王華偉

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

《行政訴訟法》的修改已成為近年我國法治建設(shè)的熱點之一。就目前所公布的《行政訴訟法修正案（草案）》而言，其中對非訴行政案件的具體執(zhí)行體制或模式未作任何修改或回應(yīng)。筆者認為，這不應(yīng)成為修法的“遺漏地帶”。因為自《行政訴訟法》實施以來，非訴行政案件數(shù)量長期居高不下已是不爭的事實，特別是歷年非訴行政案件的數(shù)量均遠超于訴訟行政案件。這不得不引起各界的深思，二者的案件數(shù)量相差如此懸殊是否真的“正?！保坎门信c執(zhí)行到底何者為行政訴訟的重心？現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行體制是否真的“合理”？在司法公正與行政效率之間如何實現(xiàn)二者角色的均衡？筆者正是帶著上述疑問對我國非訴行政執(zhí)行的若干問題逐步展開分析和檢討，并認為行政訴訟實質(zhì)法治正義的實現(xiàn)，亟需以“裁執(zhí)分離”為切入點突破現(xiàn)有困境，進而推進非訴行政執(zhí)行體制之全面改造。

一、非訴行政執(zhí)行現(xiàn)有運作機理引入與辨析

從比較對照的視角觀察非訴行政執(zhí)行的運作機理，或許會對其有更為深刻和形象的認識。其一，相對于行政機關(guān)自行執(zhí)行而言，非訴行政執(zhí)行是行政機關(guān)向人民法院提出申請，由人民法院執(zhí)行的一種模式，筆者將其通俗地概括為因“官告民”而產(chǎn)生的執(zhí)行，在學(xué)理上有學(xué)者稱之為“申請法院執(zhí)行說”。①參見皮宗泰：《對人民法院非訴行政執(zhí)行的思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1 期。其二，相對于法院內(nèi)部的訴訟執(zhí)行而言，從“與訴訟執(zhí)行對照”的角度審視，②有學(xué)者將其概括為“與訴訟執(zhí)行對照說”，參見林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第271 頁。非訴行政執(zhí)行不同于行政相對人提起訴訟，經(jīng)法院裁判后又因一方當(dāng)事人不履行而引起的訴訟執(zhí)行，可形象地稱之為因“民告官”引發(fā)的執(zhí)行；而非訴執(zhí)行是“申請人民法院強制執(zhí)行，不是向人民法院提起訴訟……申請不是訴訟，不需要經(jīng)過訴訟程序”。③應(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，《中國法學(xué)》1998年第4 期。兩相對照之下，非訴行政執(zhí)行的運作過程更加清晰明確，即“非訴訟行政執(zhí)行，是在行政機關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請下，人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動或制度”。④傅士成：《我國非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個問題》，《中國法學(xué)》2002年第3 期。申請主體是行政機關(guān)，具體執(zhí)行的主體是人民法院，這就是現(xiàn)有非訴行政案件最主要最基本的運作機理和執(zhí)行模式。

對非訴行政執(zhí)行的運作機理可以從不同的角度進行深入考察，比如法規(guī)范層面非訴執(zhí)行條文所占的比例、司法實踐層面非訴執(zhí)行案件分布的行政管理領(lǐng)域以及行政法理層面非訴執(zhí)行權(quán)運行的內(nèi)在構(gòu)造等，基于篇幅所限，筆者“無力”在此逐一探討。在本文中，筆者擬擷取非訴行政執(zhí)行運作中的最大特點即案件數(shù)量，從該角度通過其與行政一審案件及法院執(zhí)行案件的比照，引出本文所欲論證的首要議題——非訴行政執(zhí)行體制已到了“非改不可”之地步。

根據(jù)《中國法律年鑒》刊載的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者對1990年《行政訴訟法》實施至2012年全國法院受理的行政一審和行政非訴案件量進行了梳理，在這23年間，全國法院共受理行政一審案件1912855 件（年均8 萬件左右），共受理行政非訴案件約為4813535 件（年均24 萬件左右），總量上，后者約為前者的2.5 倍（年均收案量上，后者約為前者的3 倍）。就歷年案件的數(shù)據(jù)對比而言（見圖1），從1993年開始行政非訴案件量與行政訴訟案件量之間的差距逐年加大，到2000年時達到頂峰，二者相差四倍之多，此后雖呈逐年下降趨勢，但行政非訴案件量遠超于行政訴訟案件量的狀況仍未改變。筆者始終感覺這種現(xiàn)象并“不正?！?，因為行政訴訟的本質(zhì)和重心應(yīng)在于司法裁判，而不應(yīng)在于非訴執(zhí)行。

圖1 全國法院歷年行政一審及非訴案件收案數(shù)量對比

如果上述數(shù)據(jù)仍不能有力地說明行政訴訟發(fā)展的“畸形”以及法院司法裁判角色的“偏位”，筆者還可以借助于行政非訴案件在法院執(zhí)行系統(tǒng)中所占的數(shù)量和比例，進一步指出行政非訴案件已經(jīng)擠占了大量有限的司法執(zhí)行資源，同時也造成了執(zhí)行工作中司法角色的“錯位”。根據(jù)《中國法律年鑒》刊載的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者對1990年《行政訴訟法》實施至2012年全國法院執(zhí)行案件的數(shù)量進行了梳理，其主要包括民事、行政非訴、刑事、行政訴訟執(zhí)行，在圖2、圖3 中可以發(fā)現(xiàn)，四者在法院執(zhí)行體系中的地位可謂“一目了然”。除民事執(zhí)行外，行政非訴執(zhí)行儼然已成為法院的第二大執(zhí)行任務(wù)，無論歷年執(zhí)結(jié)案件數(shù)量，還是占執(zhí)結(jié)案件總量比重，均大大超過刑事和行政訴訟執(zhí)行案件。從情理上講，如果民事、刑事、行政等訴訟案件的執(zhí)行由法院負責(zé)尚“無可厚非”，那么本質(zhì)上作為行政決定執(zhí)行方式之一的行政非訴案件再交由法院執(zhí)行，就顯得不那么“情有可原”了。

【圖3 說明】①數(shù)據(jù)資料均來源于《中國法律年鑒》；②《中國法律年鑒》無1990年至1992年全國法院執(zhí)行數(shù)據(jù)，故這三年的數(shù)據(jù)暫缺；③1993年至2001年全國法院民事執(zhí)行數(shù)據(jù)，包括純民事執(zhí)行數(shù)據(jù)與經(jīng)濟執(zhí)行數(shù)據(jù)這兩項。

