生部的重視，考察團(tuán)的活動(dòng)進(jìn)展順利。到12月中旬，拉西曼等考察了各主要海港衛(wèi)生工作，擬定了詳細(xì)報(bào)告，對(duì)于海關(guān)兼管海港檢疫制度建議改進(jìn)?！袄Ｂ┦考安级嗖┦恳詫＜疑矸萁邮苎?qǐng)視察各重要口岸，并與中國(guó)當(dāng)局共同起草徹底改組檢疫制度計(jì)劃，建立公共衛(wèi)生醫(yī)療中心，以便逐漸改進(jìn)中國(guó)公共衛(wèi)生制度。”[6]101陪同訪問(wèn)的伍連德等人亦極力呼吁早日收回海港檢疫權(quán)，指出：“查海港為國(guó)家門戶，應(yīng)設(shè)檢疫機(jī)關(guān)，以杜疫病傳播，早為世界各國(guó)之通行”。外人掌握檢疫權(quán)，缺乏統(tǒng)一管理，疫病發(fā)生，只顧外人，不顧居民。“而各海關(guān)是由利害關(guān)系不一致的領(lǐng)事們組成的指揮部門，港口要獲得疫情消息，往往須經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。這種體制，不僅嚴(yán)重地妨礙對(duì)疫情的控制，也影響到主權(quán)國(guó)的聲譽(yù)，‘為國(guó)家主權(quán)計(jì)，為民族健康計(jì)，為保護(hù)商業(yè)計(jì)’，均宜從速收回?！盵7]

由于海港檢疫并未明確受條約束縛，收回自辦只是從海關(guān)洋員手中收回，因此海關(guān)的態(tài)度至關(guān)重要。海關(guān)方面在當(dāng)年底表態(tài)將交還海港檢疫權(quán)?！皳?jù)新由滬來(lái)沈之某西人云，上?？偠悇?wù)司發(fā)表，將于最近，將中國(guó)沿岸各海港檢疫權(quán)，全部交還中國(guó)，自行主辦云?！盵8]由于海關(guān)的態(tài)度有利于衛(wèi)生部收回海港檢疫權(quán)，因此各方于當(dāng)年底達(dá)成一致。拉西曼等人的建議得到了各方贊同。“后經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)宋子文、衛(wèi)生部長(zhǎng)劉瑞恒、關(guān)務(wù)署長(zhǎng)張福運(yùn)與總稅務(wù)司梅樂(lè)和商榷之結(jié)果，國(guó)民政府乃決定由衛(wèi)生部將海港檢疫事務(wù)自各海關(guān)接收管理”[1]。1929年12月24日，衛(wèi)生部將有關(guān)中央及各省衛(wèi)生行政計(jì)劃提出行政會(huì)議討論。隨后，國(guó)民政府決定以下四點(diǎn)：“1、成立國(guó)家檢疫機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在上海。2、首先接管上海港（最大的最重要的港口）從1930年7月起。3、頒布最新檢疫條例在中國(guó)所有的港口使用。4、在方便時(shí)做接管其它港口的準(zhǔn)備?！盵9]225-226

衛(wèi)生部在向行政院呈送《顧問(wèn)拉西曼規(guī)劃衛(wèi)生行政事業(yè)意見(jiàn)書(shū)》中擬訂的收回步驟大致是分兩年進(jìn)行。衛(wèi)生部指出，海港檢疫事務(wù)系屬衛(wèi)生部職掌，已經(jīng)規(guī)定在衛(wèi)生組織法及全國(guó)衛(wèi)生行政系統(tǒng)大綱內(nèi)，由于海關(guān)辦理已歷有年，衛(wèi)生部接收需要時(shí)間，故請(qǐng)分步接收，“擬于民國(guó)十九年夏季先行接收上海海港檢疫事務(wù)，其他海港則于二年以內(nèi)次第收回辦理”。此計(jì)劃經(jīng)行政院第五十次會(huì)議通過(guò)。衛(wèi)生部指派技監(jiān)伍連德籌備接收事務(wù)。1930年5月19日，行政院準(zhǔn)予備案[10]。

5 月26日，衛(wèi)生部咨請(qǐng)財(cái)政部，請(qǐng)求轉(zhuǎn)飭海關(guān)稅務(wù)司，于7月1日將上海海港檢疫事務(wù)完全交由技監(jiān)伍連德接收，并仍請(qǐng)海關(guān)每月?lián)芸?千元作為開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)。這一請(qǐng)求得到了財(cái)政部的同意。6月12日，財(cái)政部關(guān)務(wù)署指令要求：“準(zhǔn)自本年七月一日起，由江海關(guān)稅務(wù)司在該關(guān)監(jiān)督公署所得之碼頭捐項(xiàng)下按月扣撥二千元，另由稅款內(nèi)加撥三千元，以資應(yīng)用?！盵6]102海關(guān)接到命令，不得不予以同意。

6 月28日，衛(wèi)生部頒發(fā)《海港檢疫章程》，明確規(guī)定海港檢疫事務(wù)歸衛(wèi)生部主管，同時(shí)頒布《海港檢疫消毒蒸熏暨征費(fèi)規(guī)則》《海港檢疫標(biāo)式旗幟制服規(guī)則》。7月1日，衛(wèi)生部在上海建立全國(guó)海港檢疫管理處，任命伍連德?lián)翁庨L(zhǎng)及技監(jiān)。該機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)志著我國(guó)海港衛(wèi)生檢疫開(kāi)始系統(tǒng)規(guī)劃，“從而結(jié)束了我國(guó)海港檢疫由海關(guān)或其他港務(wù)、警務(wù)、衛(wèi)生部門兼辦的各自為政、業(yè)務(wù)混亂的局面?！盵11]

