唐健飛 博士后

2013年7月3日，國務院常務會議通過《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)。同年8月22日正式批準設立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)(以下簡稱上海自貿區(qū))。根據《總體方案》，深化行政管理模式改革，轉變政府職能，形成可復制、可推廣的經驗，乃是上海自貿區(qū)這份“試驗田”的主要任務之一。由此，上海自貿區(qū)的政府管理模式創(chuàng)新提上了議事日程。然而，如何創(chuàng)新現有政府管理模式，以及如何探究優(yōu)化政府管理模式的法治之道，卻是當下上海自貿區(qū)頗具挑戰(zhàn)性的現實問題，需要做進一步的理論探究。因而，本文試圖根據世界自由貿易區(qū)的發(fā)展趨勢，闡述政府管理模式創(chuàng)新的基本要求，然后分析當前上海自貿區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新現狀及存在的主要問題，并提出相應的法治對策。

一、政府管理模式創(chuàng)新：世界自由貿易區(qū)發(fā)展的必然要求

從20世紀60年代以來，伴隨著全球化浪潮，世界自由貿易區(qū)取得了蓬勃的發(fā)展。目前，全世界擁有大約3500個名稱各異的自由貿易區(qū)。其中美國是世界上擁有自由貿易區(qū)最多的國家，東亞成了自由貿易區(qū)較為密集的地區(qū)。自由貿易區(qū)的發(fā)展適應了世界貿易自由化的客觀需求。為應對國際貿易的激烈競爭，保持與提升國內產業(yè)的競爭力，無論發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都非常重視發(fā)揮自由貿易區(qū)的功能作用。尤其對于發(fā)展中國家而言，創(chuàng)建自由貿易區(qū)更被寄予厚望。其往往成為發(fā)展國際貿易、轉口貿易、引進外資、擴大就業(yè)、引進技術、實施新經濟政策、促進區(qū)域經濟發(fā)展以及振興本國經濟等的試驗基地和示范區(qū)。目前，世界自由貿易區(qū)的發(fā)展主要呈現如下趨勢：

1.目標多元化。比如，世界自由貿易區(qū)的目標、功能進一步趨向多元化、復雜化。世界自由貿易區(qū)不斷從單一目標向多元目標轉化，并逐步向綜合性目標發(fā)展。

2.開放自由化。在自由貿易區(qū)內，各國大多實行“境內關外”政策導向，在市場準入、外資待遇、業(yè)務經營、金融與投資服務等方面營造高度開放寬松的經濟環(huán)境，不斷實現向貿易自由、投資自由、金融自由等自由化方向轉變。

3.功能服務化。自由貿易區(qū)的服務功能日益突出。自由貿易區(qū)從貨物貿易為主，轉向為貨物貿易與服務貿易并重，且更加注重服務貿易的發(fā)展，出現了從貿易主導、加工主導向服務業(yè)開放的趨勢，形成了服務貿易的自由化。

4.貿易便利化。在自由貿易區(qū)內，各國正積極采取各種措施推進貿易的便利化。比如，準備快速便捷的進出口商品通關條件；建立一系列與國際接軌的現代商貿流通體系；擁有能與各種貿易結算方式對接的金融服務條件；擁有數量龐大的專業(yè)服務業(yè)的配套支撐等。

自由貿易區(qū)的上述發(fā)展趨勢，對世界各國的政府管理模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。作為上層建筑的一種，自由貿易區(qū)必須因應社會情勢的變遷，創(chuàng)新政府管理模式，以適應自由貿易區(qū)未來經濟、社會發(fā)展的需要。概略而言，世界自由貿易區(qū)的發(fā)展已然對政府管理模式創(chuàng)新提出了如下基本要求：

1.市場化要求。自由貿易區(qū)的市場化要求創(chuàng)新政府管理模式，充分發(fā)揮市場在配置資源、提供公共產品服務等方面的基礎性作用。這主要體現在兩個方面：一是自由貿易區(qū)應盡量減少政府對市場的干預，政府職能的最優(yōu)化應主要通過市場自我發(fā)展來實現，而且須要充分調動市場和社會力量來彌補政府在提供公共產品和服務方面的不足；二是自由貿易區(qū)政府內部應引入市場機制的合理因素，以提高政府的行政效率，其主要目標是建立民眾對政府機構的直接影響機制，給予民眾充分的自由選擇機會。

2.有限高效性要求?；谫Q易自由化的需要，自由貿易區(qū)必然要求低限的政府管理，即政府應是有限政府，但是這種有限政府又能高效地處理好它應管的分內之事。這主要包括兩層含義：一是有限政府。自由貿易區(qū)應實現企業(yè)和社會組織的自我管理，減少社會對政府的依賴。政府要做到權力有限、職能有限與責任有限。二是高效政府。自由貿易區(qū)應該創(chuàng)新管理手段與方式，實現在機構設置、職能配置、管理行為以及人力、物力資源配置等方面的高效率。