二、非訴行政執(zhí)行體制是否到了“非改不可”之地步

“任何一種制度在實施了一段時期以后，沒有不退化變質(zhì)的，這不僅是因為它沒有在適當(dāng)?shù)臅r候發(fā)生改變，從而使自己變得頑固不化，而且也是因為它只朝著單一方向發(fā)展，從而使自己變得面目全非，這樣一來，它已經(jīng)再也沒有能力勝任自己的職責(zé)了，因此我們試圖從根本上改造它，而不是在整個歷史中去否認它、破壞它。”⑤[法]涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第26 頁。當(dāng)前《行政訴訟法》正面臨較大程度的修改，與行政訴訟案件的審理體制一樣，二十多年非訴行政執(zhí)行的運作實踐證明，行政非訴案件的執(zhí)行體制同樣也到了“非改不可”的地步。

從案件數(shù)量的角度來看，如此眾多的行政非訴案件交由法院執(zhí)行，⑥非訴行政執(zhí)行案件如此之多使某省高級人民法院“不堪重負”，以至于明文要求有限制地受理非訴行政執(zhí)行案，并禁止受理或暫緩受理違章拆除、恢復(fù)耕種、責(zé)令停產(chǎn)等六大類非訴行政執(zhí)行案。參見余東明：《浙法院拒受部分非訴行政執(zhí)行案引震蕩》，《法制日報》2007年10月30日第8 版。使得非訴行政執(zhí)行體制的弊端暴露無遺。其中最明顯的莫過于房屋征遷案件中民眾對法院強制執(zhí)行的“暴戾化情緒”和“極端化對抗”事件層出不窮，極大地損害了司法的權(quán)威和法院公信力，迫使最高人民法院不得不發(fā)出《關(guān)于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》之類的命令性文件，嚴厲約束法院的強制執(zhí)行行為。正如有論者指出的，“現(xiàn)行司法強拆運行機制不能有效遏制強制拆遷中惡性事件的發(fā)生，且可能導(dǎo)致司法強拆面臨較大的運行風(fēng)險，使其失去道義和法治層面的正當(dāng)性支撐，導(dǎo)致司法強拆陷入被民眾暴戾化抵制的運行困境”。⑦陳發(fā)桂：《司法強拆運行機制可行性審視——基于案例分析的反思與重》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1 期。而且，筆者在前文闡述行政非訴案件與行政一審案件及法院執(zhí)行案件之間數(shù)量失衡與比例失調(diào)的現(xiàn)象時，也或多或少揭示了現(xiàn)有非訴執(zhí)行模式有違司法權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律，而這正是非訴行政執(zhí)行體制必須進行根本轉(zhuǎn)變和改革的深層次原因。司法的本質(zhì)是居中裁判，而不是行政管理與強制執(zhí)行。如今非訴案件的執(zhí)行在數(shù)量上遠遠超過訴訟案件的審判，使得本已資源緊張的司法公器“不堪重負”，由于長期“超負荷”、“非正?！边\轉(zhuǎn)，法院的執(zhí)行機構(gòu)儼然成為行政機關(guān)的一個“執(zhí)行大隊”，“這種在維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)方面表現(xiàn)出來的超級能動主義與在受案范圍、審查強度等直接涉及行政訴權(quán)保護方面所表現(xiàn)出來的過分消極主義形成了鮮明的反差，是行政審判制度目的嚴重錯位的典型表現(xiàn)”。⑧高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第54 頁。

形式法治和實質(zhì)法治是法治建設(shè)和發(fā)展兩個截然有別的階段，何海波教授在其《實質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》一書中對二者的共識和分歧作了精辟的分析：實質(zhì)法治不僅注重形式判決的合法性，更追求司法運行過程的實質(zhì)合理性，更強調(diào)法律的實質(zhì)正義。⑨參見何海波：《實質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第12-15 頁。實質(zhì)法治理應(yīng)成為行政審判和行政法官所追求和奉行的最高法治信仰之一。而目前法院承擔(dān)著過重的非訴行政執(zhí)行職能，亦發(fā)生了諸多因非訴執(zhí)行而起的惡性事件，這無疑表明交由法院強制執(zhí)行的體制，不僅使法院對行政非訴案件的司法審查流于形式，更無法保障強制執(zhí)行行為和過程的實質(zhì)合理性。這顯然不利于行政訴訟由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)不相適應(yīng)。

三、非訴行政執(zhí)行改造方案之比較與評判

針對非訴行政執(zhí)行暴露出的問題和不足，學(xué)界提出了不少改革的真知灼見，實務(wù)界在行政非訴案件的具體審理和執(zhí)行方式上也進行了諸多有益的嘗試和變革，比較有代表性的改革方案或司法實務(wù)中的操作方式主要有如下幾種。

一是委托或聯(lián)合執(zhí)行方案。非訴行政案件委托執(zhí)行制度，就是法院在審查非訴行政案件的強制執(zhí)行申請并作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，通過與行政機關(guān)平等協(xié)商，將適宜由行政機關(guān)執(zhí)行的具體事項，委托給行政機關(guān)實施的制度。當(dāng)前“法院到場而將具體事項交由行政機關(guān)執(zhí)行”的委托執(zhí)行制度無疑是公正與效率兩大原則價值沖突的優(yōu)化選擇結(jié)果。⑩江勇、吳將斌：《非訴行政案件委托執(zhí)行制度當(dāng)議》，《人民法院報》2007年7月19日第6 版。它既契合行政權(quán)委托理論，又有助于司法權(quán)回歸本位，更有利于社會主義和諧社會建設(shè)。在現(xiàn)實中，不乏委托執(zhí)行的司法案例，比如浙江省臺州、溫州等地法院的委托執(zhí)行創(chuàng)新實踐。?李至堅、潘君輝、陳偉君：《非訴行政案件委托執(zhí)行制度的構(gòu)建探討》，《法律適用》2011年第4 期。除委托執(zhí)行外，有些地方法院甚至與行政機關(guān)嘗試聯(lián)合執(zhí)行的做法。筆者認為，委托或聯(lián)合執(zhí)行無論理由多么充分，其最大的問題就是容易給老百姓留下法院與政府“沆瀣一氣”執(zhí)行的印象，嚴重損害司法形象和權(quán)威，而且執(zhí)行的過程也不好控制，一旦發(fā)生極端事件，法院免不了要與行政機關(guān)承擔(dān)“連帶”的法律后果。?對于委托執(zhí)行，2012年最高人民法院通過《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，確立國有土地房屋征遷非訴案件“裁執(zhí)分離”的執(zhí)行模式后，各地法院的“委托執(zhí)行”方式已難覓蹤跡。而對于“聯(lián)合執(zhí)行”，重慶市高級人民法院早在2005年就已經(jīng)叫停了這種方式，參見張雪峰：《非訴行政執(zhí)行不再聯(lián)合執(zhí)法》，《重慶日報》2005年1月25日第8 版。