二 上海港口檢疫權(quán)接收與中外反應(yīng)

全國(guó)海港檢疫管理處成立之時(shí)，實(shí)際管轄范圍只及于上海，但具有重要的象征意義，因?yàn)樯虾Ｊ亲钪饕耐ㄉ谈劭?，順利接收該口檢疫事務(wù)，將意味著全國(guó)海港檢疫權(quán)收回具有良好開(kāi)端。7月1日，成立上海海港檢疫所。海關(guān)將上海檢疫人員、器械及設(shè)備于當(dāng)日移交該所。衛(wèi)生部長(zhǎng)劉瑞恒對(duì)于接收的第一個(gè)海港檢疫機(jī)構(gòu)非常重視，親自前往上海檢閱接收后情形，并會(huì)商整理該所計(jì)劃。該所成立后，設(shè)立了吳淞檢疫分站和海港檢疫醫(yī)院。該所由伍連德兼任所長(zhǎng)，所內(nèi)設(shè)檢疫、熏蒸、醫(yī)務(wù)三科，另設(shè)研究部。此外由伍連德、伍長(zhǎng)耀兼管檢疫報(bào)告編排[12]95-98。健全的組織機(jī)構(gòu)，保障了此后檢疫工作的有效開(kāi)展。當(dāng)然，在該所成立之初，海關(guān)原有檢疫管理體制仍存在影響海港檢疫工作順利進(jìn)行的情況，為此，全國(guó)海港檢疫管理處請(qǐng)求海關(guān)，嗣后對(duì)于海港檢疫發(fā)表通告等事務(wù)必須隨時(shí)與各港檢疫所洽商，即行辦理。衛(wèi)生部將此轉(zhuǎn)呈財(cái)政部，財(cái)政部的答復(fù)是，以前辦理檢疫事務(wù)均是由財(cái)政部令飭總稅務(wù)司及關(guān)監(jiān)督辦理，監(jiān)督于奉到部令時(shí)須通知領(lǐng)事團(tuán)，得其同意，再由稅務(wù)司發(fā)布通告實(shí)行，現(xiàn)在是否改變，沒(méi)有命令。8月21日，衛(wèi)生部訓(xùn)令上海海港檢疫所，此類事務(wù)處理必須迅速，上海海港檢疫所要籌劃如何兼顧，既符權(quán)限又免稽延[13]。這反映出上海海港檢疫所成立初期與海關(guān)體制之間的矛盾。不過(guò)，這種不協(xié)調(diào)并沒(méi)有影響多久。

該所成立后，開(kāi)始著手對(duì)中外船只進(jìn)行衛(wèi)生檢疫。各輪船公司接到新的檢疫通告：“美國(guó)航運(yùn)公司已經(jīng)被國(guó)民防疫處建立的防疫處處長(zhǎng)告知，防疫處已經(jīng)接管了最近的公眾衛(wèi)生事業(yè)。夾在其他事項(xiàng)陳述中的通知說(shuō)，‘我們防疫官員將檢查所有載運(yùn)病人、棺材等需要檢查的船只，并代表政府簽注。將來(lái)除了防疫官員外沒(méi)有其他醫(yī)療從業(yè)人員進(jìn)行這項(xiàng)工作。’”[14]532代表政府進(jìn)行簽注是問(wèn)題的關(guān)鍵，這是主權(quán)恢復(fù)的表示。但也就是在這個(gè)問(wèn)題上，美國(guó)政府提出了不同意見(jiàn)。

對(duì)中國(guó)而言，接管上海海港檢疫所意味著全國(guó)海港檢疫工作獨(dú)立自主進(jìn)行的開(kāi)始，也就是將改變海港檢疫權(quán)受外人控制、具體海港檢疫事務(wù)由外人操辦的局面，在一定意義上是國(guó)權(quán)的部分恢復(fù)。對(duì)列強(qiáng)而言，承認(rèn)中國(guó)政府自辦海港檢疫事業(yè)等于宣告其本國(guó)僑民和船只將接受除海關(guān)以外的中國(guó)官方機(jī)構(gòu)的管轄，這是對(duì)其“條約權(quán)利”的挑戰(zhàn)。

從表面上看，收回海港檢疫權(quán)與“條約權(quán)利”無(wú)關(guān)，只是從中國(guó)政府下屬機(jī)構(gòu)海關(guān)手中轉(zhuǎn)移權(quán)利給另一下屬機(jī)構(gòu)衛(wèi)生部而已。實(shí)際上沒(méi)有那么簡(jiǎn)單，因?yàn)楹ｊP(guān)并非純粹意義上的中國(guó)政府所轄機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)由外人控制的“國(guó)際”官?gòu)d，外國(guó)僑民和船只之所以允許海關(guān)官員檢查，其原因就在于此，現(xiàn)在要改變檢查機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是要改變管轄權(quán)，意味著外國(guó)僑民和船只的“條約權(quán)利”受到限制。因?yàn)楹８蹤z疫涉及的外國(guó)僑民和船只，在不平等條約體制下，領(lǐng)事裁判權(quán)已經(jīng)被濫用到這樣的地步：凡與外人有關(guān)的人和事均屬于領(lǐng)事裁判權(quán)所及范疇。中國(guó)政府?dāng)M自辦海港檢疫權(quán)，勢(shì)必涉及到這些僑民和船只是否應(yīng)接受中國(guó)政府所派衛(wèi)生官員實(shí)施檢查的情況，換言之，是否在衛(wèi)生方面接受中國(guó)政府的管轄。因此，當(dāng)中國(guó)政府宣布成立全國(guó)海港檢疫管理處時(shí)，列強(qiáng)對(duì)此有一定反應(yīng)。其中美國(guó)較其他列強(qiáng)反應(yīng)要稍微強(qiáng)烈一些。

