姚繼軍，張新平

“后4%時代”公共財政如何更好地保障教育的改革與發(fā)展

姚繼軍，張新平

（南京師范大學 教育科學學院，南京 210097）

本文基于現(xiàn)有的研究文獻，認為在“后4%時代”，公共財政應(yīng)以確保教育投入的總量充足與結(jié)構(gòu)合理、提高解決教育改革與發(fā)展過程中熱點、難點問題的保障能力、建立教育優(yōu)先發(fā)展的公共財政管理體制為重點，提高資源配置與使用效率，深化管理體制改革，實現(xiàn)對教育改革與發(fā)展更為有力的保障。

后4%時代；公共財政；教育改革與發(fā)展

2012年，我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達4.28%。自20世紀80年代，教育經(jīng)濟學者提出公共教育支出應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的政策建議，到1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》首次以重要政策文件的形式提出“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，20世紀末達到百分之四”的目標，再到2012年最終實現(xiàn)這一目標，期間歷經(jīng)近30年，過程可謂艱難曲折。這一政策目標（以下簡稱“4%目標”）的實現(xiàn)，不僅體現(xiàn)了國家財政支持教育發(fā)展的力度和決心，同時也標志著我國教育財政進入了“后4%時代”。但另一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對高質(zhì)量教育的需求持續(xù)增長，教育經(jīng)費的供需矛盾并未因“4%目標”的實現(xiàn)而不復(fù)存在，不僅如此，“后4%時代”公共財政對教育的投入結(jié)構(gòu)、使用效率、保障力度、管理體制等問題將更為突出。本文基于現(xiàn)有研究文獻，認為在“后4%時代”，公共財政應(yīng)以確保教育投入的總量充足與結(jié)構(gòu)合理、提高解決教育改革與發(fā)展過程中熱點、難點問題的保障能力、建立教育優(yōu)先發(fā)展的公共財政管理體制為重點，提高資源配置與使用效率，深化管理體制改革，實現(xiàn)對教育改革與發(fā)展更為有力的保障。

一、確保財政投入的總量充足

財政投入多少經(jīng)費才能充分保障教育的發(fā)展，一直是教育經(jīng)濟學研究的重點問題。20世紀80年代，研究者們應(yīng)用國際比較方法，通過建立回歸模型，分析了教育投資力度與經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的關(guān)系，得到了2000年我國教育投資占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)達到4%結(jié)論。[1][2]其后的同類研究，盡管樣本數(shù)量、數(shù)據(jù)時間跨度、模型變量等不盡相同，但結(jié)論基本一致。[3][4]“4%目標”作為理論研究結(jié)論，為政策制訂提供了重要參考，產(chǎn)生了深遠影響。

需要指出的是，“4%目標”仍是“以收定支”的財政思路，即以經(jīng)濟發(fā)展水平或財政收入多寡確定教育投入水平。這一思路雖然考慮了財政能力與支出間的關(guān)系，卻并不能確保教育經(jīng)費投入是充足的。正因如此，在“4%目標”得以實現(xiàn)的今天，以充足性為導(dǎo)向的“以需定支”的財政性教育經(jīng)費劃撥方式日益受到人們關(guān)注。就可能性而言，財政投入的增加，為教育財政由基本保障轉(zhuǎn)為充足保障提供了更堅實的基礎(chǔ)。但也有觀點

認為，我國公共教育支出水平低是因財政收入占GDP比例偏低，如按公共教育支出占財政支出的比例來衡量，教育支出水平已不算低。對此，王善邁認為，一方面我國財政統(tǒng)計口徑與國際通行口徑不同，一些預(yù)算外收入未納入，這使我國財政收入占GDP比例指標并未真正反映政府財力；另一方面，我國財政性教育經(jīng)費口徑比國際上公共教育支出口徑要寬，這又放大了我國的公共教育投入。在教育經(jīng)費投入方面，我國仍有財政潛力可挖掘。[5]

