◎ 高文書(shū)

導(dǎo)言

勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)有大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)。2013年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.69億人，其中進(jìn)城農(nóng)民工1.66億人[1]。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，增加了農(nóng)民收入，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也提高了中國(guó)的城市化率。按常住人口統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到52.6%[2]；但如果以非農(nóng)業(yè)戶籍人口占全部人口的比例來(lái)衡量城市化水平的話，同年這個(gè)比重僅為35%；這兩個(gè)指標(biāo)之間存在的約18個(gè)百分點(diǎn)的差別，具體表現(xiàn)為1.6億多的進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有獲得市民身份[3]。

近年來(lái)表面上突飛猛進(jìn)而沒(méi)有伴隨戶籍制度改革實(shí)質(zhì)性跟進(jìn)的城市化，實(shí)際上是不完整的城市化。這種不完整性表現(xiàn)在，它不能勝任解決完整意義上城市化所能夠解決的問(wèn)題。換言之，沒(méi)有伴隨農(nóng)民工市民化的城市化，不能充分履行中國(guó)現(xiàn)階段所迫切期待于城市化的必要功能。所謂農(nóng)民工市民化，是指借助于工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)的過(guò)程。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程，通俗點(diǎn)說(shuō)，就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”。

推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，保障進(jìn)城農(nóng)民工能夠和城市市民獲得同等的權(quán)益，是建設(shè)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要，是推進(jìn)城市化健康發(fā)展的需要，也是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的需要。關(guān)于農(nóng)民工市民化已經(jīng)有大量研究，例如，李強(qiáng)研究了農(nóng)民工的社會(huì)分層，認(rèn)為農(nóng)民工在城市社會(huì)分層體系中處于底層地位，二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)將大部分農(nóng)民工排斥在城市社會(huì)之外[4]；王春光研究了農(nóng)民工的市民待遇差距，認(rèn)為農(nóng)民工還沒(méi)有順利實(shí)現(xiàn)市民化，他們的城市適應(yīng)水平較低，是一種“半城市化”和“虛城市化”[5]；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組研究了農(nóng)民工市民化的意義，認(rèn)為其可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，發(fā)揮城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高，并拉動(dòng)內(nèi)需[6]。

本文主要利用獨(dú)特的調(diào)查數(shù)據(jù)，在以下方面對(duì)既有研究進(jìn)行補(bǔ)充：首先，利用專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，比較進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)和社會(huì)保障等方面與城市本地市民的具體差距；其次，通過(guò)對(duì)相同城市不同年份進(jìn)城農(nóng)民工情況的比較，刻畫(huà)進(jìn)城農(nóng)民工市民化的變化趨勢(shì)，并揭示農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)。

本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分，用調(diào)查數(shù)據(jù)描述進(jìn)城農(nóng)民工城市本地市民的權(quán)益差距及其變化；第二部分，闡述近年來(lái)進(jìn)城農(nóng)民工市民化的主要政策進(jìn)展；第三部分，提出進(jìn)一步推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工市民化的建議。

一、進(jìn)城農(nóng)民工與本地市民的權(quán)益保障差距及其變化

中國(guó)已經(jīng)有1.66億農(nóng)民工走進(jìn)城市，但是他們?cè)诰蜆I(yè)和社會(huì)福利等的權(quán)益保障方面，卻與那些擁有城市本地非農(nóng)戶口的市民存在顯著差距。為了全面準(zhǔn)確地把握進(jìn)城農(nóng)民工市民化的差距及其變化，本文利用中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查”數(shù)據(jù)進(jìn)行描述和分析。該調(diào)查由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所實(shí)施，先后于2001年、2005年和2010年在上海、武漢、沈陽(yáng)、福州和西安等城市，按照嚴(yán)格的隨機(jī)抽樣調(diào)查原則，分別對(duì)500戶本地居民和500戶外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，獲得了被調(diào)查者生活、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的豐富信息。

（一）進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率較低，但正在不斷改善

勞動(dòng)合同是勞動(dòng)者與用工單位之間確立勞動(dòng)關(guān)系、明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。簽訂勞動(dòng)合同，是勞動(dòng)者的重要權(quán)利，是維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的重要保障，也是用工單位必須履行的義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》第10條明確規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面勞動(dòng)合同；已建立勞動(dòng)關(guān)系，未同時(shí)訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)自用工之日起一個(gè)月內(nèi)訂立書(shū)面勞動(dòng)合同。但調(diào)查顯示，相當(dāng)一部分城市受雇勞動(dòng)者并沒(méi)有能夠和用人單位簽訂勞動(dòng)合同，而且進(jìn)城農(nóng)民工的簽約率顯著低于城市本地勞動(dòng)者。