二是執(zhí)行之訴方案。執(zhí)行訴訟來源于美國，王名揚先生曾在《美國行政法》一書中對美國行政決定執(zhí)行的方式以及執(zhí)行訴訟中的司法審查向國內(nèi)讀者進行了介紹。?參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第527 頁、第577 頁。我國對執(zhí)行之訴的引入，主要是為了改造現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行體制，故又稱之為非訴行政執(zhí)行的訴訟化改造方案。?參見張坤世：《非訴行政執(zhí)行制度的訴訟化改造》，《法治研究》2009年第2 期；高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第244 頁。胡肖華教授認為，執(zhí)行訴訟是指行政相對人在法定期限內(nèi)，既不向法院起訴，又不履行行政決定所確定的義務(wù)，在行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行行政決定時，主張行政決定違法，否認行政決定具有執(zhí)行力，法院通過書面審理或開庭審理后，做出是否強制執(zhí)行的程序。?胡肖華、歐愛民：《試論執(zhí)行訴訟》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》1999年第5 期。行政行為執(zhí)行訴訟不同于非訴案件，它是行政機關(guān)以原告的身份起訴拒不履行生效行政決定所確定義務(wù)的行政相對人，在法院審查行政決定的合法性的基礎(chǔ)上，由法院判令并強制相對人履行義務(wù)的訴訟類型。?李桂英：《執(zhí)行訴訟的法律思考》，《西華師范大學(xué)學(xué)報（哲社版）》2004年第1 期。

執(zhí)行訴訟實際上是一種“官告民”的行政訴訟類型，其更多地側(cè)重于對現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行進行訴訟程序的改造，即通過實質(zhì)性訴訟的程序?qū)π姓鄬θ司懿粓?zhí)行的行政決定進行審查。對于訴訟化審查后具體應(yīng)由誰執(zhí)行的問題，答案是一般由法院裁判給行政機關(guān)執(zhí)行。執(zhí)行之訴方案對于明確法院定位、理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)關(guān)系以及完備行政訴訟類型等方面的優(yōu)勢自不待言。但是，筆者認為，在我國直接設(shè)立執(zhí)行之訴還存在諸多障礙。其一，執(zhí)行訴訟的“官告民”色彩太過濃重，官民平等只存在于理論上，很難想象強勢的官員將極弱勢的百姓告上法庭的模式，能得到多少社會認同。其二，最大的問題就是：訴訟化改造之后，執(zhí)行的主體是誰？既然經(jīng)過訴訟程序?qū)彶椋蛻?yīng)該和民商事等案件一樣，由法院執(zhí)行自己作出的生效裁判，若法院直接裁判給行政機關(guān)執(zhí)行，其依據(jù)何在，行政機關(guān)憑什么聽從法院的“擺布”？這顯然要以強有力的司法權(quán)作為后盾，但這也正是我國司法的“軟肋”所在，若不能從理論和實踐上根本解決執(zhí)行主體的問題，即使執(zhí)行之訴實行后，也無法避免法院變?yōu)樾姓C關(guān)“執(zhí)行大隊”的窘境。筆者認為，任何制度的變革都應(yīng)立足于本國國情和傳統(tǒng)，照搬移植西方的模式是行不通的，要善于從我國現(xiàn)有機制的實踐中找尋出其“優(yōu)良的基因”———即使備受詬病的現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行體制也有其可資利用和改造之處，不應(yīng)全盤否定。執(zhí)行之訴方案只不過是對現(xiàn)有非訴審查的程序進行了訴訟化改造而已，只要適當(dāng)改造現(xiàn)有非訴行政執(zhí)行體制中對行政決定的司法審查程序，同樣可以實現(xiàn)這樣的功能，沒必要再獨立增加一個新的訴訟類型。改革非訴執(zhí)行體制的關(guān)鍵在于執(zhí)行主體的確定，在司法權(quán)威不足而又沒有任何司法實踐支撐的情況下，單靠執(zhí)行之訴中法院的“一紙裁判”，是無法解決這一問題的，更何況執(zhí)行之訴至今在我國仍是個沒有實踐土壤的“空中樓閣”。這一問題通過在司法實踐土壤中成長出的裁執(zhí)分離模式加以解決，或許更容易達成共識。

三是裁執(zhí)分離方案。有學(xué)者主張在維持現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，將審查和執(zhí)行職能在法院和行政機關(guān)之間進行分配，即法院只負責(zé)對行政決定合法性等內(nèi)容作出審查，具體執(zhí)行則完全由行政機關(guān)負責(zé)。這種觀點早在上世紀九十年代就有人提出，?余凌云：《行政強制執(zhí)行理論的再思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》1998年第4 期?？煞Q之為法院審查裁判權(quán)與強制執(zhí)行權(quán)的分離模式，筆者將其簡稱為裁執(zhí)分離方案。但該方案真正在司法實務(wù)中得以體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)首推2012年最高人民法院《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱：《國有土地房屋征補規(guī)定》）第九條，其規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行”。該條也由此成為了最著名的“裁執(zhí)分離條款”，因為其最大程度地實現(xiàn)了司法裁判權(quán)與組織實施權(quán)的分離和互動，有利地促進了司法權(quán)本位的回歸。此后各地法院以該司法解釋為依據(jù)，不斷豐富裁執(zhí)分離的具體內(nèi)涵。經(jīng)查閱相關(guān)報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，筆者發(fā)現(xiàn)上海、浙江等地的裁執(zhí)分離模式創(chuàng)新走在全國前列，特別是在浙江省高級人民法院的積極推動下，當(dāng)?shù)夭脠?zhí)分離的司法實踐呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面，其中尤以舟山、臺州等地為代表，裁執(zhí)分離已從最初的房屋征遷領(lǐng)域，逐步發(fā)展到國土資源、環(huán)境保護、民政拆墳等其他非訴行政執(zhí)行案件，組織實施的具體部門也逐步多樣化，這為推進以裁執(zhí)分離方案進行非訴行政執(zhí)行機制的改革和完善積累了有益的經(jīng)驗（見表1）。

表1 浙江法院推進非訴行政案件“裁執(zhí)分離”的典型實踐

四、以裁執(zhí)分離為路徑推進非訴執(zhí)行模式之改造

我國的非訴行政執(zhí)行制度改革不宜全部推倒重來，現(xiàn)有的制度架構(gòu)自有其存在的根基和可資繼承、發(fā)展之處，而裁執(zhí)分離模式正是其最佳的改造方案。筆者將從裁執(zhí)分離的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、制度構(gòu)造等方面來論證這一模式的科學(xué)性、可行性以及未來進一步發(fā)展完善的路徑。

