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        浙江縣改區(qū)利益考

        2014-03-19 10:31:31嚴(yán)碧華胡飛
        民生周刊 2014年6期
        關(guān)鍵詞:紹興縣富陽市富陽

        嚴(yán)碧華 胡飛

        在具體操作過程中,浙江各地“縣改區(qū)”的順利與否,與市縣之間的利益較量密切相關(guān)。

        繼2013年浙江省紹興縣、上虞市被紹興市“收入囊中”后,杭州市下屬縣級市富陽、臨安縣的改區(qū)方案已經(jīng)上報國務(wù)院,正等待審批。

        一系列“縣改區(qū)”背后,在縣域財政方面一向擁有“省直管縣”傳統(tǒng)的浙江,這一次或許正將目光從“強(qiáng)縣”轉(zhuǎn)移到“強(qiáng)市”。

        然而在具體操作過程中,浙江各地“縣改區(qū)”的順利與否,與市縣之間的利益較量密切相關(guān)。

        怎樣的縣市區(qū)劃最符合眼下浙江的長遠(yuǎn)利益?成了浙江亟待思考的題中之義。

        中心城區(qū)擴(kuò)圍

        2014年1月初,杭州《2014年政府工作報告(征求意見稿)》向市民公開征求意見?!兑庖姼濉诽岢?,推進(jìn)富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)工作,加快融入主城區(qū)步伐。

        2月10日,杭州市第十二屆人民代表大會第四次會議召開,對市政府工作報告進(jìn)行了審議。杭州市委副書記、代市長張鴻銘向大會作政府工作報告時指出,進(jìn)一步理順蕭山、余杭兩區(qū)融入主城區(qū)的體制機(jī)制,積極推進(jìn)市域行政區(qū)劃調(diào)整。

        或許是基于“撤市設(shè)區(qū)”的情況比較復(fù)雜,且最終能否推行還要等國務(wù)院批復(fù),因而在政府工作報告中,之前意見稿提出的“推進(jìn)富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)工作”已被刪除,代之以含糊籠統(tǒng)的“推進(jìn)市域行政區(qū)劃調(diào)整”,但這并沒有影響富陽向“融入主城區(qū)”沖刺。

        在今年杭州市“兩會”期間,作為杭州市人大代表的富陽市市委書記姜軍表示,富陽方面已同意富陽撤市設(shè)區(qū)的方案,目前,浙江省政府常務(wù)會議已經(jīng)通過并已上報國務(wù)院審批。

        據(jù)姜軍介紹,去年9月,富陽市人大常委會聽取、審議了《杭州市行政區(qū)劃調(diào)整撤銷富陽市建立富陽區(qū)的情況匯報》,最終表決同意。

        這是富陽方面首次向外界公開“撤市設(shè)區(qū)”的工作進(jìn)展。

        “以杭州的角度發(fā)展富陽,定位為美麗杭州西郊公園、杭州都市經(jīng)濟(jì)圈副中心?!苯姳硎?,在基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃方面,富陽也在積極融入杭州,努力實(shí)現(xiàn)富陽由縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展,描繪好“富裕陽光的富春山居圖”。

        2月21日,浙江省民政廳區(qū)劃地名處處長汪勇飛向《民生周刊》記者證實(shí)了富陽計劃市改區(qū)一事?!巴瑫r推進(jìn)的還有臨安,但這項(xiàng)工作非常復(fù)雜,最終需要國務(wù)院批復(fù)?!?/p>

        “2014年1月下旬,浙江省政府召開常務(wù)會議,專門研究此事。按程序是省政府同意后,報國務(wù)院,國務(wù)院批復(fù)后才能定,但現(xiàn)在究竟到了哪一步,我真不清楚?!蓖粲嘛w表示。

        杭州第一波“撤縣建區(qū)”浪潮發(fā)生在2001年,蕭山、余杭改區(qū)后,杭州市區(qū)面積從683平方公里猛增至3068平方公里。城市體量突然增大,顯然給城鎮(zhèn)化留下了足夠的空間。

        王勇飛認(rèn)為,十多年過去了,現(xiàn)在看來這些地區(qū)發(fā)展都很不錯?!罢嬉獏^(qū)劃調(diào)整,肯定是原有的區(qū)劃影響到了發(fā)展,一切為了發(fā)展而考慮。”