調(diào)查表明，大多數(shù)的受雇進(jìn)城農(nóng)民工都未能簽訂勞動(dòng)合同，而城市本地勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的比率顯著高于進(jìn)城農(nóng)民工。2001年，有73.07%的受雇進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)能簽訂勞動(dòng)合同；隨后情況有所好轉(zhuǎn)，但到2010年仍有52.11%的受雇進(jìn)城農(nóng)民工未能簽訂勞動(dòng)合同。城市本地受雇勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的比例相對(duì)較高，2001年為60.39%，2010年為69.30%。從變化趨勢(shì)看，進(jìn)城農(nóng)民工和城市本地勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的比例都在逐年提高，反映出中國(guó)勞動(dòng)者勞動(dòng)合同權(quán)益保障在不斷改善；而且進(jìn)城農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比率比城市本地勞動(dòng)者提高得更快，表明農(nóng)民工勞動(dòng)合同權(quán)益保障正快速與本地市民趨同（見(jiàn)表1）。

（二）進(jìn)城農(nóng)民工缺乏社會(huì)保障，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市本地勞動(dòng)者

根據(jù)我國(guó)的相關(guān)法律和規(guī)定，在城鎮(zhèn)工作的勞動(dòng)者，用工單位與其勞動(dòng)者應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，參保者在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法享受從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。但調(diào)查表明，2010年，進(jìn)城農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例，分別只有24.95%和31.95%；而城市本地勞動(dòng)者參加這兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的參保率分別為80.08%和75.27%。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系中最重要的部分，因此，可以認(rèn)為，在絕大部分城市本地勞動(dòng)者被社會(huì)保險(xiǎn)體系所覆蓋的同時(shí)，七成左右的進(jìn)城農(nóng)民工仍游離在城市社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。盡管在2001年至2010年間，中國(guó)城市勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)的參保率有了很大提高，但進(jìn)城農(nóng)民工與城市本地勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益差距，仍然十分巨大（見(jiàn)表2）。

表1 城市受雇勞動(dòng)者勞動(dòng)合同簽訂情況（%）

表2 城市勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)的參保情況（%）

（三）進(jìn)城農(nóng)民工很難享受城鎮(zhèn)住房保障

住房保障制度是最基本的民生保障制度之一，中國(guó)已經(jīng)建立起包括廉租房、保障房和經(jīng)濟(jì)適用房等在內(nèi)的相對(duì)完備的城鎮(zhèn)住房保障體系。但是，無(wú)論是面向低收入居民的廉租房制度，還是面向中低收入居民的經(jīng)濟(jì)適用房制度，以及面向城鎮(zhèn)職工的住房公積金制度，都是面對(duì)城鎮(zhèn)本地居民的，均將處于城市底層的農(nóng)民工群體排除在外。盡管目前國(guó)家出臺(tái)了改善農(nóng)民工居住條件的相關(guān)政策，但仍強(qiáng)調(diào)以用人單位作為改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體，并沒(méi)有將其納入政府提供的住房保障制度之中[7]。從現(xiàn)有的保障性住房供應(yīng)看，涉及的對(duì)象基本都是城鎮(zhèn)戶籍居民，中低收入的農(nóng)民工家庭基本游離在政策之外。

從本文的數(shù)據(jù)分析看，2010年僅有11.67%的進(jìn)城農(nóng)民工居住在自有住房，其余的都是住在工地、單位宿舍或出租屋；而城市本地居民中80.70%都住在自有住房。而且，進(jìn)城農(nóng)民工的居住條件顯著低于城市本地居民。從調(diào)查來(lái)看，進(jìn)城農(nóng)民工所住房屋有自來(lái)水、衛(wèi)生間和管道煤氣或天然氣的比例，顯著低于城市本地居民。例如，2005年只有64.07%的進(jìn)城農(nóng)民工其住房有衛(wèi)生間，而89.36%的城市本地居民住所都有衛(wèi)生間；2010年住所有衛(wèi)生間的進(jìn)城農(nóng)民工比例提高到84.11%，但仍低于城市本地居民12.22個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)然，需要肯定的是，在2005年至2010年間，進(jìn)城農(nóng)民工的居住條件在快速改善，而且與城市本地居民的差距也在快速縮?。ㄒ?jiàn)表3）。