在充足保障的思路與方法方面，很多研究者關(guān)注了美國的經(jīng)驗。美國在20世紀80年代，教育財政的聚焦點已由“公平”轉(zhuǎn)向“充足”。王水娟等人系統(tǒng)分析了影響美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費充足度的因素，[6]比較了各種充足性教育經(jīng)費確定方法的優(yōu)劣。[7]梁文艷分析了美國經(jīng)驗對我國的適用性，認為缺乏統(tǒng)一的教育產(chǎn)出標準以及教育投入要素價格體系，是制約我國教育財政充足性研究的主要原因。[8]因國情不同，美國經(jīng)驗無法直接用于中國，但其思路與方法仍具參考價值。正如此類研究所指出的那樣，財政對教育發(fā)展的充足保障應(yīng)全面回應(yīng)教育發(fā)展需求，通過建立系統(tǒng)、完善的投入與產(chǎn)出數(shù)據(jù)系統(tǒng)，采用適合我國國情的科學測算方法，才能在準確預(yù)測教育經(jīng)費需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)財政對教育的充足保障。

二、進一步完善教育經(jīng)費的分配結(jié)構(gòu)

在總量充足的基礎(chǔ)上，教育經(jīng)費亦需在各級各類教育間進行合理分配。20世紀80年代起，教育經(jīng)濟學的研究者對此問題進行了奠基性研究。其中，王善邁、崔玉萍通過分析1960-1984年間50個國家三級教育經(jīng)費的比例，歸納了教育投資在三級教育間分配的一般規(guī)律。[9]顧清揚分析了1965-1985年間人口一千萬以上的44個國家的教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)高等教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例與教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例之間呈正相關(guān)關(guān)系。[10]

從20世紀80年代至今，研究者們對此問題持續(xù)研究，得到了諸多有價值的研究結(jié)論，為我國“后4%時代”教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了重要參考。杜曉利、沈百福通過分析我國1993-2006年教育經(jīng)費在三級教育中的分配比例，認為高等教育經(jīng)費占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費20%的比例是合理的；而中等教育經(jīng)費分配比例則偏低，財政投入力度需進一步提高；初等教育經(jīng)費比例基本合理。[11]陳曉宇認為，因受政策支持，短期內(nèi)初等教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比重會有所提高。但從長遠看，中等教育和高等教育規(guī)模擴張速度更快，經(jīng)費比例會持續(xù)上升；在生均經(jīng)費方面，未來三級教育的生均成本均會提高，但初等教育和高等教育的生均成本指數(shù)會呈現(xiàn)一升一降的趨勢特征。[12]

確定教育經(jīng)費合理分配結(jié)構(gòu)的另一思路是將經(jīng)費重點投入到經(jīng)濟增長急需的、具有更高經(jīng)濟增長效率的教育層次中去，這首先需確定哪一層次的人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻率更高。經(jīng)過計算，宋光輝發(fā)現(xiàn)1981－2000年間，小學、初中教育程度的人口對經(jīng)濟增長的促進作用明顯大于高中、大學教育程度的人口；[13]但葉茂林等人卻發(fā)現(xiàn)相比中等和初等教育程度的勞動力，高等教育程度的勞動力經(jīng)濟增長貢獻率更高。[14]姚繼軍的結(jié)論與葉茂林等人更為接近，即1981-2006年間大學教育程度的人力資本對經(jīng)濟增長貢獻最大，其次是高中和初中教育程度的人力資本，最低的是小學教育程度的人力資本。[15]

基于以上結(jié)論，筆者認為，確定科學合理的教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，不僅需借鑒他國經(jīng)驗，更需立足國情提高經(jīng)費配置效率。目前，我國的學前教育因普及率較低，需進一步加大投入以提高入學率；小學和初中教育已普及，投入重點應(yīng)放在提升質(zhì)量與縮小差距方面；高中階段教育規(guī)模擴張潛力較大，且經(jīng)濟效率較高，應(yīng)進一步加大投入力度；高等教育雖有更高的經(jīng)濟增長效率，但經(jīng)前期高速擴張后，經(jīng)費保障的重心應(yīng)由規(guī)模擴張轉(zhuǎn)為質(zhì)量提升，與此同時，還應(yīng)鼓勵社會力量辦學，實現(xiàn)經(jīng)費來源的多樣化。