（一）裁執(zhí)分離基本內(nèi)涵的考察與界定

裁執(zhí)分離并不是一個全新的概念，其理念與實踐早已有之，只不過在不同的語境下其有不同的含義。與“裁執(zhí)一體”相對而言，“裁執(zhí)分離”至少可以從以下四個角度進行理解。一是行政處罰中的“罰繳分離”，即行政處罰罰款決定機構(gòu)與收繳機構(gòu)的分離，體現(xiàn)在《行政處罰法》第四十六條規(guī)定的“作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離”。二是司法審判中的“審執(zhí)分離”，即法院內(nèi)部審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，具體表現(xiàn)為民事、刑事、行政等各審判業(yè)務(wù)庭室與執(zhí)行庭（局）在機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力運行上的分離。三是司法執(zhí)行過程中的“裁執(zhí)分離”，即執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的分離，比如最高人民法院在2000年通知各級法院“在強化裁判職能的同時，應(yīng)當(dāng)積極探索裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)相分離，裁判人員和執(zhí)行人員分工負責(zé)、互相配合、互相制約的新機制。目前可以考慮由一部分有審判職稱的執(zhí)行人員主要從事裁判事項，其他執(zhí)行人員主要從事執(zhí)行事務(wù)”。?參見最高人民法院《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機構(gòu)有關(guān)問題的通知》，法明傳(2000) 437 號，2000年9月30日發(fā)布。四是法院民事執(zhí)行中的“裁拍分離”，即在司法拍賣過程中，將法院的司法職能與商業(yè)拍賣行為隔離開來，實現(xiàn)司法機構(gòu)與拍賣機構(gòu)的分離。?不過，這里有一個值得關(guān)注的新動向：由于法院委托拍賣行等傳統(tǒng)拍賣方式中低估賤賣、縮水貶值、暗箱操作、司法腐敗等問題屢見不鮮，法院開始探索網(wǎng)上司法拍賣的新形式，比如浙江等地法院與淘寶網(wǎng)合作，實行零傭金的網(wǎng)絡(luò)司法拍賣。盡管各界對此質(zhì)疑聲不斷，但司法網(wǎng)拍實際上大大提升了拍賣的參與率和透明度，遏制了串標(biāo)、內(nèi)幕交易等司法腐敗現(xiàn)象，也有利于實現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化。

上述對裁執(zhí)分離的理解，雖然各自包含的內(nèi)容和適用事項有所不同，但最大的共性之處在于：均立足于權(quán)力的分離和監(jiān)督，以求實現(xiàn)權(quán)力運行的公開公正和當(dāng)事人權(quán)益保護的最優(yōu)化。這無疑是構(gòu)建行政非訴案件裁執(zhí)分離制度所必須堅守的核心準(zhǔn)則。關(guān)于國有土地房屋征遷中的裁執(zhí)分離制度，最高人民法院行政庭趙大光庭長指出：“所謂裁執(zhí)分離，是指作出裁決的機關(guān)（機構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機關(guān)（機構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機關(guān)（機構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對人合法權(quán)益。”?趙大光、馬永欣、王曉濱：《〈關(guān)于辦理中請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民司法》2012年第11 期。在此基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合相關(guān)的理論與實踐，將裁執(zhí)分離的概念進一步闡釋為：裁執(zhí)分離是指在非訴行政案件的審查和執(zhí)行過程中，實行審查裁判權(quán)與組織實施權(quán)的分離，即沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行其行政決定時，由人民法院負責(zé)對行政決定的合法性進行審查，依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行的書面裁定，并載明具體組織實施的執(zhí)行機關(guān)，或者作出不予執(zhí)行的書面裁定的制度。

就裁執(zhí)分離的特性而言，筆者所指稱的非訴行政執(zhí)行案件中的裁執(zhí)分離，是一種在法院與行政機關(guān)之間合理分配司法審查權(quán)與強制執(zhí)行權(quán)的制度，與上述行政處罰和法院系統(tǒng)內(nèi)部的各種“裁執(zhí)分離”相比，前者顯然是行政非訴執(zhí)行的一種新的制度模式。若如此，可能會延伸出另外一個問題：原本同屬法院的執(zhí)行工作，行政非訴案件的執(zhí)行可適用裁執(zhí)分離模式交由行政機關(guān)去執(zhí)行，民商、刑事、行政等訴訟案件的執(zhí)行是否也可以采取同樣的方式從法院執(zhí)行局中剝離出去，交由行政機關(guān)去執(zhí)行？筆者認為，非訴案件與訴訟案件除了在審理程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面有所差異外，更為本質(zhì)的不同在于非訴案件審查執(zhí)行的是行政決定，本質(zhì)上涉及的是司法權(quán)與行政權(quán)的邊界和分工問題，而訴訟案件特別是民商事案件系平等主體之間的糾紛，并不涉及行政權(quán)的執(zhí)行問題，所包含的僅是司法執(zhí)行權(quán)的分配問題。正是加入了“行政權(quán)”這一特殊的元素，使得行政非訴案件的執(zhí)行與民商、刑事等訴訟案件的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，即不宜再交由法院“自裁自執(zhí)”。

（二）裁執(zhí)分離正當(dāng)性之證成及需要重點衡量的問題

裁執(zhí)分離模式不啻為非訴行政執(zhí)行體制改造的一大創(chuàng)新和亮點，但其中無法回避的一系列問題也隨之而來：裁執(zhí)分離的正當(dāng)性何在？有無法理法律之依據(jù)？為什么法院審查裁定后交由行政機關(guān)去執(zhí)行就是合理的？特別是征地拆遷等“臟活、苦活、累活”，憑什么行政機關(guān)會聽從法院的意思去執(zhí)行？諸多困惑和疑問，無不有賴于從以下幾方面對裁執(zhí)分離制度進行全面的檢視來解答。

其一，是從法規(guī)范層面的可解釋性方面可以尋求的解答。法律層面對非訴行政執(zhí)行的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第六十六條和《行政強制法》第五十三條，其均規(guī)定的是“可以申請人民法院強制執(zhí)行”。從文本解釋的角度分析和審視該項內(nèi)容，的確會導(dǎo)致兩種不同方向的理解：一是申請人民法院強制執(zhí)行就意味著由法院負責(zé)具體執(zhí)行；二是該條款僅是賦予了行政機關(guān)向法院提出申請的權(quán)利，但并未細化明確法院具體執(zhí)行的方式，換言之，法院既可以自己執(zhí)行也可以探索其他的執(zhí)行模式。這兩種理解均屬于對法律文本的正常解讀。但如果從《行政強制法》的立法過程和立法目的角度再進行分析，第二種理解或許更尊重和符合立法者的原意。這是因為據(jù)全國人民代表大會法律委員會《關(guān)于中華人民共和國行政強制法（草案）》審議結(jié)果的報告》（2011年6月27日）所言：“草案四次審議稿第六十條規(guī)定：‘行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行?！罡呷嗣穹ㄔ禾岢觯瑢嵺`中向人民法院申請強制執(zhí)行的案件，除依照現(xiàn)行體制由法院審查裁定并執(zhí)行的外，還正在探索對有的案件原來由行政機關(guān)強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行的雙軌制，改為均需由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的單軌制，法院審查裁定執(zhí)行的，由行政機關(guān)組織實施，建議《行政強制法》對此予以體現(xiàn)。法律委員會經(jīng)同最高人民法院、國務(wù)院法制辦公室研究，考慮到這種執(zhí)行方式尚在改革探索，草案對具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間，因此，建議刪去草案四次審議稿上述規(guī)定?！惫识?011年6月30日最終公布的《行政強制法》第五十三條雖規(guī)定了行政機關(guān)申請法院執(zhí)行的體制，但并未規(guī)定法院審查裁定后的具體執(zhí)行方式。2012年2月27日最高人民法院針對《國有土地房屋征補規(guī)定》的司法解釋規(guī)定了裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，正是行政強制法立法原意的具體化，故以裁執(zhí)分離為路徑對非訴行政執(zhí)行體制進行深入改造具有合法性和可行性。