表3 進(jìn)城農(nóng)民工與城市本地居民居住條件比較（%）

（四）進(jìn)城農(nóng)民工不能夠享受城鎮(zhèn)最低生活保障

最低生活保障是國(guó)家對(duì)家庭人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的人口給予資助，以保證該家庭成員的基本生活所需。根據(jù)1999年起實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》，只有擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民，才有資格在生活困難時(shí)向政府申請(qǐng)?jiān)@得救助。農(nóng)民工由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，因此無(wú)法享受最低生活保障及相關(guān)的社會(huì)救助。而且，直到目前，城市和農(nóng)村最低生活保障仍都是按屬地管理原則審批低保對(duì)象，所以進(jìn)城農(nóng)民工難以被納入流入地城市的低保范圍。有研究表明，即使一些城市放寬農(nóng)民工落戶條件，但往往會(huì)附加一條收入須高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)之類(lèi)的規(guī)定，意在減少低保人口，防止增加政府的城市公共服務(wù)成本。我們的調(diào)查顯示，2010年有3.91%的城市本地居民獲得了最低生活保障，但進(jìn)城農(nóng)民工的這一比例幾乎為零。

（五）進(jìn)城農(nóng)民工子女教育尤其是高中階段就學(xué)問(wèn)題突出

自2003年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，明確農(nóng)民工子女義務(wù)教育“以流入地為主，以公辦學(xué)校為主”的政策導(dǎo)向后，各地采取切實(shí)措施，多數(shù)地方基本實(shí)現(xiàn)了以公辦學(xué)校為主接收農(nóng)民工子女接受義務(wù)階段教育。目前，約80%的農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)公辦學(xué)校就讀。一些地方不僅將農(nóng)民工子女納入學(xué)籍管理，安排教育經(jīng)費(fèi)，享受和本地學(xué)生同等待遇，還通過(guò)一系列干預(yù)手段，促進(jìn)農(nóng)民工子女融入城市學(xué)校。

目前的主要問(wèn)題是，農(nóng)民工子女在城市里很難有上高中的機(jī)會(huì)，更難以在城市參加高考，非本省籍農(nóng)民工子女的中高考問(wèn)題日益突出。中國(guó)高中教育還沒(méi)有納入免費(fèi)義務(wù)教育范圍，農(nóng)民工家庭高中階段教育負(fù)擔(dān)較重。由于負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后棄讀高中的現(xiàn)象比較普遍。調(diào)查還表明，21.9%的農(nóng)民工希望子女能在務(wù)工城鎮(zhèn)參加中考和高考，這個(gè)比例大致與舉家遷移的農(nóng)民工比例相當(dāng)。這表明農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住越穩(wěn)定，越期望子女完全融入當(dāng)?shù)亟逃贫劝才?。這意味著考試制度的改革而非就讀準(zhǔn)入，已成為農(nóng)民工子女融入城鎮(zhèn)教育的新焦點(diǎn)[6]。

二、進(jìn)城農(nóng)民工市民化的政策演變及進(jìn)展

農(nóng)民工市民化是勞動(dòng)力流動(dòng)的必然要求，是工業(yè)化和城市化的必然趨勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家開(kāi)始致力于大力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益，并在社會(huì)保障和隨遷子女教育等方面進(jìn)行大幅改革，推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程?？傮w上看，2000年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始不斷取消農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的不合理限制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)市場(chǎng)一體化；同時(shí)，積極推進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面的配套改革。到目前，農(nóng)民工社會(huì)化的法規(guī)制度框架基本確立，農(nóng)民工市民化步伐不斷加快并取得了明顯進(jìn)展。

（一）平等就業(yè)權(quán)利的進(jìn)展

在20世紀(jì)90年代后期，一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，規(guī)定了限制或禁止農(nóng)民進(jìn)入的職業(yè)和工種。這些做法損害了進(jìn)城農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)利，對(duì)外出就業(yè)農(nóng)民帶有明顯的歧視性。在此背景下，國(guó)家開(kāi)始通過(guò)勞動(dòng)政策調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)益的保障。2001年3月，全國(guó)人大在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，著重強(qiáng)調(diào)打破城鄉(xiāng)分割體制，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)。2003年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》頒布，要求取消專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工設(shè)置的登記項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁。