為順利實(shí)施新的檢疫章程，伍連德曾致函上海領(lǐng)事團(tuán)，美國(guó)總領(lǐng)事克寧瀚將此報(bào)告給美國(guó)政府。同時(shí)，外交部亦將防疫規(guī)則文本送達(dá)各國(guó)駐華使館。美國(guó)公使約翰遜報(bào)告，“公使館收到了外交部長(zhǎng)關(guān)于防疫規(guī)則的文本，要求飭令那些相關(guān)者服從這些規(guī)則”[14]531。7月23日，美國(guó)總領(lǐng)事要求上司就關(guān)于簽發(fā)煙熏證書(shū)（fumigation certificates）問(wèn)題給予明確指令，“這個(gè)公署是否應(yīng)該在一個(gè)國(guó)民防疫所官員簽發(fā)的煙熏證書(shū)上簽注，而不是由港口主人連署”[14]532。美國(guó)國(guó)務(wù)院于7月31日電告上?？傤I(lǐng)事館：“國(guó)務(wù)院希望，在回答從新組織的中國(guó)國(guó)家檢疫處長(zhǎng)那里獲得的通信時(shí)，你告訴他，在中美條約現(xiàn)在有效的情況下，訪問(wèn)中國(guó)港口的美國(guó)商船歸美國(guó)政府官員管轄。以公眾福利為目的，這個(gè)政府的駐華官員與中國(guó)政府任命的官員合作采取措施來(lái)阻止疾病通過(guò)船只傳入中國(guó)。這種合作根據(jù)由雙方同意按時(shí)機(jī)修改的協(xié)定而進(jìn)行。迄今為止，這種主要的程序明顯為保護(hù)公眾健康免遭疾病輸入上海而提供了準(zhǔn)則。按照中國(guó)當(dāng)局的要求，這個(gè)政府準(zhǔn)備通過(guò)談判修改現(xiàn)存協(xié)定來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題，談判既可以在美國(guó)領(lǐng)事官和地方當(dāng)局之間進(jìn)行，也可以在外交代表和較高級(jí)中國(guó)當(dāng)局之間進(jìn)行。也許也應(yīng)該向處長(zhǎng)指出，只有經(jīng)條約授權(quán)的中國(guó)政府管理官員才能登臨美國(guó)船只，與中國(guó)海關(guān)官員履行法定職能一樣?！盵14]529美國(guó)并不反對(duì)中國(guó)修改海港檢疫規(guī)則，強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)的海港檢疫不是單純的衛(wèi)生事務(wù)，要改變現(xiàn)存的體制必須與相關(guān)國(guó)家協(xié)商，實(shí)際上是認(rèn)為海關(guān)代管海港檢疫事務(wù)屬于條約體制的一部分，至少是一種協(xié)定。下面這段話明顯可以看出這層意思：“以下為你的報(bào)告和咨詢：除美國(guó)管轄訪問(wèn)中國(guó)口岸的船只問(wèn)題外，按照國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)，美國(guó)航行利益由條約所賦予，將被發(fā)現(xiàn)存在強(qiáng)烈而實(shí)際的反對(duì)中國(guó)現(xiàn)在的建議。當(dāng)國(guó)民政府在本性上能夠?qū)嵤┧约禾嶙h的規(guī)定，這項(xiàng)規(guī)定只是‘在中國(guó)港口健康服務(wù)處于衛(wèi)生部長(zhǎng)控制之下’，政府明顯主張?jiān)诓扇》酪邥r(shí)省掉國(guó)際合作?！盵14]530美國(guó)顯然不希望由中國(guó)自辦檢疫，并不愿意接受中國(guó)國(guó)家檢疫機(jī)構(gòu)在煙熏證書(shū)上簽注?！鞍凑胀饨徊?月31日下午6點(diǎn)電報(bào)的觀點(diǎn)，顯然不歡迎這種簽注。”實(shí)際上，就具體檢疫事務(wù)而言，海港檢疫處的衛(wèi)生官員實(shí)施檢疫與海關(guān)關(guān)醫(yī)的檢疫并沒(méi)有給美國(guó)船只帶來(lái)多大不同的麻煩，“但根據(jù)領(lǐng)事的調(diào)查，按照Dutch Tjikarang號(hào)船長(zhǎng)的觀點(diǎn)，煙熏法與以前的制度是一樣的有效執(zhí)行”。但美國(guó)國(guó)務(wù)院仍反對(duì)新的規(guī)則，因?yàn)檫@涉及到事權(quán)管轄問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院的訓(xùn)令，美國(guó)駐華公使館起草了答復(fù)文本，美國(guó)總領(lǐng)事亦于8月7日向中國(guó)海港檢疫管理處遞交了答復(fù)函。由于伍連德正在日本訪問(wèn)，海港檢疫管理處直到8月25日才有意見(jiàn)反饋?！拔檫B德在8月25日打電話給我，他希望就地解決防疫規(guī)則問(wèn)題，并將因此給我寫信。然而，直到9月2日，他才寫信闡述‘我已經(jīng)看見(jiàn)外交部長(zhǎng)和衛(wèi)生部長(zhǎng)將和更高當(dāng)局解決這個(gè)問(wèn)題?！盵14]532