其二，是從司法權(quán)與行政權(quán)各回本位方面可以尋求的解答。裁執(zhí)分離模式的正當(dāng)性有賴于行政非訴執(zhí)行中司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的理順，即只有從理論上厘清了司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，裁執(zhí)分離的正當(dāng)性才會“呼之欲出”、“水到渠成”。對于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系及各自屬性，我國臺灣地區(qū)學(xué)者城仲模生動地指出：“在權(quán)力分立理論之基礎(chǔ)上，司法與行政同負實現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容之主要責(zé)任；惟前者在性質(zhì)上究系病理的、消極與被動的，后者則適正其反……行政之自動性與積極性及至其活潑之生理現(xiàn)象因之更益發(fā)揮盡至……”?城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺北三民書局1994年修訂新版，第253 頁。若放到非訴行政執(zhí)行的語境中，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系可以從以下三個層次予以闡釋。首先，行政機關(guān)為什么需要申請法院執(zhí)行？傅士成教授在《我國非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個問題》一文中對此進行了詳盡的分析，?傅士成：《我國非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個問題》，《中國法學(xué)》2002年第3 期。筆者認為其中有兩點理由最為重要，一是強制執(zhí)行屬于最容易對相對人權(quán)益造成侵害的環(huán)節(jié)，特別是涉及公民重大權(quán)益的執(zhí)行行為，也就是說，“強制執(zhí)行權(quán)的行使涉及到對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)強制措施的采取，需要嚴格的實體規(guī)則和程序規(guī)則的控制”。?張步洪：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第258 頁。二是行政行為作出后并不必然是合法的，行政權(quán)存在膨脹和被濫用之可能，在行政決定執(zhí)行前，應(yīng)提供公民權(quán)與行政權(quán)平等公正對話的權(quán)利，司法審查無疑是最好的平臺，“由地位相對超脫的第三方即人民法院來審查行政機關(guān)的申請，判斷行政決定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政機關(guān)權(quán)力濫用的可能性”。?潘波：《行政強制法教程》，中國法制出版社2011年版，第142 頁。其次，為什么法院可以只負司法審查之責(zé)？這是因為“司法權(quán)與行政權(quán)各有自己的領(lǐng)地，行政權(quán)向司法權(quán)過度擴張或者司法過度干預(yù)行政都是不可取的”。?胡建森：《公權(quán)力研究：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第205 頁。漢密爾頓曾言：“司法部門既無強制，也無意志，而只有判斷”。?[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第391 頁。王利明也指出：“司法權(quán)的核心是由司法機關(guān)代表國家對各類糾紛所進行的居中裁判，此種裁判對爭議的雙方具有約束力?！?王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第8 頁。是故，中立性、審查性、判斷性、終極性和獨立性等屬司法權(quán)之本質(zhì)屬性。易言之，司法權(quán)的核心在于審判權(quán)，居中裁斷是司法權(quán)的靈魂所在，具有極強行政權(quán)色彩的強制執(zhí)行并非司法權(quán)的內(nèi)核，理應(yīng)從司法權(quán)中“剔除”出去。最后，為什么行政機關(guān)應(yīng)遵從命其執(zhí)行的司法裁判？有學(xué)者從“公務(wù)協(xié)助”的角度進行了分析，?余韜：《司法強遷主要由政府實施模式的解讀與完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2012年第5 期。認為司法和行政是在憲法框架下的不同分工，二者均以憲法所蘊含的目標(biāo)和價值作為共同的追求，法律需要不同機關(guān)在職權(quán)法定的前提下相互給予必要的公務(wù)協(xié)助，以充分發(fā)揮國家機關(guān)作為共同一體組織的機能，以便公正、高效地保障公共秩序、維護公共利益。而且在土地房屋征遷等領(lǐng)域，政府擁有豐富的承擔(dān)強制搬遷工作的經(jīng)驗，亦具有較強的實施強制搬遷的意愿，更具有執(zhí)行過程所需的強大的人財物等資源，故而由政府具體實施司法強遷的執(zhí)行方式具有較強的可操作性。筆者認為，這種分析思路是比較公允的，無論是從“公務(wù)協(xié)助”的義務(wù)來看，還是從符合行政機關(guān)自身利益的角度分析，法院的裁判交由行政機關(guān)執(zhí)行均具有可行性。不過，行政機關(guān)最大的擔(dān)心可能就是執(zhí)行過程中萬一出現(xiàn)惡性事件的責(zé)任承擔(dān)問題，對于該問題筆者將在下文裁執(zhí)分離制度的具體構(gòu)造中予以分析。綜上，裁執(zhí)分離模式能較好地兼顧公正與效率這兩大核心價值的要求，既符合司法的角色定位，又符合行政的效率訴求，更使司法權(quán)與行政權(quán)回歸到了各自本來的位置。