2004年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》（2004年中央“1號(hào)文件”）提出，進(jìn)一步清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性和不合理收費(fèi)，簡(jiǎn)化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手段，防止變換手法向進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民及用工單位亂收費(fèi)。這一文件確立了公正對(duì)待農(nóng)民工，讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市的完整改革框架。同年，又頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求地方各級(jí)政府，特別是城市政府要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境作為重要職責(zé)。該階段的政策，反映出政府對(duì)改善農(nóng)村外來(lái)工就業(yè)環(huán)境的重視，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)農(nóng)村外來(lái)工政策的調(diào)整進(jìn)入新的階段[8]。

2006年3月27日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。這是中央政府關(guān)于農(nóng)民工的第一份全面系統(tǒng)的政策文件，它涉及了農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等方面的政策措施。2007年又頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》，基本形成了消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的法律框架。

（二）平等的社會(huì)保障權(quán)利的進(jìn)展

社會(huì)保障制度是國(guó)家和社會(huì)根據(jù)法律法規(guī)，保證社會(huì)成員依法獲得基本生活權(quán)利，以維系社會(huì)穩(wěn)定的各種社會(huì)安全制度。從相關(guān)的法律規(guī)定來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度原則上已不排斥進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)入，主要問(wèn)題是缺乏切實(shí)有效的履行。

為推動(dòng)社會(huì)保障體制改革，我國(guó)分別于1997年、1998年和1999年先后出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度的決定》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保對(duì)象、繳費(fèi)比率和享受條件等作出了明確規(guī)定。盡管這些法規(guī)所規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍有所不同，但它們都明確規(guī)定，只要是和有關(guān)用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的職工，都有參加和享受相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。但是，這些法規(guī)沒(méi)有對(duì)“職工”的范圍進(jìn)行明確界定，使得許多用人單位都認(rèn)為農(nóng)民工并不是職工，從而沒(méi)有將他們納入社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象范圍。針對(duì)這一問(wèn)題，中國(guó)2004年頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)“職工”一詞進(jìn)行了明確定義：“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者。”可見(jiàn)，在此之前，在涉及農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的法律規(guī)定方面，只有《工傷保險(xiǎn)條例》明確將進(jìn)城農(nóng)民工納入“職工”范圍，而其他社會(huì)保險(xiǎn)是否包括進(jìn)城農(nóng)民工，仍缺乏明確的規(guī)定。

2009年2月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部向社會(huì)公布《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，規(guī)定在城鎮(zhèn)就業(yè)并與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這就明確規(guī)定了進(jìn)城農(nóng)民工享有與城市本地勞動(dòng)力同等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。為促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動(dòng)，保證參保人員跨省流動(dòng)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，國(guó)務(wù)院決定從2010年1月1日起施行《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。該辦法的主要內(nèi)容有：包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可在跨省就業(yè)時(shí)隨同轉(zhuǎn)移；在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的同時(shí)，還轉(zhuǎn)移部分單位繳費(fèi)；參保人員在各地的繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算，對(duì)農(nóng)民工一視同仁。

（三）子女教育平等權(quán)利的進(jìn)展

20世紀(jì)90 年代中期后，政府開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)民工子弟的入學(xué)難問(wèn)題，在1998年由國(guó)家教委和公安部聯(lián)合正式頒布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》中，已允許流動(dòng)兒童在城市借讀。2000年之后，政府對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題逐步重視，也出臺(tái)了一些政策或規(guī)定。2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的“兩為主”方針，即以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主。2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求流入地政府接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)厝罩乒k中小學(xué)入學(xué)，在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理。在2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中，提出要“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”，并再次明確提出了“兩為主”原則。

為解決進(jìn)城農(nóng)民工義務(wù)教育階段后的教育問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳2012年8月31日轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)廣為關(guān)注的“異地高考”問(wèn)題作了明確規(guī)定，并要求各地有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺(tái)?！侗本┦兄虚L(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中首次提出，對(duì)符合條件的來(lái)京務(wù)工人員隨遷子女將滿足他們接受高中階段教育的需求。這一政策，給今后實(shí)現(xiàn)異地高考奠定了基礎(chǔ)。

三、推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民工市民化的政策建議

（一）戶籍制度改革需要實(shí)質(zhì)性突破

首先，中央政府要提出改革目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間表。即把以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)的城市化率作為指導(dǎo)性規(guī)劃下發(fā)給地方政府，分人群有條件地設(shè)定完成改革的截止期。大致來(lái)說(shuō)，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億人的落戶和基本公共服務(wù)需求，消除人戶分離的存量問(wèn)題；同時(shí)按照每年城市化水平提高1個(gè)百分點(diǎn)的節(jié)奏，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市后5年時(shí)間里，解決戶籍問(wèn)題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達(dá)到70%。