在對(duì)待中國(guó)政府自辦海港檢疫這件事上，上海領(lǐng)事團(tuán)沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的反對(duì)態(tài)度?！爸钡?月1日，當(dāng)領(lǐng)事被授權(quán)傳遞這個(gè)規(guī)則并附上領(lǐng)事團(tuán)將采取何種態(tài)度的調(diào)查時(shí)，領(lǐng)事沒(méi)有收到檢疫規(guī)則的副本，領(lǐng)事團(tuán)作為一個(gè)單位也沒(méi)有采取任何行動(dòng)?！盵14]5318月1日，上海領(lǐng)事團(tuán)召開(kāi)特別會(huì)議，專門討論中國(guó)防疫規(guī)則問(wèn)題。領(lǐng)事團(tuán)對(duì)中國(guó)政府?dāng)M加強(qiáng)海港檢疫、實(shí)施新的檢疫章程均表贊同，“唯一反對(duì)的理由是治外法權(quán)”。會(huì)議決定，提交一個(gè)規(guī)則副本給高級(jí)公使，同時(shí)附上領(lǐng)事團(tuán)所持態(tài)度的調(diào)查。在會(huì)議上，英國(guó)總領(lǐng)事“傾向于建議英國(guó)船只不要停下來(lái)讓衛(wèi)生官員登臨”。日本總領(lǐng)事并不把這個(gè)事件當(dāng)作一個(gè)嚴(yán)重事件，而是一個(gè)管理事務(wù)[14]530-531。可見(jiàn)，上海領(lǐng)事團(tuán)并未形成一個(gè)統(tǒng)一意見(jiàn)。

與此同時(shí)，全國(guó)海港檢疫管理處亦在設(shè)法爭(zhēng)取外人支持。8月6日，伍連德訪問(wèn)日本?！皳?jù)說(shuō)，他正在闡明他在上海建立的公用事業(yè)?！盵14]531伍連德訪問(wèn)實(shí)則帶有向日方解釋中國(guó)政府實(shí)施海港檢疫新章的目的。日本對(duì)于新規(guī)則并沒(méi)有表示反對(duì)之意。英國(guó)與日本態(tài)度頗為相似?！皳?jù)了解，英國(guó)正默認(rèn)這項(xiàng)新的公共事業(yè)，料想對(duì)這些建議規(guī)則付諸實(shí)施進(jìn)行抗議將給運(yùn)輸帶來(lái)不必要的不便?！盵14]532事實(shí)證明，伍連德等人自辦海港檢疫反而比海關(guān)兼管時(shí)期減少了對(duì)外國(guó)船只航運(yùn)的不便，在伍連德等接管檢疫權(quán)后，沒(méi)有資料表明英國(guó)就因檢疫事權(quán)改變而帶來(lái)航運(yùn)不便進(jìn)行抗議。

由于各國(guó)并不準(zhǔn)備明確提出反對(duì)意見(jiàn)，美國(guó)亦只好修正原有立場(chǎng)。8月18日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿提到，“也許具有建議性的是，不要告知南京國(guó)民政府說(shuō)接受在正討論中的規(guī)則，不要使它們與有關(guān)外國(guó)國(guó)家綁定在一起，而是應(yīng)當(dāng)默認(rèn)執(zhí)行這些規(guī)則，并觀察中國(guó)當(dāng)局處理這件事的效果”。默認(rèn)實(shí)則是英日等國(guó)的政策。美國(guó)公使在致國(guó)務(wù)院的電報(bào)中提到，“英國(guó)和日本已經(jīng)在這個(gè)建議下合作，法國(guó)和意大利使館闡述，他們并沒(méi)有異議。根據(jù)列強(qiáng)采取的態(tài)度看，我認(rèn)為，對(duì)我們而言，追求一種不同政策將不是明智的”[14]533。此后美國(guó)亦采取了默認(rèn)政策。

在上海海港檢疫所接管海關(guān)檢疫工作之初，外人對(duì)此仍心存疑慮，一方面擔(dān)心中國(guó)是否能夠做好防疫工作，另一方面擔(dān)心中國(guó)自辦海港檢疫將給外人帶來(lái)不便。為了消除外人疑慮，伍連德等人在確保有效防疫的同時(shí)，盡量給予檢疫對(duì)象以便利，將檢疫章程變通辦理，如：“（一）為免除多載搭客之大洋船，錯(cuò)過(guò)潮水起見(jiàn)，若該輪在未抵埠前，發(fā)現(xiàn)傳染病，而已在上海之前一埠，曾經(jīng)報(bào)告者，或船抵吳淞口時(shí)，扯有須受檢疫之旗幟外，本處特準(zhǔn)（此處模糊不清，大意是準(zhǔn)許該輪?？吭撦喆a頭或浮筒——筆者注）……但本處疫員，在未檢驗(yàn)以前，將隨時(shí)禁止任何人上船探望。（二）若輪船載有合格之醫(yī)生在船，本處可容納該醫(yī)生取出該輪衛(wèi)生情形之執(zhí)照，并準(zhǔn)許人員登陸，若無(wú)此項(xiàng)合格醫(yī)生在船，船到即由本處派檢疫員登輪，對(duì)船員搭客施以檢驗(yàn)。（三）除中國(guó)沿海有發(fā)現(xiàn)傳染病時(shí)，必須檢疫外，平時(shí)行駛中國(guó)口埠之輪船準(zhǔn)予免驗(yàn)。（四）為顧全各航商之便利需要及省時(shí)計(jì)，本處在可能范圍，曾與本處之衛(wèi)生安全兼籌并顧，不遺余力……”[15]

