文件：依法行政的重要工具

政治過程離不開文件，行政過程同樣離不開文件，文件既是決策結(jié)果的載體，也是所有法定機構(gòu)和組織履行職能，實施管理的工具。完善文件制度，充分發(fā)揮其在依法行政過程中的功能，需要解決思想層面、管理層面、操作層面、保障層面的問題，以法治信仰建設(shè)現(xiàn)代行政文化。文件必須擔(dān)負起依法行政重要工具的使命，為建設(shè)法治中國發(fā)輝有效作用。

文件；依法行政；工具

文件是黨政機關(guān)和法定機構(gòu)在履行職責(zé)，處理公務(wù)活動過程中使用的公務(wù)文書。文件既是政策法令的載體，又是治國理政的工具，在政治過程中發(fā)揮著重要的、不可替代的作用。當(dāng)代中國政治生活中重大決策的方式是會議，這是“民主集中制”原則在政治過程的具體體現(xiàn)，承載會議結(jié)果的載體就是文件。文件的運行過程，就是發(fā)揮其政治和行政功能的過程。

公務(wù)活動形成的文件大致可以分為三類，即政治類文件、行政類文件和信息類文件。政治文件是黨的重要會議形成的，如黨的代表大會形成的報告，制定了國家發(fā)展的總目標，是綱領(lǐng)性文件。行政文件要依據(jù)政治文件制定，來解決具體問題，是政治文件制定的總目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。信息文件是反映國家機關(guān)、法定機構(gòu)職能活動的動態(tài)性文件，是信息溝通的載體和指導(dǎo)監(jiān)督工作的工具。文件形成的過程與決策的過程基本上是一致的，文件制定的過程既表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)的合法化，也表現(xiàn)為權(quán)威的自我合法化，文件始終服務(wù)于行政過程之中。特別是政府部門制定的行政文件，是地方政府部門依法管理社會及經(jīng)濟事務(wù)，履行行政職能的重要依據(jù)。長期以來，中國盛行“文件政治”和依“文”行政，導(dǎo)致種種違法違規(guī)亂象，嚴重阻礙了依法治國方略的貫徹實施，影響了中國政治現(xiàn)代化進程。

中共十八屆四中全會明確提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家的重大目標，這就對落實這一宏偉目標的重要手段之一的文件，提出了更高的要求。文件要成為依法行政的有力工具，就必須注入法治的核心要素。只有在法治社會的前提下，文件的權(quán)威性和執(zhí)行力才有保障。

一、當(dāng)代中國文件的特點

文件，因其版頭的發(fā)文機關(guān)名稱印成紅色，顧又稱“紅頭文件”?！凹t頭文件”是社會公眾對各級黨政機關(guān)所發(fā)文件的俗稱。公文以紅色標頭在我國由來已久，古代就有“朱出墨入”的制度。莊重、醒目的“紅頭”從古至今一直代表著中央的權(quán)力和威嚴。雖然當(dāng)今的“紅頭文件”已經(jīng)不再是中央文件的專屬，而是泛化到了各級各類法定機構(gòu)和組織，但“紅頭文件”表現(xiàn)的政治權(quán)力象征一直延續(xù)至今。在這種背景下，我國的的文件制度表現(xiàn)出如下特點。