其次，明確區(qū)分中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革中的財(cái)政責(zé)任。中央要對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延做出明確界定，據(jù)此重新劃分中央和地方責(zé)任，同時(shí)也可以避免不顧國(guó)情無(wú)限擴(kuò)大覆蓋范圍的現(xiàn)象。建議由地方政府為社會(huì)保障和最低生活保障等生活救助項(xiàng)目中補(bǔ)貼部分埋單，而中央政府承擔(dān)全部各級(jí)義務(wù)教育責(zé)任。這樣，也可以同時(shí)解決長(zhǎng)期存在的義務(wù)教育在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的不均衡問(wèn)題。

再次，地方政府根據(jù)中央的要求制定改革路線圖，按照既定時(shí)間表推進(jìn)改革。對(duì)于尚未納入市民化時(shí)間表的農(nóng)民工及其家庭，地方政府有責(zé)任盡快為其提供均等化的基本公共服務(wù)。根據(jù)問(wèn)題的緊迫性，區(qū)分先后地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，大體上，均等化的順序應(yīng)依次為：基本社會(huì)保險(xiǎn)（其中順序應(yīng)為工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)）、義務(wù)教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會(huì)保險(xiǎn)和義務(wù)教育的充分覆蓋，應(yīng)該無(wú)條件地盡快完成[3]。

（二）進(jìn)一步解決進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題

要改變義務(wù)教育的逐級(jí)劃片管理模式，實(shí)行義務(wù)教育的屬地管理模式，讓農(nóng)民工子女獲得與城市孩子一樣的受教育權(quán)利。城市政府應(yīng)負(fù)責(zé)保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，將農(nóng)民工子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。以公辦學(xué)校為主接受農(nóng)民工子女，政府按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向?qū)W校劃撥生均經(jīng)費(fèi)。支持社會(huì)力量舉辦“農(nóng)民工子弟學(xué)?！?，對(duì)于愿意承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)、具有辦學(xué)師資和安全設(shè)施的民辦學(xué)校在師資培訓(xùn)、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置、校園用地等方面予以支持，并按學(xué)生人數(shù)給予財(cái)政補(bǔ)貼，保證農(nóng)民工子女能接受質(zhì)量合格的基礎(chǔ)教育。確立民工子弟學(xué)校的合法地位，妥善地將農(nóng)民工子弟學(xué)校納入國(guó)家教育體系，使辦學(xué)者能進(jìn)行長(zhǎng)期的追加投資，設(shè)計(jì)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮農(nóng)民工子弟學(xué)校填補(bǔ)正規(guī)教育供給不足的缺陷[8]。

要著力解決進(jìn)城農(nóng)民工子女的義務(wù)教育階段后的教育，尤其是“異地高考”問(wèn)題。外來(lái)務(wù)工人員雖然不具備流入地的城市戶口，但他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮作出了貢獻(xiàn)，已成為事實(shí)上的“當(dāng)?shù)厝恕?。按照?quán)責(zé)對(duì)等的原則，讓他們的子女享受平等的受教育權(quán)、考試權(quán)和錄取資格，像流入地的孩子一樣，分享公平教育的陽(yáng)光，是一種很正常的教育待遇，也是社會(huì)公共福利的應(yīng)有之義。關(guān)于“異地高考”，可以借鑒有關(guān)專(zhuān)家提出的“全國(guó)統(tǒng)考+大學(xué)入學(xué)考試”模式[9]，即在全國(guó)統(tǒng)考之后，再加一場(chǎng)由各所大學(xué)自主出題和考試。這樣既解決了高考戶籍問(wèn)題，消除了地域歧視，減少了“一考定終身”的偶然性，又充實(shí)了高校的自主管理權(quán)，符合大學(xué)“自治”的精神，有益于學(xué)術(shù)的繼承與發(fā)展。

（三）建立和完善進(jìn)城農(nóng)民工住房保障體系

完善和落實(shí)農(nóng)民工廉租房制度。鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建職工宿舍或農(nóng)民工公寓，積極改善農(nóng)民工在用人單位的居住條件。鼓勵(lì)以大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村村委會(huì)為單位，利用非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工興建集居住、文化、教育、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施于一體的居住社區(qū)。在符合城市發(fā)展規(guī)劃的條件下，應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建設(shè)符合農(nóng)民工需求的集體宿舍和家庭式住房。發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量，支持廉租房建設(shè)，使農(nóng)民工租得起、住得下。政府要引導(dǎo)住宅開(kāi)發(fā)企業(yè)在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建設(shè)面向農(nóng)民工的低租金住房，向用人企業(yè)或農(nóng)民工個(gè)人出租。