伍連德接收上海檢疫工作后開(kāi)展了卓有成效的工作，取得了令人矚目的成績(jī)，得到中外一致贊同，減少了外人擔(dān)憂，從而為其余港口檢疫的順利接收打好了基礎(chǔ)。拉西曼于1931年初再次來(lái)華時(shí)就提到了這一點(diǎn)，他指出：“國(guó)際上前恐中國(guó)政府忽視此項(xiàng)重大問(wèn)題，或竟辦理不善，致貽國(guó)際之憂，故不敢將海港檢疫重務(wù)，放任華人辦理。嗣見(jiàn)伍博士防疫之奇跡，乃慶中國(guó)有衛(wèi)生人才。今國(guó)府成立，設(shè)專署以辦理衛(wèi)生行政，洵為當(dāng)務(wù)之急。海港檢疫一事，今亦任諸伍博士辦理，國(guó)際非常慶幸，去年中國(guó)成立全國(guó)海港檢疫處，將素歸外人管理之中國(guó)海港檢疫事權(quán)，完全收回自辦，國(guó)際及余，因信仰伍博士之故，曾極端贊助之。上海海港為世界公認(rèn)之要港，今由伍博士辦理，未及半年，成效勝前多多。今廈門海港，亦已交代接收，各國(guó)領(lǐng)事，不特毫無(wú)間言，且極端歡迎，將來(lái)各海港檢疫事權(quán)，不久將次第還讓于中國(guó)。”[16]

三 其他各口海港檢疫權(quán)陸續(xù)接收

在上海港檢疫權(quán)收回之后，全國(guó)海港檢疫管理處又相繼接管了廈門、汕頭、漢口、安東、營(yíng)口、牛莊、天津、大沽、秦皇島等海港檢疫事務(wù)。

廈門港接管沒(méi)有多大波折。當(dāng)衛(wèi)生部提出請(qǐng)海關(guān)將廈門檢疫權(quán)移交時(shí)，關(guān)務(wù)署給予了配合。得到海關(guān)的同意后，伍連德親自前往接收。1931年1月1日，廈門檢疫機(jī)構(gòu)移交海港檢疫處，設(shè)廈門海港檢疫所，由王拱辰任所長(zhǎng)。該所的成立標(biāo)志著廈門檢疫權(quán)收回。

1931年4月1日，汕頭檢疫工作由海港檢疫處接收。當(dāng)時(shí)成立汕頭海港檢疫所，由徐希仁任所長(zhǎng)。該所接管汕頭海港檢疫工作后，曾一度遭到英國(guó)領(lǐng)事的反對(duì)，因?yàn)楹ｊP(guān)兼管時(shí)代一直由英國(guó)醫(yī)生把持檢疫事務(wù)，收取相應(yīng)檢查費(fèi)用。經(jīng)過(guò)中方的力爭(zhēng)，到9月份才正式從英國(guó)人手中收回檢疫權(quán)[17]。

接管汕頭之后，海關(guān)總稅務(wù)司特意發(fā)布了一道指令，要求各地稅務(wù)司配合接收工作，這有利于全國(guó)海港檢疫管理處順利接收各地海港檢疫機(jī)構(gòu)。指令稱：“最近伍博士已就職，統(tǒng)管上海、廈門及汕頭檢疫機(jī)構(gòu)。通過(guò)接管哈爾濱及牛莊防疫機(jī)構(gòu)賬目亦將上述兩處完全接收。根據(jù)行政院決議，其余口岸具有檢疫組織者，不論其性質(zhì)如何，均須自今至1932年7月期間完全交與伍連德博士或其指派之代表接收。各關(guān)稅務(wù)司應(yīng)即憑本通令遵照辦理移交?！盵6]101海關(guān)總稅務(wù)司要求各地海關(guān)稅務(wù)司于1932年7月1日之前迅速結(jié)束“半領(lǐng)事半中方對(duì)其余口岸檢疫業(yè)務(wù)之管理”，并指出一經(jīng)伍連德正式提出接收有關(guān)海港檢疫工作，“各口岸應(yīng)立即交出不得遲延”[6]99。在海關(guān)的配合下，伍連德等又相繼于1931年10月15日接收牛莊、安東，11月11日接收漢口，1932年4月6日接收天津、大沽、塘沽、秦皇島。這些港口情形稍有不同。

牛莊海港檢疫向由地方政府辦理，但檢疫官由海關(guān)聘任，受海關(guān)稅務(wù)司和理船廳指揮。1920年以后，牛莊成立了海港檢疫所，由東省防疫處處長(zhǎng)管理，相比其他港口，外人干預(yù)要少些。因此，牛莊海港檢疫權(quán)收回阻力較小。