        嘗到甜頭的杭州,面對富陽、臨安的縣改區(qū),顯然動力十足。

        而浙江范圍內(nèi)最近一次的重大行政區(qū)劃調(diào)整,發(fā)生在2013年10月,調(diào)整對象是原紹興市的紹興縣和縣級市上虞。

        2013年10月,即浙江提出“加快縣域經(jīng)濟(jì)向城市(都市區(qū))經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”前一個月,《關(guān)于調(diào)整紹興市部分行政區(qū)劃的請示》得到國務(wù)院批復(fù)。

        根據(jù)國務(wù)院批復(fù)內(nèi)容,紹興縣被撤銷,設(shè)立紹興市柯橋區(qū),以原紹興縣(不含孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn))的行政區(qū)域?yàn)榭聵騾^(qū)的行政區(qū)域。同時撤銷縣級市上虞市,設(shè)立紹興市上虞區(qū),以原上虞市的行政區(qū)域?yàn)樯嫌輩^(qū)的行政區(qū)域。原紹興縣的孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn),劃歸紹興市越城區(qū)管轄。

        打開原紹興市地圖不難發(fā)現(xiàn),僅有一個越城區(qū)的紹興市幾乎被紹興縣包圍,要做大中心城區(qū),重要的一步,顯然是將紹興縣改區(qū)。

        縣域經(jīng)濟(jì)“雙刃劍”

        2013年7、8月間,富陽計劃經(jīng)杭州市政府報給浙江省政府后,由民政廳牽頭開始做調(diào)研。據(jù)汪勇飛回憶,“我們牽頭組織了發(fā)改、財政、建設(shè)、環(huán)保等十幾個部門到富陽、臨安、杭州市及杭州市其它區(qū),如余杭、蕭山,充分聽取各方意見,歷經(jīng)近4個月時間,約在去年11月份形成報告并交給了省政府?!?/p>

        王勇飛表示,根據(jù)前期調(diào)研,縣改區(qū)對富陽、臨安和杭州都有利。對于杭州來說,城市體量擴(kuò)大了,可以資源互補(bǔ)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,同時有利于環(huán)境保護(hù)。而對于富陽和臨安來說,融入杭州大都市圈,老百姓的實(shí)惠是顯而易見的。

        在汪勇飛看來,正是基于雙方的互贏,富陽和臨安都很積極。

        富陽方面很早就開始為撤縣(市)建區(qū)努力,在推進(jìn)城市化的過程中,一直主動融入杭州。富陽市發(fā)展改革局副局長龐洪濤曾坦言,“十一五”期間,富陽已經(jīng)提出與杭州接軌,實(shí)施“融入大都市”戰(zhàn)略。

        2010年10月1日,富陽與杭州之間實(shí)現(xiàn)了公交一體化。據(jù)當(dāng)時富陽市公共交通有限公司的負(fù)責(zé)人稱,這是富陽加快融入杭州大都市的一個戰(zhàn)略舉措。2011年底,富陽開始發(fā)放杭州市民卡,可用于醫(yī)療、交通和銀行,享受與杭州同城待遇。

        目前,富陽市正準(zhǔn)備開建連接之江與城西的紫之隧道,改建與蕭山區(qū)無縫對接的春永線工程。杭州市主城區(qū)與富陽市之間還將建城際鐵路,即將規(guī)劃建設(shè)的杭黃高鐵,也將橫貫富陽全境。

        對于富陽如此積極的行為,曾任金華市副市長、現(xiàn)任浙江省政協(xié)常委的黃小杭在接受《民生周刊》記者采訪時表示,浙江在中國經(jīng)濟(jì)中基本屬于第一方陣,市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到較高水平的時候,要以縣域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),不斷向市域經(jīng)濟(jì)進(jìn)軍。富陽正是順應(yīng)了這種發(fā)展趨勢。