其三，是從強制執(zhí)行權(quán)可分原理方面可尋求的解答。強制執(zhí)行權(quán)是不可分割的統(tǒng)一整體，還是蘊含著若干可以分割的權(quán)能，學(xué)術(shù)界對此一直存有爭議。我國的行政強制執(zhí)行發(fā)軔于民事強制執(zhí)行制度，欲探究非訴行政執(zhí)行中權(quán)力的屬性問題，或許可以從民事強制執(zhí)行的原理中找尋出可資參考之處。關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)能構(gòu)成，主要有兩種觀點，一是二權(quán)說，二是三權(quán)說。二權(quán)說認為，民事執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)構(gòu)成。三權(quán)說認為，民事執(zhí)行權(quán)是由執(zhí)行命令權(quán)（也有學(xué)者稱其為執(zhí)行指揮權(quán)）、執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)三種權(quán)力構(gòu)成。無論是根據(jù)二權(quán)說還是根據(jù)三權(quán)說，執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)都是兩個最基本的組成元素。在行政強制執(zhí)行領(lǐng)域，行政法學(xué)者同樣注意到了執(zhí)行權(quán)的可分割性。如有學(xué)者指出，“執(zhí)行實際上是由三部分下位階權(quán)力構(gòu)成的，即執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)……可以根據(jù)執(zhí)行權(quán)的可分割原理，對執(zhí)行權(quán)重新進行配置”。?馬懷德：《行政訴訟原理（第二版）》，法律出版社2009年版，第424 頁。還有學(xué)者進一步認為，“依據(jù)執(zhí)行權(quán)可分割原理，執(zhí)行的決定權(quán)和裁斷權(quán)由法院行使；而實施權(quán)交由行政機關(guān)，行政機關(guān)利用自身優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)法院審查認定的合法具體行政行為。將裁斷權(quán)、決定權(quán)和實施權(quán)進行剝離是為了保留司法審查的靈魂，同時不以犧牲行政效率為代價”。?傅士成：《行政強制研究》，法律出版社2000年版，第314 頁。筆者認為，執(zhí)行裁判權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)，理應(yīng)由法院負責(zé)；執(zhí)行實施權(quán)具有行政權(quán)性質(zhì)，可交由行政機關(guān)行使。如此一來，裁執(zhí)分離模式在強制執(zhí)行權(quán)理論上的“經(jīng)脈”便打通了。

其四，是從社會風(fēng)險規(guī)制和負擔(dān)理論方面可以尋求的解答。除前述已經(jīng)論及的理論或因素外，裁執(zhí)分離模式的正當(dāng)性應(yīng)還有其他理論的支撐，其中社會風(fēng)險規(guī)制與負擔(dān)理論無疑是比較重要的一個方面。有學(xué)者指出，無論是否己經(jīng)明確意識到，我們在事實上已經(jīng)進入德國社會學(xué)家貝克所說的“風(fēng)險社會”。?金自寧：《風(fēng)險規(guī)制與行政法治》，《法制與社會發(fā)展》2012年第4 期。風(fēng)險社會的來臨，使愈來愈多的學(xué)者認識到風(fēng)險規(guī)制的重要性。所謂風(fēng)險規(guī)制即設(shè)立專業(yè)的行政機構(gòu)，對可能造成公共危害的風(fēng)險進行評估和監(jiān)測，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段來消除或者減輕風(fēng)險。?趙鵬：《風(fēng)險社會的自由與安全——風(fēng)險規(guī)制的興起及其對傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，《交大法學(xué)》2011年第1 期。與其他學(xué)者將風(fēng)險規(guī)制的研究重點放在核技術(shù)災(zāi)難、環(huán)境危機、食品安全等與科學(xué)技術(shù)相關(guān)的風(fēng)險領(lǐng)域不同，筆者此處將以土地房屋征遷強制執(zhí)行所涉的社會風(fēng)險為分析對象。由于現(xiàn)代社會風(fēng)險具有規(guī)模大、程度深以及復(fù)合程度高等特質(zhì)，?王澤鑒：《危險社會、保護國家與損害賠償法》，《月旦法學(xué)》2005年第2 期。每類風(fēng)險及其項下的亞類型甚至每個個案都有不同的特點，?趙鵬：《風(fēng)險規(guī)制的興起與行政法的新課題》，載中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2010年年會論文集。不難想象，如此復(fù)雜多變的風(fēng)險規(guī)制任務(wù)顯然非“一家”公權(quán)力機關(guān)所能承受和完成，亟需各個相關(guān)部門或機關(guān)的協(xié)同配合，對于土地征收、房屋征遷等領(lǐng)域強制執(zhí)行中的風(fēng)險規(guī)制更是如此。這就要求非訴執(zhí)行過程中法院與行政機關(guān)應(yīng)科學(xué)合理地分配突發(fā)性事件的風(fēng)險防范義務(wù)。而裁執(zhí)分離模式正是回應(yīng)了社會風(fēng)險規(guī)制與分擔(dān)這一需求，根據(jù)這一模式，法院從紛繁復(fù)雜的具體執(zhí)行中解脫出來，可以集中精力負責(zé)司法裁判，保障行政決定的合法性，及時甄別強制執(zhí)行可能存在的各種社會風(fēng)險，并提出規(guī)制風(fēng)險的司法建議，以供行政機關(guān)在具體執(zhí)行時予以參考。而行政機關(guān)所執(zhí)行的行政決定，經(jīng)過司法審查后其合法性得以強化，其違法或恣意之處得以消弭，在具體組織實施中，行政機關(guān)可以充分利用所掌握的公安、消防等各種行政資源以及專業(yè)技術(shù)知識，有效地規(guī)避各種惡性事件發(fā)生的風(fēng)險。

（三）裁執(zhí)分離的制度構(gòu)造與模式設(shè)計

任何法律制度的創(chuàng)設(shè)都應(yīng)從本國的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、法治現(xiàn)狀和國家體制等國情出發(fā)，“必須牢記法律是特定民族的歷史、文化、社會的價值與一般意識形態(tài)與觀念的集中體現(xiàn)。任何兩個國家的法律制度都不可能完全一樣。法律是一種文化的表現(xiàn)形式，如果不經(jīng)過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化”。?[美]格林頓、戈登、奧薩魁：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第6-7 頁。筆者十分贊同立足本國國情建構(gòu)法律制度的觀點，并認為在裁執(zhí)分離非訴執(zhí)行模式的構(gòu)造過程中，以下幾個方面的問題構(gòu)成了這座“大廈”的支柱和根基，應(yīng)予重點關(guān)注。

裁執(zhí)分離模式的受理范圍如何確定，即哪些非訴行政案件可以適用裁執(zhí)分離制度，是裁執(zhí)分離實施過程中必須回應(yīng)的第一個重要問題。從域外的執(zhí)行經(jīng)驗來看：以德日為代表的行政單軌制模式，公法上的金錢債權(quán)的執(zhí)行與對行為、容忍或不行為義務(wù)的執(zhí)行均交由行政機關(guān)；以英美為代表的司法單軌制模式，多數(shù)行政行為的執(zhí)行均需向法院申請執(zhí)行令，行政機關(guān)獲得執(zhí)行令后再去執(zhí)行；以奧地利為代表的混合制模式，既未把強制執(zhí)行權(quán)完全賦予行政機關(guān)，也未把強制執(zhí)行權(quán)完全賦予司法