（一）文件具有法定權(quán)威

所謂法定就是法律規(guī)定。公務(wù)文件是黨和國家機關(guān)履行職能的重要工具和形式，文件代表的權(quán)力是由憲法及相關(guān)法律賦予的。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，地方人民政府則屬于地方國家行政機關(guān)。國務(wù)院和各級地方行政機關(guān)按照憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)、開展工作的主要方式是會議和文件，而文件又與會議密不可分，會議結(jié)果最終還是要以文件來體現(xiàn)。因此，文件具有與生俱來的法定權(quán)威。黨政機關(guān)及法定機構(gòu)通過文件發(fā)布政策法規(guī)、布置任務(wù)、傳遞信息，而受文單位必須按照文件的要求行事。政治類文件的發(fā)布形式是媒體（新華社）授權(quán)發(fā)布，同時用《公報》公布會議情況；行政類文件有公開發(fā)布的，也有系統(tǒng)內(nèi)部行文，正式行文采用“紅頭文件”——即法規(guī)性文件形式，明顯的標志是紅頭、文號和印章；信息類文件，在行政架構(gòu)內(nèi)部運轉(zhuǎn)的多利用“內(nèi)參”“簡報”“專報”等形式，還有信息公開平臺發(fā)布的信息，由于是“官方”發(fā)布的信息類文件，就是權(quán)威發(fā)布。

（二）黨的文件地位高于行政文件

我國的根本大法《憲法》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨居于國家的最高領(lǐng)導(dǎo)地位，這也就決定了黨的文件具有最高地位，最具權(quán)威。《中國共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨中央就全國性的重大政策及人事問題作出決定。黨的地方各級代表大會和黨委有權(quán)決定地方上的重要問題。黨中央及地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的會議形成的文件大多是政治文件，如不久前中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等。與其他類文件相比，黨的文件具有優(yōu)越地位。黨的會議形成的文件如《決議》《決定》等都是屬于這一種類。具體來說，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，會議討論通過的重大決策事項用“決議”表述，而對重要事項作出決策和部署則用“決定”表述等?！稕Q議》一定是政治類文件，行政工作中的會議形成的一般決策事項是不用《決議》行文的；《決定》可以是政治類文件，也可以是行政類文件，行政類文件的《決定》多用于表彰懲戒、修改法規(guī)規(guī)章、廢止或撤銷事項等。

（三）注重文件制度建設(shè)

文件制度建設(shè)是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府管理職能，提高黨務(wù)和行政管理水平的重要環(huán)節(jié)。中央歷來注重文件制度建設(shè)，早在新中國成立不久的1951年，當(dāng)時的政務(wù)院就頒布了新中國第一個公文處理行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》。此后，黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、軍隊機關(guān)等，先后制定和發(fā)布了有關(guān)公文的法規(guī)，且不斷修訂完善，以適應(yīng)公文處理工作需要。2012年4月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《黨政機關(guān)公文處理條例》（下稱《公文條例》）。為配合《公文條例》的發(fā)布實施，國家標準化管理委員會對原國家標準GB/T9704—1999《國家行政機關(guān)公文格式》進行修訂，公布及實施了新版國家標準《黨政機關(guān)公文格式》。這一新的文件規(guī)范的頒布，結(jié)束了黨政公文法規(guī)“各自為政”的局面，為黨政機關(guān)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化提供了保障。

隨著依法治國方略的實施和深化行政管理體制改革，文件制度建設(shè)也在逐步加強。2001年12月，國務(wù)院總理朱镕基簽署中華人民共和國國務(wù)院令，公布《法規(guī)規(guī)章備案條例》。2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建立法治政府的目標，進一步推進了我國社會主義政治文明建設(shè)。《綱要》的實施，不僅是我國政府法治建設(shè)的標志，也為文件制度建設(shè)提供了政策依據(jù)，依法治國必須依法行政，必須依法行文。2010年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定，對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，與上位法相矛盾、不一致的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時進行修訂或者廢止。全國各地由此開展了集中清理“紅頭文件”的運動。2012年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，進一步推動了黨政規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的聯(lián)動機制建設(shè)，文件制度建設(shè)進入新的里程。