        以民營企業(yè)、塊狀經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場為特征的縣域經(jīng)濟(jì)一直是浙江的傳統(tǒng)和優(yōu)勢。2013年,浙江在全國百強(qiáng)縣中占據(jù)14個席位。黃小杭認(rèn)為,目前浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)體現(xiàn)出“雙刃劍”特點(diǎn),弊端顯現(xiàn)出來?!翱h越來越強(qiáng),縣域的局限性也日益嚴(yán)重,發(fā)展受限,縣與縣難以合力;市越來越弱化,對市域各縣難以協(xié)調(diào)?!?/p>

        黃小杭的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。根據(jù)浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會調(diào)研報告,2010年,包括蕭山、紹興縣、諸暨、慈溪、樂清、上虞在內(nèi)的13個工業(yè)產(chǎn)值超千億元的浙江大縣,與江陰、昆山、張家港、常熟、吳江5個江蘇強(qiáng)縣的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模實(shí)力相當(dāng)。

        據(jù)此,黃小杭在2011年浙江省政協(xié)會議提出的《關(guān)于重視市管縣,做強(qiáng)中心城市的建議》,呼吁重視區(qū)域中心城市的發(fā)展,增強(qiáng)輻射能力,擴(kuò)大競爭力,提升綜合實(shí)力和地位。

        2013年11月28日,浙江省委書記夏寶龍?jiān)谑∥瘯h報告中指出,要像抓縣域經(jīng)濟(jì)一樣抓好市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?!半S著發(fā)展階段和競爭格局的變化,傳統(tǒng)縣城經(jīng)濟(jì)的局限性越來越明顯?!?/p>

        強(qiáng)弱之爭

        想要做大中心城市、做強(qiáng)市域經(jīng)濟(jì)的,不僅僅是杭州市,但在“強(qiáng)市”與“強(qiáng)縣”的選擇上,浙江境內(nèi)并非所有的縣都如富陽一般積極,也并非都如富陽與杭州那樣兩廂情愿。

        發(fā)生在紹興的“縣改區(qū)”看起來十分平靜,但此前也有一些民眾在網(wǎng)絡(luò)上表達(dá)了不滿,如上虞有20名老干部聯(lián)名上書。

        “這是非常自然的事情?!蓖粲嘛w對《民生周刊》記者表示,原有行政規(guī)劃嚴(yán)重制約了紹興市的發(fā)展。浙江11個地級市中,“一城一區(qū)”的以前僅有紹興和麗水,紹興改完之后,就只剩下了麗水。

        撤縣設(shè)區(qū)后,紹興市區(qū)面積達(dá)到2800多平方公里,超過寧波(2400平方公里),僅次于杭州(3080平方公里),是溫州(1187平方公里)的兩倍多,一舉躍為浙江省市區(qū)面積第二大的城市。

        從2013年5月7日《紹興日報》的評論員文章不難看出紹興市的愿景:“2013年,在中國夢燦爛綻放的映照下,紹興建設(shè)大城市的夢想,從來沒有像今天這樣變得如此清晰、如此接近現(xiàn)實(shí)?!?/p>

        地處浙江省北部的湖州市,也正在醞釀對市內(nèi)強(qiáng)縣長興進(jìn)行撤縣建區(qū)。與富陽的積極主動和紹興的平靜不同,誰也沒有料到,長興在面對湖州的“招安”時,反應(yīng)如此激烈。

        2013年5月初,湖州將對長興“撤縣設(shè)區(qū)”的消息傳出,一石驚起千層浪,始終在謀求撤縣建市的長興,打出了“寧市不區(qū)”的口號,兩百多名老干部上書縣委,縣委四套班子集體反對。

        同年5月8日,上千名長興居民聚集在縣政府大樓,現(xiàn)場出現(xiàn)各種形式的標(biāo)語:“強(qiáng)烈要求撤縣建市,堅(jiān)決反對撤縣建區(qū)”、“太湖望縣不撤,錦繡長興永存”……

        這場風(fēng)波持續(xù)了4天,時隔8個月后,與當(dāng)初的高調(diào)截然不同的是,長興官員如今已經(jīng)不愿談及此事,且諱莫如深。

        “老百姓的心情完全可以理解,但必竟影響了和市里的感情?!遍L興一位不愿具名的官員如此總結(jié)那場風(fēng)波?!拔覀儸F(xiàn)在只想讓時間沖淡一切,不想再節(jié)外生枝?!?/p>