機關(guān)，而是根據(jù)具體情況對執(zhí)行權(quán)作出靈活調(diào)整。?參見楊臨萍：《行政強制與執(zhí)行賠償司法審查的焦點問題》，《人民司法（應(yīng)用）》2012年第12 期。由此可見，就哪些事項交由行政機關(guān)執(zhí)行，哪些事項由法院去執(zhí)行，國外并無統(tǒng)一做法，而是根據(jù)本國國情自行確定。就非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的適用范圍而言，目前主要有兩種不同的觀點：一是主張有限的裁執(zhí)分離，即將社會矛盾尖銳、執(zhí)行難度大的土地征收、房屋拆遷、土地違法等行為罰案件的執(zhí)行適用裁執(zhí)分離，對罰款、征收社會撫養(yǎng)費等涉及金錢給付義務(wù)的執(zhí)行一般不適用裁執(zhí)分離；?最高人民法院《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》以及本文表1 所示的裁執(zhí)分離相關(guān)文件，均采有限裁執(zhí)分離的觀點。二是主張完全的裁執(zhí)分離，比如應(yīng)松年教授認為非訴行政執(zhí)行的主體是法院，有違司法權(quán)的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有裁執(zhí)分離的基礎(chǔ)上，將其擴大到所有非訴行政案件的執(zhí)行，實現(xiàn)司法權(quán)與執(zhí)行權(quán)完全的分離。?這是應(yīng)松年教授在給中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法專業(yè)2013 級博士研究生上課時著力闡述的觀點。筆者認為，金錢給付義務(wù)和土地房屋征遷等行為在性質(zhì)上并無二致——均屬行政決定，從前文述及的司法權(quán)與行政權(quán)分立理論以及執(zhí)行權(quán)可分割原理的角度審視，金錢給付義務(wù)適用裁執(zhí)分離模式交由行政機關(guān)執(zhí)行在理論上是講得通的，域外也有這方面的先例與經(jīng)驗。而且實踐中由于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行較為容易，若不適用裁執(zhí)分離而仍由法院執(zhí)行，法院會有“挑肥揀瘦將難執(zhí)行的事項推給行政機關(guān)”嫌疑。但是考慮到我國非訴行政執(zhí)行的重點難點并非在于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，而是土地房屋征遷等案件的執(zhí)行，筆者主張裁執(zhí)分離模式應(yīng)當(dāng)堅持“突出重點、逐步推進、全面鋪開”的原則，即先以社會矛盾最尖銳、執(zhí)行難度最大的土地征收、房屋拆遷、土地違法等案件的執(zhí)行為重點，逐步推進相關(guān)領(lǐng)域的司法實踐，待最難執(zhí)行的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有條不紊的執(zhí)行之后，再全面推進金錢給付義務(wù)等其他領(lǐng)域行政非訴案件的裁執(zhí)分離。

法院受理裁執(zhí)分離模式的案件后，司法審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)是和以前一樣，還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，殊值探討。欲深入分析此問題，有必要對現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行審查程序和標(biāo)準(zhǔn)進行一下檢討?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條確立了非訴行政案件“重大明顯違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)，其又稱為“適度審查標(biāo)準(zhǔn)”，所采用的審查程序為不開庭的書面審理。但筆者認為僅靠書面審理程序和適度審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足日益多樣化、復(fù)雜化的行政非訴案件審查的需要，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的審查模式作進一步改造，使之更為符合裁執(zhí)分離審查模式的特殊性。首先是審查程序的“訴訟化”改造。但如前所述，筆者所言的訴訟化改造并非照搬行政機關(guān)作為原告、被執(zhí)行人作為被告的美國執(zhí)行之訴模式，而是主張在堅持行政機關(guān)作為申請人、行政相對人作為被申請人的基本構(gòu)造下，對非訴案件的司法審查程序進行校正和規(guī)范，即實行書面審查與當(dāng)面審查相結(jié)合的復(fù)合審理程序；所謂當(dāng)面審查亦不主張采用“莊嚴肅穆”的原被告對峙式的開庭審理模式，而是通過圓桌式商談的形式，緩和爭執(zhí)雙方的緊張氣氛，進而組織雙方質(zhì)證、舉行聽證、協(xié)商調(diào)解等，以達到查清事實、明辨是非、促成自動履行之目的，即使達不成該目的，也至少使法院作為緩沖閥在一定程度上緩和雙方緊張對立的情緒。其次是審查標(biāo)準(zhǔn)的“因案制宜”，即形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合。具體而言，對于土地征收、房屋拆遷、土地違法等重大復(fù)雜案件的審查，應(yīng)側(cè)重于公正與風(fēng)險規(guī)制的考量，堅持實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)面審查程序，不僅要審查行政決定的合法性還要審查其合理性，還應(yīng)“挖掘”出潛在的執(zhí)行風(fēng)險所在。而對于罰款等其他一般性案件的審查，應(yīng)側(cè)重于行政效率，以書面的形式審查為主，只要不存在重大明顯違法之情形，法院均應(yīng)裁定付諸執(zhí)行。

法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，雖然是交由行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行，但行政機關(guān)是一個非常寬泛的概念，具體組織實施的主體仍需進一步明確。從域外執(zhí)行模式的角度觀之，針對不同的案件類型和執(zhí)行內(nèi)容，行政決定的執(zhí)行主體也各不相同。比如奧地利1925年頒布的《行政強制執(zhí)行法》第一條規(guī)定，一般的行政決定由國家行政機關(guān)負強制執(zhí)行之責(zé)任，?蔡震榮：《行政執(zhí)行法》，臺北元照出版公司2002年版，第323-324 頁。是由作出行政決定的原行政機關(guān)執(zhí)行的典型代表；再如我國臺灣地區(qū)對于“公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之”，原處分機關(guān)無權(quán)執(zhí)行，?我國臺灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第4 條規(guī)定：“行政執(zhí)行，由原處分機關(guān)或該管行政機關(guān)為之。但公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之。”即采用由作出行政決定的機關(guān)以外的其他行政機關(guān)的執(zhí)行模式。而我國近兩年裁執(zhí)分離的司法實踐中也確定了相應(yīng)的組織實施主體，比如最高人民法院《國有土地房屋征補規(guī)定》第九條規(guī)定的由作出征收補償決定的市、縣級人民政府負責(zé)組織實施；浙江省高級人民法院《關(guān)于推進和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀要（試行）》（浙高法〔2014〕18號）第十一條規(guī)定的組織實施主體為，縣級以上政府規(guī)范性文件確定的基層人民政府、綜合執(zhí)法部門、行政主管部門或者法院與相關(guān)行政機關(guān)協(xié)商一致后確定的其他機關(guān)，通過上述途徑仍無法確定的，可裁定由作出行政決定的行政機關(guān)組織實施。筆者認為，在中國的政治體制和權(quán)力運行機制迥異于西方的背景下，裁執(zhí)分離具體組織實施機關(guān)的確定，僅憑法院的“一紙裁判”肯定是行不通的，更多的工作要在司法審查之外予以解決。而解決的路徑無非有三種：一是通過立法或修法的形式，特別是在《行政訴訟法》修改時明確非訴行政案件的裁執(zhí)分離模式，并載明具體的組織實施部門；二是在前一方案無法實現(xiàn)的情況下，由法院與行政機關(guān)在理性互動的基礎(chǔ)上協(xié)商確定具體的組織實施部門，其可以是基層人民政府、綜合執(zhí)法部門、行政主管部門，但不宜是作出行政決定的原行政機關(guān)，因為正是由于法律沒有賦予原行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，其才需要申請法院執(zhí)行，在“法官不能造法”的中國國情下，僅通過司法裁判賦予原行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的合法性不足；三是成立專門的行政執(zhí)行局，負責(zé)非訴行政案件的執(zhí)行工作。筆者認為，法院與行政機關(guān)協(xié)商確定具體執(zhí)行部門的方式，只是一種權(quán)宜之計，能夠行之久遠的方式是在行政體制改革的過程中，通過機構(gòu)整合等形式成立“行政執(zhí)行局”，并在法律法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件中明確其職權(quán)，考慮到強制執(zhí)行的特殊性，行政執(zhí)行局局長可由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，重大復(fù)雜案件的執(zhí)行由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集各相關(guān)部門負責(zé)組織實施，至于金錢給付等一般性案件則交由行政執(zhí)行局按照日常的程序予以執(zhí)行。