三、提高解決熱點、難點問題的財政保障能力

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進公平、提高質(zhì)量”的工作總方針，既指明了未來教育改革與發(fā)展的方向與重點，也對教育發(fā)展過程中存在的突出問題和人民群眾的重點關(guān)切進行了回應(yīng)。當前，我國已基本完成教育普及任務(wù)，但現(xiàn)實中隨處可見的教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象，以及人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的強烈渴求，卻表明如何在“有學上”的基礎(chǔ)上讓每一位受教育者都“上好學”，仍是教育改革與發(fā)展需努力達成的目標。基于此，我們認為，在“后4%時代”，財政應(yīng)把進一步推進均衡發(fā)展，提高教育質(zhì)量，增加優(yōu)質(zhì)教育資源的供給作為教育投入保障的重中之重。近些年隨著預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費比例的大幅提升，公共財政對于教育發(fā)展的投入力度也隨之提高。但無論在教育均衡發(fā)展還是在教育質(zhì)量提升方面，仍存在諸多亟待解決的問題。

在教育均衡發(fā)展方面，盡管我國教育均衡發(fā)展狀況已取得較大改善，但各種不均衡問題仍然存在。李祥云發(fā)現(xiàn)，在稅費改革后，即便中央財政加大了對農(nóng)村與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的補貼力度，小學生均投入的省際差異也并未改善，初中還更為惡化。[16]城鄉(xiāng)差異方面，隨著對農(nóng)村教育投入的持續(xù)增長，城鄉(xiāng)生均經(jīng)費、教師合格率等指標差異逐步減小，有些地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育生均事業(yè)費甚至超過城市；但即便在一些發(fā)達省份，生均固定資產(chǎn)、中高級職稱教師比例、高中升學率等指標城鄉(xiāng)差距依然顯著。校際差距方面，武向榮基于24個省144個區(qū)縣的抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育校際生均公用經(jīng)費支出差距顯著，校際間，尤其是重點校和一般校的差距仍待進一步縮小。[17]

在提高教育質(zhì)量方面，隨著教育普及程度的提高，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求日益突出，但財政投入?yún)s并未充分回應(yīng)形勢的變化。王強認為，我國教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)中，屬于學校經(jīng)常性支出的事業(yè)費占據(jù)了經(jīng)費支出的絕大部分，而改善辦學條件的支出比例卻遠低于OECD國家；就專項轉(zhuǎn)移支付的用途而言，中央財政轉(zhuǎn)移支付主要用于保普及、保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全等基本需求，在國家實施的義務(wù)教育國家工程中，僅有農(nóng)村中小學現(xiàn)代化遠程教育工程直接用于提高教育教學質(zhì)量，比例明顯偏低。[18]

以上問題表明，財政解決教育發(fā)展過程中的熱點、難點問題的能力仍有所欠缺。究其原因，筆者認為可以概括為以下幾個方面。首先，在觀念上，長期以來人們往往將財政保障能力理解為經(jīng)費投入的多寡，這種簡單化的處理方法，由于難以觸及問題核心，不但不能徹底解決問題，還會造成教育投入的低效率。第二，教育財政缺少獨立性，影響了政策運行的整體效果。黃斌認為，公共財政并未給教育財政劃分獨立、穩(wěn)定的稅基和收入來源，教育財政的運行往往受公共財政制度和行政管理體制的制約。而教育財政制度的調(diào)整，也經(jīng)常表現(xiàn)為對公共財政制度變革的事后修補，這就極易導(dǎo)致政策低效或失效。[19]第三，教育財政的科學化水平仍待提高，政策執(zhí)行過程缺少監(jiān)管。以財政轉(zhuǎn)移為例，它是實現(xiàn)教育均等化的重要手段，但很多專項轉(zhuǎn)移支付均為各職能部門及不同層級政府間相互博弈和討價還價的結(jié)果，缺少充分的調(diào)研與論證。而由于缺乏對基層政府教育發(fā)展責任的監(jiān)督與問責機制，上級政府財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，往往又會加深基層政府的預(yù)算約束軟化，使地方政府有更強的動機去逃避教育投入責任。