        為什么當(dāng)時會出現(xiàn)那么大反彈,長興出租車司機(jī)沈師傅向《民生周刊》記者道出了實(shí)情:“湖州經(jīng)濟(jì)不怎么樣,而長興這幾年發(fā)展得很好。如果縣改區(qū),長興可能會吃虧?!贝饲?,長興一位官員在接受媒體采訪時也曾直言:“說到底就是嫌湖州窮,如果湖州強(qiáng)大了,我們也是愿意并入湖州的。”

        針對長興的這場風(fēng)波,浙江省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長徐劍鋒在接受《民生周刊》記者采訪時表示:“目前,浙江除了杭州、寧波、溫州,大都出現(xiàn)過這種情況,比如金華和義烏、紹興與原紹興縣、湖州和長興。這是強(qiáng)縣弱市爭財權(quán)的問題,實(shí)際上就是縣域經(jīng)濟(jì)和市域經(jīng)濟(jì)的矛盾?!?/p>

        這種博弈對于“弱市”來說更加困難。徐劍鋒看到,中心城市的實(shí)力,對于省管縣還是撤縣建區(qū)的影響是非常關(guān)鍵的?!案魂柌⑷牒贾?,杭州實(shí)力強(qiáng),有種傍大款的感覺。湖州與長興就不一樣,金華和義烏更是倒過來。”

        長興縣在財政上一直沿用“省管縣”體制,財政收入20%交付省里,80%留由自用。并入湖州后,長興擔(dān)心縣財政負(fù)擔(dān)會加重,湖州要來“分一杯羹”。

        網(wǎng)上一份流傳甚廣的聯(lián)名信中如此寫道:“(撤縣建區(qū))這個決定必將使長興今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭明顯減弱。”

        資料顯示,2013年長興實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值407.4億元,居湖州三縣兩區(qū)首位,在全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣中排名第52位。湖州在浙江省GDP排名第八,處于中下游位置。長興財政人均高于湖州,土地等各方面資源利用豐富。而作為中心城市的湖州,經(jīng)濟(jì)實(shí)力則相對較弱。

        長興撤縣建區(qū)后會成為半級財政,區(qū)域發(fā)展的自主權(quán)縮小,而機(jī)關(guān)單位和公職人員的行政級別和待遇卻無半分提高。

        汪勇飛表示,“縣改區(qū)”有一套嚴(yán)格的程序,其實(shí)當(dāng)時只是在征求意見,沒想到影響會這么大。

        在洶涌的民意面前,湖州決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計劃。而真正令長興無法接受縣改區(qū)的是,在得知將被“招安”之前,長興一直在積極準(zhǔn)備撤縣建市,“心理落差太大”。

        徐劍鋒認(rèn)為,長興的這種抗拒是短視的,只看到眼前小利,沒有考慮到雙贏的格局?!霸谪斦?,城市規(guī)劃難以落實(shí),塊狀經(jīng)濟(jì)的形成對市域經(jīng)濟(jì)不利?!?/p>

        實(shí)際上,早在1996年,浙江就將長興和臨安上報中央,要求撤縣建市。后因種種原因,長興惜敗于臨安,錯失良機(jī)。

        1997年,盲目撤縣建市逐漸顯現(xiàn)出弊端,民政部緊急叫停,長興的改市愿望至此擱淺。一名長興官員遺憾地說:“我們就差最后一步?!?/p>

        與長興相比,富陽并入杭州能得到更多的好處。通過杭州的帶動,可以形成催生富陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。隨著醫(yī)保、社保、交通等與杭州的接軌,市民生活也更加便利。此外,杭州是副省級城市,其市轄區(qū)和代管縣級市在機(jī)構(gòu)級別上有區(qū)別,撤市建區(qū)后,富陽的官員們級別變動很大。

        黃小杭認(rèn)為,浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早,已經(jīng)到了一定階段。走向市域經(jīng)濟(jì),是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢,也是浙江發(fā)展的大方向?!斑@兩年,中央和省里下放了很多行政審批權(quán)力,進(jìn)行‘省管縣’的基礎(chǔ)已經(jīng)逐步淡化了。相反,必須由市一級來協(xié)調(diào)的上述大量政府新行為又凸顯出來,亟待強(qiáng)化?!?/p>

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