漢口的江岸檢疫權(quán)向由海關(guān)控制。在伍連德接收之前，漢口市衛(wèi)生局曾計(jì)劃從海關(guān)手中收回檢疫權(quán)，制訂了《漢口市江岸檢疫暫行規(guī)則》，經(jīng)1929年8月31日漢口市臨時(shí)市政會(huì)議通過(guò)。但在與江漢關(guān)會(huì)商后，漢口市政府認(rèn)為“以檢疫一事，向由該關(guān)依照防護(hù)染疫章程，會(huì)同九江關(guān)辦理，檢驗(yàn)手續(xù)，尚稱周密。如再由本市衛(wèi)生局派員上船檢驗(yàn)，恐于海關(guān)條例，有所抵觸。因此，本府就令準(zhǔn)衛(wèi)生局，暫緩辦理”。此事遂寢。1930年6月28日，衛(wèi)生部公布《海港檢疫章程》，規(guī)定海港檢疫由衛(wèi)生部接收辦理。漢口市衛(wèi)生局再次提出漢口市檢疫權(quán)“應(yīng)該收回自辦，以便統(tǒng)一事權(quán)，厲行江岸檢疫，防止各項(xiàng)傳染疫病的傳布，保障市民的衛(wèi)生”[18]。在這種情況下，衛(wèi)生部指令海港檢疫管理處派人接收漢口檢疫權(quán)。

天津等華北港口海港檢疫機(jī)構(gòu)本來(lái)預(yù)計(jì)于1932年1月1日接收，天津市衛(wèi)生局長(zhǎng)全紹清于1930年7月就接到衛(wèi)生部的指令，要求籌劃收回天津港海港檢疫權(quán)，全紹清當(dāng)即指派第四科（防疫科）科長(zhǎng)朱世英，策劃一切[19]。但此后稍微有點(diǎn)曲折?！扒靶l(wèi)生部（今衛(wèi)生署——原注）商得財(cái)政部之同意，定于一九三二年一月一日將海關(guān)管理下之天津大沽、塘沽、秦皇島等海港檢疫所接收，改歸管理處直轄。但因天津中日案糾紛，致遲至三月底，方能與天津稅務(wù)司接洽正式移交手續(xù)。管理處處長(zhǎng)伍連德及檢疫科科長(zhǎng)伍長(zhǎng)耀，于三月二十三日由申搭乘開(kāi)灤煤礦公司之開(kāi)平輪往秦皇島，二十五日抵埠?！从谒脑乱蝗胀旖?，與天津稅務(wù)司呂嘉（譯音——原注）接洽妥當(dāng)，六日正式接收此三埠之檢疫所?！盵12]64

截止1932年7月1日接收期限，全國(guó)海港檢疫管理處接收了主要海港，但仍有一些港口未能按時(shí)接收。衛(wèi)生署一直在努力推進(jìn)接收工作,但此后接收工作進(jìn)展不大。直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前一兩年才又計(jì)劃接收廣州、青島、煙臺(tái)。伍連德寫道：“在1935年至1936年間以下檢疫站包括上海、廈門、汕頭、漢口、天津、塘沽、秦皇島都按常規(guī)工作程序運(yùn)行，并采取了步驟準(zhǔn)備接管廣州、青島和煙臺(tái)。為此，我視察了后3個(gè)港口。如果不是由于日本人入侵，協(xié)商早該結(jié)束了。廣州1936年9月初被接管?！盵9]234日本全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始后，沿海各主要港口淪陷，海港檢疫事業(yè)遭到重大打擊。“我國(guó)海港檢疫事務(wù)，經(jīng)政府改革后，系統(tǒng)既經(jīng)確定，辦法亦趨一致，所有計(jì)劃，正在逐步進(jìn)行，不意二十六年夏，中日戰(zhàn)事突起，沿海口岸，相繼淪滔（陷），海港檢疫事務(wù)，亦隨之而停頓，除營(yíng)口、安東二處之檢疫機(jī)關(guān)于東北淪滔（陷）后業(yè)經(jīng)撤回外，其他口岸如天津、塘沽、大沽、秦皇島、上海等處，均由當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)暫時(shí)代辦……”[1]直至抗戰(zhàn)勝利，衛(wèi)生署才再次收回各主要海港檢疫權(quán)。

四 收回海港檢疫權(quán)的意義

盡管南京國(guó)民政府在收回海港檢疫權(quán)問(wèn)題上存在一些問(wèn)題，但此次收回全國(guó)主要海港檢疫權(quán)仍具有積極意義。

首先，海港檢疫權(quán)的收回是國(guó)權(quán)恢復(fù)運(yùn)動(dòng)重要組成部分，在一定意義上體現(xiàn)了主權(quán)的部分收回。應(yīng)該說(shuō)，從海關(guān)手中收回海港檢疫權(quán)是國(guó)民政府前期恢復(fù)主權(quán)運(yùn)動(dòng)取得成效的一大表現(xiàn)，值得肯定。毫無(wú)疑問(wèn)，就主權(quán)而言，本國(guó)事務(wù)由本國(guó)人管理是一個(gè)基本原則。外人掌握一國(guó)行政事務(wù)，致使本國(guó)不能自主，損及該國(guó)主權(quán)獨(dú)立和國(guó)格。中國(guó)近代海港檢疫事務(wù)掌握在外人手中，海港檢疫不能自由實(shí)施，對(duì)于中國(guó)衛(wèi)生行政權(quán)和領(lǐng)水主權(quán)都容易造成損害。近代中國(guó)海港檢疫事務(wù)主要控制在海關(guān)洋人手中，甚至有的直接受外國(guó)政府控制或干涉，無(wú)疑損害了中國(guó)的主權(quán)和尊嚴(yán)。南京國(guó)民政府成立海關(guān)檢疫統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，順利接管全國(guó)主要海港檢疫事務(wù)，獨(dú)立自主開(kāi)展全國(guó)海港檢疫工作，改變了受外人控制的局面，在一定意義上是國(guó)權(quán)的部分恢復(fù)。就海港檢疫權(quán)的收回而言，1929年至1937年是一個(gè)值得記住的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)期基本上收回了各主要海港檢疫權(quán)，并且頒布了統(tǒng)一的海港檢疫章程，建立了一個(gè)全國(guó)性的海港檢疫管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)轄各地海港檢疫所，有利于海港檢疫事務(wù)的統(tǒng)一進(jìn)行，有利于主權(quán)的恢復(fù)。收回海港檢疫權(quán)不僅僅意味著管轄事權(quán)從客卿控制的海關(guān)手中轉(zhuǎn)移到中國(guó)人控制的衛(wèi)生部門手中，同時(shí)意味著海港檢疫權(quán)擺脫包括外國(guó)領(lǐng)事在內(nèi)的外人掌控，實(shí)現(xiàn)了國(guó)人自辦海港檢疫事務(wù)的目標(biāo)。