在“后4%時代”，除繼續(xù)增加投入和改善投入結(jié)構(gòu)外，提高財政保障能力的重點應(yīng)轉(zhuǎn)為財政決策與管理能力的提升。以上問題表明，經(jīng)費投入量的增加僅為提高財政保障能力提供了相對充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，但如對教育改革與發(fā)展過程中存在的主要問題和矛盾未能準確把握，投入機制與方法不夠科學合理，那么投入的經(jīng)費不但難以高效發(fā)揮作用，也無法真正轉(zhuǎn)化為財政保障能力。

四、推進確保教育優(yōu)先發(fā)展的公共財政管理體制改革

長期以來，教育財政體制改革不斷深化，雖然成效顯著，但問題與困難亦不容回避?！昂?%時代”應(yīng)通過大力推進確保教育優(yōu)先發(fā)展的公共財政體制改革，更好實現(xiàn)財政對教育改革與發(fā)展的保障。這一過程中，既包括“財”的問題，即通過制度化的措施，保障教育經(jīng)費的充足投入與結(jié)構(gòu)合理，使教育經(jīng)費得以高效利用；也包括“政”的問題，即把教育財政保障問題納入到政府職能轉(zhuǎn)變與公共治理變革的整體框架中去推進，以整體化、系統(tǒng)性的制度設(shè)計，構(gòu)建“后4%時代”的公共教育財政管理體制。

首先，要進一步理順教育財政與公共財政間的關(guān)系。“4%目標”自提出起，幾經(jīng)延遲到現(xiàn)在才將將實現(xiàn)，究其原因，很大程度上還是由于教育財政缺乏自主性與獨立性。曾曉東等人認為，“4%目標”的達成，更多是依賴了政府行政動員機制，在“后4%時代”，如繼續(xù)依賴這種機制，其成本會越來越高，并會造成更為嚴重的要素配置扭曲。因此，“后4%時代”的教育財政必須逐步擺脫對行政體系的過度依賴，通過公共財政體制的改革與完善推進教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展。[20]一方面，要賦予教育財政更為穩(wěn)定和充足的收入來源，使之在“分蛋糕”的過程中擁有更大話語權(quán)，充分依據(jù)教育的客觀需求來確定教育財政投入的力度；另一方面，也是更為重要的方面，是要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，弱化政府經(jīng)濟建設(shè)功能，強調(diào)其在公共服務(wù)中的主導(dǎo)責任，完善教育財政充足投入的決策、執(zhí)行與監(jiān)管體系，強化對政府財政保障責任的問責與追責，使政府保障教育發(fā)展的財政責任落實到位。

第二，合理劃分政府的教育財政保障責任。這方面包括兩個維度的改革。一是在橫向關(guān)系上，厘清政府、市場和社會的關(guān)系，進一步明確公共財政對教育改革與發(fā)展的保障范圍與投入重點?！?%目標”雖然得以實現(xiàn)，但在這一過程中，教育財政保障“缺位”和“越位”問題依然存在。這不但造成了教育經(jīng)費短缺與浪費共存

的狀況，同時由于缺少適當?shù)呢敹愔贫仍O(shè)計，龐大的社會、家庭資本也無法有效轉(zhuǎn)化為對教育發(fā)展的支持。因此，在“后4%時代”，調(diào)整公共財政的保障重點，推進財稅制度的改革，鼓勵社會力量投資辦學，是使公共財政回歸“公共性”，充分盤活教育資源，拓展教育經(jīng)費來源的必要舉措。二是在縱向關(guān)系上，要合理劃分各級政府間的教育財政保障責任。在公共財政分權(quán)化改革過程中，尤其在分稅制改革后，基層政府教育發(fā)展責任與財政能力間的矛盾逐步突顯。在“后4%時代”，單純靠上移財政支出責任主體已難以應(yīng)對地方教育發(fā)展的需求。丁維莉等人認為，相對于集權(quán)，基礎(chǔ)教育分權(quán)體制在提高地方政府教育供給質(zhì)量與效率上具有優(yōu)勢，應(yīng)在財政分權(quán)的制度框架內(nèi)，尋求兼顧公平與效率的政策調(diào)整方案。[21]因此，針對教育財政分權(quán)化改革過程中地方政府教育供給積極性不足問題，除財政政策調(diào)整外，還應(yīng)考慮包括組織人事制度在內(nèi)的更為廣泛的制度改革，比如，改進地方官員的政績考核體系，提高教育發(fā)展的考核權(quán)重，強化公眾對教育事業(yè)發(fā)展的監(jiān)督，通過這些措施，充分調(diào)動地方政府發(fā)展教育事業(yè)的積極性。