（四）強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都明確規(guī)定，國務(wù)院，各部、各委員會，地方各級人民政府全部實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制。責(zé)任制體現(xiàn)在文件制度上既有制發(fā)程序要求，又有文件程式要求，因為文件是以法定機關(guān)的名義發(fā)布的，法定機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人作為其代表，就必須履行其職責(zé)。每一份文件的制發(fā)都要經(jīng)過一系列程序，機關(guān)負責(zé)人不僅要主持、指導(dǎo)重要文件的起草工作，還要負責(zé)文件的審簽，只有經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)人審簽的文稿才是定稿，才能夠進入下面的制作環(huán)節(jié)。文件程式要求，向上級機關(guān)報送文件時，領(lǐng)導(dǎo)（或主要領(lǐng)導(dǎo)）要在文件上簽署姓名，聯(lián)合行文還要求所有發(fā)文機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人共同簽發(fā)。強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的目的是嚴格把關(guān)，確保文件質(zhì)量，充分體現(xiàn)文件制作者——發(fā)文機關(guān)的意圖。

二、當(dāng)今文件制度的缺陷及存在的問題

文件是黨實施政治領(lǐng)導(dǎo)和國家行政機關(guān)行政的重要工具。但長期以來，文件制度總是存在這樣那樣的問題，直接或間接地影響了行政效率，影響了執(zhí)行力，甚至影響了黨和政府的公信力。文件在制度方面存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾方面：

一是文件在傳遞運行過程中容易出現(xiàn)對上級文件解讀的偏差。由于我國現(xiàn)行行政體制層級較多，加之實際情況的多樣性、復(fù)雜性，不同人和不同單位對同一文件出現(xiàn)不同的解讀，經(jīng)常導(dǎo)致文件在不同層級的運行實施過程中出現(xiàn)偏差。在層層轉(zhuǎn)發(fā)過程中，除對文件的理解不同外，部門利益，地方保護，故意曲解文件，或是選擇執(zhí)行，或是無利不執(zhí)行，造成中央文件精神落到基層時走樣。

二是發(fā)文彈性大，越級行文。《公文條例》規(guī)定：行文應(yīng)確有必要性，要講求實效，有針對性和可操作性。還規(guī)定公文要逐級行文，一般不得越級行文。這是公文需遵循的基本原則。但現(xiàn)實工作中卻經(jīng)常發(fā)生隨意發(fā)文、重復(fù)發(fā)文、超范圍發(fā)文，越級發(fā)文等違規(guī)發(fā)文的問題。一方面是有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對公文規(guī)范重視不夠，造成行文規(guī)則約束力不強，另一方面是公文法規(guī)操作標準不清晰，發(fā)文機關(guān)各有各的解讀，越是基層機關(guān)文件問題越多，“紅頭文件”滿天飛的情況在不少基層單位依然存在。

三是缺乏有效監(jiān)管機制。對文件的監(jiān)管，有關(guān)法律、法規(guī)中有明確規(guī)定，但是實際操作性較差。如《憲法》規(guī)定，全國人大會常委會可以撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律有抵觸的行政法規(guī)、決定和命令以及地方國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法和國家法律法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。而現(xiàn)今實行的公文法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，只是在辦文程序上有審核把關(guān)的要求，缺少與《憲法》銜接的實際操作規(guī)范。目前，對文件的監(jiān)督更多來自媒體曝光、網(wǎng)絡(luò)曝光，行政系統(tǒng)的有效監(jiān)管機制很不完善。《法規(guī)規(guī)章備案條例》等相關(guān)規(guī)定，需要與之相配套的具體措施和行之有效的機制才能得到真正有效的落實。

四是缺乏有效的治理機制。法律和國家政策具有穩(wěn)定性特征，同時也具有動態(tài)性，這就要求黨政機關(guān)，尤其是行政機關(guān)應(yīng)該及時地對過去制定的法規(guī)規(guī)章、文件進行甄別、清理，對現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章、文件定期檢查，查找其中與社會發(fā)展不符的文件，該修訂的修訂，該廢止的堅決廢止，以保證黨和國家政策及時得到貫徹執(zhí)行。但由于機制不完善，和采用一時性的運動式紅頭文件治理方式，造成大量不合時宜的規(guī)范性文件長期“生存”并繼續(xù)其功能，導(dǎo)致文件滯后于國家社會發(fā)展的需求，影響了黨的方針和國家政策的貫徹落實。同時，對于履行了“問題文件”審簽程序的領(lǐng)導(dǎo)人，沒有任何處置的依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)人在文件工作中的失職，缺乏責(zé)任追究機制。