行政機關(guān)組織實施的過程是裁執(zhí)分離的最后一個環(huán)節(jié)，同時也是風(fēng)險最高的一個環(huán)節(jié)，比較突出的問題包括行政機關(guān)組織實施的程序、法院是否參與具體執(zhí)行過程、突發(fā)性事件的風(fēng)險規(guī)制與責(zé)任承擔(dān)以及強制執(zhí)行錯誤的事后救濟等。這些事項的解決均有賴于一個前提性問題的澄清，此即行政機關(guān)組織實施行為的性質(zhì)問題。行政機關(guān)組織實施行為到底是執(zhí)行法院生效裁判的準(zhǔn)司法行為還是一個獨立的具體行政行為？菏澤市中級人民法院陳希國同志在《“裁執(zhí)分離”模式中政府行為的性質(zhì)辨析》一文中認為政府組織實施行為系行政機關(guān)的具體行政行為且具有可訴性，并從法理精神、邏輯推理、立法過程、權(quán)利救濟角度對此進行了詳盡的分析和論證。?陳希國：《“裁執(zhí)分離”模式中政府行為的性質(zhì)辨析》，《人民法院報》2014年4月23日第8 版。筆者對他的主張深表贊同。行政執(zhí)行是對當(dāng)事人權(quán)益侵害最為嚴重的環(huán)節(jié)，之所以部分行政決定在執(zhí)行之前要經(jīng)過司法審查這一環(huán)節(jié)，其根本目的就是為了防止行政強制權(quán)的濫用和充分保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益，這種審查只不過是在行政行為存續(xù)力和執(zhí)行力上加裝了一個“保險閥”，法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定也不過是為行政機關(guān)發(fā)出了合法執(zhí)行的“通行證”，強化了行政行為既有的執(zhí)行力而已。故從性質(zhì)上看，行政機關(guān)的執(zhí)行行為當(dāng)屬具體行政行為，且在階段上屬于執(zhí)行階段的具體行政行為。既如此，法院已經(jīng)盡到了其應(yīng)有的職責(zé)，便無必要參與具體的執(zhí)行過程，但為了有效規(guī)制執(zhí)行中的各種風(fēng)險，法院可通過司法建議、口頭提示等形式給行政機關(guān)提出防范風(fēng)險的合理化建議。行政機關(guān)在具體的執(zhí)行過程中也應(yīng)參照相關(guān)強制執(zhí)行程序的要求，履行催告公告等程序，規(guī)范執(zhí)行的過程。若行政機關(guān)在具體執(zhí)行過程中存在執(zhí)行方法和手段不適當(dāng)、擴大了經(jīng)法院裁定的行政決定所確定的執(zhí)行范圍和內(nèi)容，以及造成被執(zhí)行人合法權(quán)益損失的其他“重大而且明顯違法”情形，行政機關(guān)應(yīng)為擴大化的風(fēng)險承擔(dān)行政責(zé)任或賠償責(zé)任。?關(guān)于非訴執(zhí)行過程中的賠償問題，從司法解釋和立法原意的層面可窺其端倪?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法發(fā)[1997]10 號）第19 條規(guī)定：“行政機關(guān)依據(jù)行政訴訟法第66 條的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為，由于據(jù)以強制執(zhí)行的根據(jù)錯誤而發(fā)生行政賠償訴訟的，申請強制執(zhí)行的行政機關(guān)為被告?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會行政法室在其編寫的《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》（中國民主法制出版社2011年版，第74 頁）中指出，在申請法院非訴強制執(zhí)行中，法院裁定執(zhí)行，且沒有變更基礎(chǔ)行政決定，因基礎(chǔ)行政決定違法損害當(dāng)事人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)由申請執(zhí)行的行政機關(guān)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。而法院的賠償責(zé)任僅限于《行政強制法》第八條第二款規(guī)定的其在司法審查時有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍的情形。具體到裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，最高人民法院國家賠償辦公室楊臨萍主任又將其細化為如下三種情況：一是人民法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定擴大強制執(zhí)行范圍的；二是人民法院對尚未生效的行政決定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的；三是人民法院對“重大而且明顯違法”的無效的行政決定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的。?楊臨萍：《關(guān)于房屋征收與補償條例非訴執(zhí)行的若干思考》，《法律適用》2012年第1 期。

五、結(jié) 語

筆者力主建構(gòu)和完善非訴行政案件審查和執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，但任何一種新的制度或模式都應(yīng)“追本溯源”，方顯其變革的緊迫性與必要性。筆者在本文中正是遵循這一基本思路，從非訴行政執(zhí)行的運作機理出發(fā)，對二十多年來我國行政非訴案件與行政訴訟案件以及與其他執(zhí)行案件的數(shù)量進行了對比，進而得出以法院“裁執(zhí)一體”為主導(dǎo)的非訴行政執(zhí)行模式已到“窮途末路”之窘境，亟需進行制度改造的結(jié)論。在眾多的改革方案中，筆者鐘情于裁執(zhí)分離模式，并將其內(nèi)核提煉為法院審查裁判權(quán)與具體組織實施權(quán)的分離，實現(xiàn)司法公正與行政效率兩大法治價值的最優(yōu)結(jié)合。雖然筆者以較大篇幅論證了其理論正當(dāng)性和制度構(gòu)造的重點，在論證的同時提出了進一步完善的路徑和建議，但是，本文的研究只能說初步回應(yīng)了裁執(zhí)分離的理論和實踐問題，對于我國非訴行政執(zhí)行體制的改造和優(yōu)化而言，尚有更多的工作需要去做，而繼續(xù)堅持裁執(zhí)分離的研究路徑無疑是最佳的選擇。