當(dāng)然，人們對(duì)此評(píng)價(jià)并不一致。參與籌備收回事宜的金寶善后來(lái)在自述中是這樣闡述該事件的：“表面上好像是從外人管理下的海關(guān)中收回了檢疫權(quán)，在中國(guó)各海港建立起比較有力的檢疫機(jī)構(gòu)（以前是由海關(guān)招當(dāng)?shù)匾粋€(gè)教會(huì)醫(yī)院的外籍醫(yī)師兼辦，做些簡(jiǎn)單的檢疫工作——原注），實(shí)質(zhì)上是為了更好的保障外國(guó)商船和旅客的安全，使得通商口岸不易有傳染病的流行，以利外國(guó)人經(jīng)營(yíng)商業(yè)。最終還是為帝國(guó)主義的利益服務(wù)的?！盵20]現(xiàn)在人們更能客觀地看待這段歷史，如有人指出：“衛(wèi)生署海港檢疫管理處訂立全國(guó)檢疫章程，呈中央政府批準(zhǔn)后施行，并從1931年開(kāi)始逐個(gè)接收全國(guó)各海港檢疫所，使各海港檢疫所從海關(guān)分離出來(lái)，成為國(guó)民政府內(nèi)政部衛(wèi)生署領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生檢疫行政機(jī)構(gòu)。其后根據(jù)檢疫事業(yè)的發(fā)展則相繼成立新的海港檢疫所和建章立制，實(shí)現(xiàn)了由中央政府統(tǒng)一管理中國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫的歷史性突破，結(jié)束了由洋人掌管中國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫的歷史?！盵21]筆者認(rèn)為，海港檢疫事務(wù)收回自辦，確實(shí)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生部的最初設(shè)想，并達(dá)到了“以期增高國(guó)際地位，挽回應(yīng)有主權(quán)”[22]的目的。國(guó)人自辦海港檢疫有利于保障國(guó)民健康，有利于增強(qiáng)民族自信心，也有利于提高國(guó)際地位。

其次，海關(guān)檢疫權(quán)的收回有利于近代公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。南京國(guó)民政府以前，中國(guó)海港檢疫沒(méi)有統(tǒng)一的行政系統(tǒng)，妨礙疫病的預(yù)防，且海關(guān)監(jiān)管海港檢疫只是附帶職能，海關(guān)也沒(méi)有設(shè)立專門的檢疫機(jī)構(gòu)，檢疫設(shè)施非常簡(jiǎn)單，海關(guān)醫(yī)官也多是兼職，沒(méi)有專門防疫經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致海港檢疫只是應(yīng)付而已，不足以承擔(dān)起保護(hù)國(guó)民健康的重任。海關(guān)代管檢疫也缺乏快速反應(yīng)機(jī)制。海關(guān)醫(yī)官在發(fā)現(xiàn)疫情的情況下，必須按照程序向港務(wù)長(zhǎng)報(bào)告，港務(wù)長(zhǎng)向稅務(wù)司報(bào)告，稅務(wù)司與領(lǐng)事團(tuán)、海關(guān)監(jiān)督等往返相商，這容易造成遲誤。南京國(guó)民政府收回海港檢疫權(quán)，基本上建立了統(tǒng)一的海港檢疫制度，在一定程度上解決了海關(guān)代管時(shí)代的上述種種弊端，有利于防疫，有利于保護(hù)國(guó)民健康。這可以從全國(guó)海港檢疫管理處的成效得到印證。