三、完善文件制度，發(fā)揮文件功能

文件為當(dāng)代中國政治發(fā)揮著重大的作用，更是依法行政的重要工具。隨著法治社會的發(fā)展和政治體制改革的深化，文件制度也要與時俱進，不斷進行改革，消除制度弊端，提高行政效率，特別要防止由文件引發(fā)的違法違規(guī)行為損害黨和政府的形象。因此，完善文件制度，充分發(fā)揮文件在依法行政過程中的功能，做到依法行政，是實現(xiàn)法治中國目標的迫切需要。

第一，解決思想層面的問題。要牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，以法治思維確定工作目標、制定各項政策，以法治方式實施各項政策。文件制度要服務(wù)于黨和國家的大政方針，要堅持權(quán)力來自人民和權(quán)力為人民服務(wù)的思想和責(zé)任意識，堅持依法行政，全心全意為人民服務(wù)。

第二，解決管理層面的問題。首先要嚴格推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，黨政領(lǐng)導(dǎo)都要十分重視公文處理工作，把公文處理工作當(dāng)做黨務(wù)和行政管理的重要內(nèi)容，抓緊抓實。其次要完善公文處理工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、考核和責(zé)任追究制度，使公文處理成為公務(wù)人員應(yīng)具備的基本技能。最后注重動態(tài)管理，及時廢止或修正落后于時代的規(guī)范性文件，提高文件的嚴肅性、科學(xué)性，保障文件的合理、有效實施。

第三，解決操作層面的問題。要熟練掌握規(guī)范的公文處理工作技能，例如不以文件的形式重復(fù)發(fā)布法規(guī)規(guī)章，不制發(fā)已有明確法律法規(guī)的文件，推進規(guī)范性文件的信息公開，提高辦文質(zhì)量。文件的審簽不僅要在語言文字、文種、格式上把關(guān)，還必須嚴格在程序上把關(guān)，確保文件符合規(guī)定要求。要建立調(diào)研在前，決策和文件在后的制度保障，強化調(diào)查研究的作用。同時，要把公文處理內(nèi)容納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核事項中，促進領(lǐng)導(dǎo)重視公文處理工作。

第四，解決保障層面的問題。強化責(zé)任制，領(lǐng)導(dǎo)人審核、簽署、簽發(fā)文件必須恪守憲法法律，嚴格把關(guān)，切實履行職責(zé)；建立重大決策責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機制，嚴厲追究黨政領(lǐng)導(dǎo)人員或相關(guān)責(zé)任人員在違法行文或重大行文失誤的責(zé)任。強化監(jiān)督，不僅利用“條塊”間的監(jiān)督，形成機構(gòu)內(nèi)部的縱向與橫向間的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系，還要利用有信譽的媒體及網(wǎng)絡(luò)，主動接受社會的監(jiān)督。要進一步利用政府信息公開平臺，把文件的形成背景、研討過程和執(zhí)行情況，凡不涉及關(guān)系國家安全和利益，不影響國家機關(guān)履行職能及內(nèi)部管理工作，不給權(quán)利人經(jīng)濟利益造成影響的，應(yīng)做到全程公開，自覺接受輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。

文件，既是執(zhí)政黨實施領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，又是政府及其職能部門實施管理的重要工具，也是執(zhí)政黨和政府機構(gòu)傳遞信息的載體。文件，一頭連著黨的路線方針、國家的政策法規(guī)，一頭連著社會公眾，是達成政治目標的重要手段。文件必須擔(dān)負起依法行政重要工具的使命，為建設(shè)法治中國發(fā)輝有效作用。

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[4]中辦,國辦.黨政機關(guān)公文處理工作條例[Z].2012.

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