探索建立經(jīng)濟(jì)租用房制度，解決收入較高的農(nóng)民工家庭住房問(wèn)題[8]?！敖?jīng)濟(jì)租用房”又叫經(jīng)濟(jì)性租房，是指政府或企業(yè)持有一部分房源，并將這些房屋以一定價(jià)格出租給特定人群。這些房屋的居住條件要好于廉租房，是專(zhuān)門(mén)為特定人群解決居住問(wèn)題所設(shè)定的。它以政府提供政策支持為前提，用市場(chǎng)的辦法建設(shè)和租賃，其租金價(jià)格略低于同等條件下的市場(chǎng)租金價(jià)格，房屋多為小戶型，供應(yīng)對(duì)象主要面向中低收入住房困難群體，房屋租金實(shí)行以物價(jià)部門(mén)核實(shí)的成本來(lái)定價(jià)。目前，這一制度已在福建等地推行。它是繼經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房之后，一種全新的住房模式。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)以提高進(jìn)城農(nóng)民工的人力資本水平

農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕保酥贫?、法律、資金等因素之外，還取決于農(nóng)民工自身的素質(zhì)和自我發(fā)展的能力。綜合素質(zhì)較高的農(nóng)民工，進(jìn)城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，容易獲得相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和較高的收入；另一方面又容易縮小與市民的差距，培育市民觀念，承擔(dān)市民義務(wù)，得到市民社會(huì)及其管理者的認(rèn)同，更好地融入市民社會(huì)[10]。政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民工培訓(xùn)，提高他們的知識(shí)技能水平，為農(nóng)民工市民化提供助推力。

當(dāng)前，最迫切的是城市公共職業(yè)教育和培訓(xùn)服務(wù)應(yīng)向進(jìn)城農(nóng)民工充分開(kāi)放。目前，中國(guó)已經(jīng)在城市建立起比較完善的公共就業(yè)服務(wù)體系，提供包括公共就業(yè)信息、公共職業(yè)介紹、公共職業(yè)培訓(xùn)和針對(duì)特殊對(duì)象的就業(yè)援助等服務(wù)，而且這些服務(wù)基本都是免費(fèi)的。但是，這些服務(wù)主要針對(duì)城鎮(zhèn)本地居民，進(jìn)城農(nóng)民工很難獲得公共職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)。進(jìn)城農(nóng)民工在城市工作和生活，為城市經(jīng)濟(jì)做出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)，而且相當(dāng)一部分進(jìn)城農(nóng)民工已經(jīng)在城市工作多年，除戶籍身份外，他們與城鎮(zhèn)本地居民沒(méi)基本有任何區(qū)別。因此，現(xiàn)行的城市公共職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)對(duì)象，應(yīng)該擴(kuò)大到所有在城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行求職登記的農(nóng)民工。中央政府要安排專(zhuān)門(mén)的資金，對(duì)農(nóng)民工主要流入地進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)移支付，以維護(hù)各地區(qū)之間在農(nóng)民工公共職業(yè)培訓(xùn)負(fù)擔(dān)方面的公平性。

[1]央視網(wǎng).2013年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.69億人.2014-02-10, http://m.news.cntv.cn/2014/02/10/ARTI1391997079978577.shtml.

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2013.

[3]蔡昉,高文書(shū).中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障體制改革與發(fā)展道路.經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013.

[4]李強(qiáng).戶籍分層與農(nóng)民工的社會(huì)地位.中國(guó)黨政干部論壇,2002(8).

[5]王春光.農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問(wèn)題研究.社會(huì)學(xué)研究,2006(5).

[6]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向.改革,2011(5).

[7]湯云龍.農(nóng)民工市民化:現(xiàn)實(shí)困境與權(quán)益實(shí)現(xiàn).上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011(5).

[8]王竹林.城市化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化研究.西北農(nóng)林科技大學(xué).博士論文.2008.

[9]張?zhí)K婷.推進(jìn)異地高考——中國(guó)高等教育改革的突破.佳木斯教育學(xué)院學(xué)報(bào),2011(6).

[10]簡(jiǎn)新華.新生代農(nóng)民工融入城市的障礙與對(duì)策.求是學(xué)刊.2011(1).