第三，改進工作方式，提高公共財政保障教育發(fā)展與改革的工作能力。首先，應(yīng)進一步加強相關(guān)法規(guī)建設(shè)，推進財政保障教育發(fā)展的法治化進程。這既是防止政府財政隨意性的需要，也是提高財政效益的需要，應(yīng)重點關(guān)注如何優(yōu)化財政投入的決策、實施及監(jiān)督機制建設(shè)問題，尤其是，如何硬化教育財政預(yù)算，強化預(yù)算審批的程序管理，探討促進包括教育財政投入在內(nèi)的公共財政管理的公開、公平和公正，最終形成“陽光財政”、“民生財政”、“科學財政”和“公正財政”。其次，進一步改進教育財政轉(zhuǎn)移支付方式。除完善與規(guī)范上級政府對下級政府的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度外，還可考慮建立地方政府間的橫向教育援助與財政轉(zhuǎn)移支付制度，可在系統(tǒng)調(diào)查勞動力流動的基礎(chǔ)上，采取勞動力流入地向流出地補貼的辦法，補償勞動力凈流出地的教育成本。第三，推進教育財政管理手段創(chuàng)新，實現(xiàn)從主要依賴行政手段向注重經(jīng)濟與法律手段的轉(zhuǎn)變，提高教育財政管理的科學化、現(xiàn)代化水平。除上面提到的教育財政管理法治化問題外，還應(yīng)強化教育財政信息的收集、管理與分析，充分聽取專家學者和技術(shù)官員的建議，以更為科學、先進的工作手段開展預(yù)算編制、經(jīng)費測算和績效評價等工作。

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責任編輯 葉慶娜

Abstract:By comparing Chongqing with national level in terms of resource allocated to compulsory education,we found that:for the adequacy of teachers,the rural areas is better-equipped than urban areas in Chongqing,for example,the rural-urban gap-narrowing speed of teacher-student ratio 8.1%in the elementary schools,performs much better than the national average 1.9%.Teachers'professional rank at mediate or above level,teachers'on-the-job schooling are better in the urban areas.The rural-urban gap-narrowing in Chongqing is slower than national level 0.2%in Chongqing versus 3.6% in terms of the ratio of teachers'education enhancement at the elementary education stage for instance;1.9%versus 3.1%for teaching staff serving junior high schools,and thus the rural-urban gap is larger compared with national average.

Educational appropriations and the physical conditions for schools are continuously improving,and the urban-rural gap is getting smaller.In elementary schools,the rate of growth in public budgetary funds is 10%in Chongqing,6.7%for the entire country).However,the rural-urban gap still exists.We offer some suggestions for education resources allocation for Chongqing,for the sake of rural-urban harmonious development.

Key words:rural-urban harmonious development;compulsory education;resources allocation;rural-urban; education gap

責任編輯 范先佐

Public Finance Support for Education Reform and Development in'Post 4%Era'

YAO Jijun,ZHANG Xinping

Based on literature review,the author thinks that,in'post 4%era',public finance should be sufficient to ensure the adequacy of education input and a well-functioned structure of education investment,improve the capacity to solve the much-debated issues for education reform and development,establish the public finance management system to guarantee the priority of education.

post 4%era；public finance；education reform and development

F08;G40-054

A

1003-4870(2014)04-0009-05

2014-5-24

教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目“我國教育改革和發(fā)展的社會支持系統(tǒng)研究”（12JZD046）。

姚繼軍，男，南京師范大學教育科學學院副研究員，研究方向為教育經(jīng)濟學；張新平，男，南京師范大學教育科學學院教授，研究方向為教育領(lǐng)導(dǎo)與管理。