盡管1932年以后仍有港口檢疫事務(wù)未按期納入衛(wèi)生署統(tǒng)一管理系統(tǒng)，盡管抗戰(zhàn)期間海港檢疫系統(tǒng)遭到日軍的重創(chuàng)而癱瘓，但并不能否認(rèn)全國(guó)海港檢疫管理處成立7年的積極貢獻(xiàn)。在伍連德的領(lǐng)導(dǎo)下，海港檢疫管理處的工作亦取得了顯著成效?！皬某闪⒌娇箲?zhàn)的7年中，管理處陸續(xù)在各口岸建立的服務(wù)站、檢疫醫(yī)院、消毒所和實(shí)驗(yàn)室達(dá)20處之多，病床2 000多張，形成了全國(guó)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)傳染病在當(dāng)?shù)亓餍袝r(shí)，各地海港檢疫醫(yī)院積極參與隔離、收治病人，特別是當(dāng)?shù)貨](méi)有傳染病院時(shí)，檢疫醫(yī)院起的作用更大?！盵23]新的海港檢疫系統(tǒng)對(duì)防疫起了積極的作用。以上海為例，1932年上?；魜y流行，但是在伍連德等人的努力下成功地阻止了疫情流行。自4月16日出現(xiàn)第一例，至10月17日最后一例，共175天，患者4 295人，死亡318人，其中外僑患者75人，死亡20人，外僑死亡率為26%，而華人死亡率不過(guò)7%。華人患病率為1%，外僑患病率為1.5%?！吧虾Ｄ苡写俗畹退劳雎手己贸煽?jī)，實(shí)賴各衛(wèi)生機(jī)關(guān)群眾努力，有以致之。敝處除檢驗(yàn)船只，同時(shí)并注射防疫針不下數(shù)千人之多?！睆倪@個(gè)事例可以看出，國(guó)人自辦海港檢疫成績(jī)斐然。1932年12月15日，海港檢疫管理處在上海舉行第三周年宴，招待航業(yè)界各輪船公司代表、領(lǐng)事團(tuán)、上?？偵虝?huì)主席、公共租界、法租界、華界三處衛(wèi)生長(zhǎng)官，江海關(guān)監(jiān)督，及稅務(wù)司代表，市公安局護(hù)照檢驗(yàn)處、領(lǐng)江總會(huì)、醫(yī)學(xué)研究院、美國(guó)駐華衛(wèi)生部及其他各團(tuán)體代表。當(dāng)時(shí)，中外各方對(duì)伍連德領(lǐng)導(dǎo)的海港檢疫系統(tǒng)表示贊賞。如美國(guó)駐滬總領(lǐng)事克銀漢（又譯克寧瀚）代表領(lǐng)事團(tuán)致答辭，對(duì)中國(guó)加入海港檢疫防止疫病表示歡迎，對(duì)伍連德貢獻(xiàn)表示欽佩。大英輪船公司代表威金森代表各輪船公司致答辭，對(duì)于海港檢疫處在平時(shí)允許各船抵岸時(shí)先行入港寄碇再施行檢疫手續(xù)表示感謝，并表示：“中政府得伍博士其人主持此種專門事業(yè)，殊堪慶賀。”此外，李斯德醫(yī)學(xué)研究院院長(zhǎng)愛(ài)爾亦在致答詞時(shí)表示了肯定[12]58-61。從當(dāng)時(shí)檢疫情況及外人的反應(yīng)來(lái)看，伍連德領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)海港檢疫管理處及其下屬系統(tǒng)是成功的，其貢獻(xiàn)應(yīng)該予以肯定。

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[4]（衛(wèi)生部呈第一一一號(hào)）呈行政院呈請(qǐng)擬聘國(guó)際衛(wèi)生專家襄辦調(diào)查海港檢疫事宜請(qǐng)鑒核備案文（1929年7月30日）[J].衛(wèi)生公報(bào)，1929，1（8）：“呈”，18.

[5]（衛(wèi)生部呈第八號(hào)）呈行政院呈報(bào)遵照呈準(zhǔn)計(jì)劃即日派員調(diào)查海港檢疫事務(wù)請(qǐng)核示文（1929年11月15日）[J].衛(wèi)生公報(bào)，1929,1 (12)：“呈”，5.

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[13]（衛(wèi)生部訓(xùn)令第五一八號(hào)）令上海海港檢疫所飭將關(guān)于海港檢疫發(fā)表通告等事應(yīng)如何辦理迅即核議具復(fù)由（1930年8月21日）[J].衛(wèi)生公報(bào)，1930，2（9）：“訓(xùn)令”，23-24.

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[22]（衛(wèi)生部呈第一五號(hào)）呈行政院呈復(fù)籌辦海港檢疫現(xiàn)正從事調(diào)查情形請(qǐng)鑒核文（1929年11月30日）[J]衛(wèi)生公報(bào),1929，1（12）：“呈”，8.

[23]奚霞.全國(guó)海港檢疫管理處[J].民國(guó)檔案，2004（4）：137.

（責(zé)任編輯：田皓）

On Activities of Withdrawing the Right of Seaport Quarantine by Nanking National Government

LIU Limin

（Department of History and Literature,Hunan Normal University,Changsha 410081,China）

After the establishment of Nanking National Government,the government was actively planning to take back the right of seaport quarantine.On July 1st,1930,Ministry of Health set up National Seaport Quarantine Administration Office,which ended the chaos and fragmented situation that the seaport quarantine was controlled by customs,the police department and ministry of health at the same time.After the administration office was established, it took smoothly over the seaport quarantine right of Shanghai Port,which meant the start of seaport quarantine independence.It also changed the situation that the right of seaport quarantine was under the control of foreigners.From then on,National Seaport Quarantine Administration Office took over seaport quarantine affaires in different places of China,which was of significance for China.

Nanking National Government;right of seaport quarantine;withdrawing;National Seaport Quarantine Administration Office

K262.9

A

1674-9014（2014）06-0085-07

2014-09-18

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國(guó)恢復(fù)領(lǐng)水主權(quán)史研究”（10CZS028）；湖南師范大學(xué)青年優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期恢復(fù)領(lǐng)水主權(quán)史研究”。

劉利民，男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，博士，歷史系主任，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代政治與中外關(guān)系史。