3.多元參與要求。隨著自由貿易區(qū)內社會主體的不斷多元化，傳統(tǒng)單一的政府管理模式已經顯得捉襟見肘。現代自由貿易區(qū)的管理模式應是一種政府、企業(yè)與社會組織多層次、多主體、多領域參與的復合治理模式。這種模式要求：第一，自由貿易區(qū)的政府管理主體應該多元化。企業(yè)與社會組織等應有權參與區(qū)內公共事物的管理。第二，管理方式強調合作與互動。自由貿易區(qū)的政府管理應更多采取誘導、協商與談判等方式，而不僅僅是單方面的行政命令方式，來完成對公共事物的管理目的。

4.彈性化要求。由于管理對象和社會環(huán)境的深刻變化，自由貿易區(qū)政府管理的方式、方法等應具有靈活性與應變能力，因而要求構建一種較具彈性化的政府管理模式。其主要表現在如下方面：第一，政府管理應能根據社會環(huán)境的變化而變化，而非采用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)。第二，在組織結構上，自由貿易區(qū)既要強調政府常設機構的靈活性，能夠因應社會情勢而有能動性，又要重視發(fā)揮臨時性機構的作用。如臨時性事務可用特別委員會、項目小組等臨時機構解決，并應根據需要成立一些臨時的跨部門協調組織等。

5.法治化要求?，F代自由貿易區(qū)的政府管理更加注重法律的規(guī)范作用，提出了法治化要求。這主要表現在如下方面：一是政府管理權能的法治化。這要求自由貿易區(qū)政府管理的職權來源、管理模式與管理范圍等要有明確的法律規(guī)定。二是管理行為的法治化。這要求自由貿易區(qū)的管理行為、管理方式、管理程序等都應嚴格限定于法律框架之內。三是政府管理的可訴性與司法的公正性。對于政府管理可能引起的爭議糾紛，自由貿易區(qū)應提供公正、便捷的司法程序機制，保障區(qū)內不同主體的合法權益。

二、 國外自由貿易區(qū)政府管理模式的比較分析

面對現代自由貿易區(qū)的不斷發(fā)展，世界各國大多因地制宜，根據本國自由貿易區(qū)的目標與社會情勢的變遷，經過不斷創(chuàng)新與調整，形成了較為穩(wěn)定的政府管理模式。概括而言，國外自由貿易區(qū)的政府管理模式主要涵蓋宏觀層面的中央政府管理模式和微觀層面的區(qū)內政府管理模式兩個方面。

(一)中央政府管理模式

從宏觀層面來看，國外自由貿易區(qū)的中央政府管理模式主要存在兩種類型：

1.專門機構管理模式。在實行這種模式的國家，其中央政府往往成立一個獨立機構，專門從事自由貿易區(qū)的事務管理。這個獨立管理機構負責有關自由貿易區(qū)的宏觀決策、宏觀調控措施，并對自由貿易區(qū)的經濟與社會發(fā)展進行監(jiān)督和協調。比如，美國就是實行專門機構的管理模式。美國對外貿易管理委員會專門負責全國自由貿易區(qū)的管理，該委員會領導機構由三位主要成員組成，委員會主席由商務部部長擔任。另外，海關總署和全國對外貿易區(qū)協會協助管理委員會的工作。海關總署負責監(jiān)督對外貿易區(qū)內的貨物和人員活動，對外貿易區(qū)協會則協助管理委員會開展協調對外貿易區(qū)間的合作事務。

2.委托管理模式。委托管理模式意指一國中央政府并未設立獨立機構，專門從事對自由貿易區(qū)的事務管理，政府往往將這種管理權限委托給某個特定的政府職能部門來行使。委托管理模式在新興國家和發(fā)展中國家較為常見。由于這些國家的自由貿易區(qū)形成歷史較晚，而且一般屬于國家推進外向型經濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，所以，它們大多被就近劃歸于對外貿易部門進行管理。這也可以避免機構設置的重復與膨脹。比如，韓國的出口加工區(qū)管理集團隸屬于工商部，斯里蘭卡、菲律賓的出口加工區(qū)管理機構則由總統(tǒng)直接領導。

(二)區(qū)內政府管理模式

除了宏觀層面上的中央政府管理模式外，微觀層面的自由貿易區(qū)內政府管理模式也具有重要意義。國外自由貿易區(qū)內的政府管理模式主要存在三種類型：

1.政府主導型管理模式。在這種模式下，自由貿易區(qū)內管理機構一般由地方政府(或其派出機構)、所在地區(qū)的地方海關部門或港務局直接承擔。為了促進自由貿易區(qū)的開發(fā)建設，國外自由貿易區(qū)在政府管理機構之下，往往設置開發(fā)公司等經濟業(yè)務部門。公司以企業(yè)法人身份從事開發(fā)建設和經營管理。在這種管理模式下，自由貿易區(qū)管理機構的職責具有雙重性，其不僅行使行政審批、土地規(guī)劃協調等行政職權，同時還負責資金籌措、開發(fā)建設等具體經營事務。這種管理模式的優(yōu)點在于具備較強的權威性，其既能調動大量資源進行開發(fā)和建設，也能通過相對簡化的機構優(yōu)勢來提高辦事效率，改善區(qū)內的投資環(huán)境。比如，意大利、瑞士、芬蘭、菲律賓、巴西等國的自由貿易區(qū)就是采取這種管理模式。

2.公司型管理模式。在這種模式下，政府各級部門主要通過投資公司對自由貿易區(qū)進行管理。公司型管理模式的特點是實現了政府管理與公司商業(yè)經營的有效分離，增強了區(qū)內企業(yè)經營的靈活性，有利于拓展國家盈利渠道。公司型管理模式具體分為公營模式和混業(yè)經營模式。目前，在世界自由貿易區(qū)內，因公營模式較多存在資源浪費、服務質量不佳、經營效率低下等問題，混業(yè)經營模式成為公司型管理模式中的主流方式，為歐美和亞洲等發(fā)達國家所采取。比如，日本就是實行混合經營模式的國家。其不僅強調政府與私營企業(yè)共同參與管理，而且比較重視企業(yè)的獨立經營權，禁止管理機構干涉私營企業(yè)的正常經營。

3.私企型管理模式。實行私人企業(yè)型管理模式的自由貿易區(qū)并不多見。比較有代表性的是中國香港地區(qū)，其所有港口設施均為私人投資、 私人經營。 比如，中國香港地區(qū)葵涌碼頭19個泊位區(qū)由和記黃埔、美國海陸、韓國現代和中國中遠4家公司經營。由于私企經營較少受到政府干預，能完全實現市場的自由定價，具有高效率和可靠性，因而吸引了國內外大量客戶。但是，私人企業(yè)投資方式也制約了香港自由貿易區(qū)的長期發(fā)展。

一般而言，發(fā)達國家多采用公司型管理模式，而發(fā)展中國家則多采用政府主導型管理模式。前種模式靈活性較強，效率高，但權威性稍弱；后種模式則恰恰相反，其權威性較高，穩(wěn)定性強，但效率較低。至于實行何種模式，世界各國大都有著不同背景條件的考量。比如，發(fā)達國家市場經濟發(fā)達，法制完備，其所采用管理模式往往基于擴大進出口貿易的目標考量。而發(fā)展中國家的自由貿易區(qū)并不具備這些條件，而且其設區(qū)的根本目標主要在于獲得更多的加工方面的利益和外匯收入。由于各國歷史和國情不同，世界自由貿易區(qū)的管理模式自然呈現出多樣性特點。不過，世界自由貿易區(qū)仍然具有某些共同經驗，可資以后的設區(qū)國家借鑒。概括而言，國外自由貿易區(qū)的管理模式一般具有以下共同特點:

1.權威性。就國外自由貿易區(qū)而言，其法律地位獨特，具有不同于國內其他地區(qū)的權能資格。一般而言，自由貿易區(qū)的管理機構具有權威性，級別較高。在自由貿易區(qū)內，其管理機構可以自行制定自由貿易區(qū)所需的各種單項法令、條例等，能獨立行使管理權力，不受國家其他機關的干預。

2.靈活性。在國外自由貿易區(qū)，無論采取何種管理模式，其功能定位都非常清楚。自由貿易區(qū)主要是作為吸引外資，發(fā)展面向出口的加工、制造業(yè)為主體特征的投資促進區(qū)。自由貿易區(qū)主要從事涉外經濟活動，因此它往往像商業(yè)機構一樣，其管理具有高度靈活性和高度的應變能力。

3.高效性。國外自由貿易區(qū)的管理機構，強調政府管理的服務性，采取精簡機構，減少層次，簡化手續(xù)等手段，追求政府管理的高效率。如美國國會認為，對外貿易區(qū)的管理目標，應是為貿易區(qū)內使用者提供方便經營、降低成本的各項服務。因此，自由貿易區(qū)的服務性決定了“從簡”與“高效”的政府管理原則。

4.法治性。自由貿易區(qū)的設置事關國家經濟戰(zhàn)略，影響甚巨。故而，國外自由貿易區(qū)的所有活動，大都嚴格依照法治原則推行依法治區(qū)。其不僅擁有完善的法律體系與配套的制度措施，而且能為解決糾紛提供公正、便利的司法保障，從而為自由貿易區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

三、上海自貿區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新及存在問題

根據《總體方案》與《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)的規(guī)定，上海自貿區(qū)的政府管理模式乃是一種政府主導型的管理模式。其中，上海自貿區(qū)管委會作為上海市人民政府的派出機構，具體落實上海自貿區(qū)的改革任務，統(tǒng)籌管理和協調自貿區(qū)有關行政事務。與我國傳統(tǒng)政府管理模式相較，上海自貿區(qū)的現行管理模式存在不少的創(chuàng)新。其主要體現在如下方面：

1.“境內關外”監(jiān)管模式。根據“境內關外”的監(jiān)管模式，上海自貿區(qū)實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內貨物自由流動”。所謂“一線”，是指國境線；“二線”是指國內市場分界線，也就是自由貿易區(qū)與國內市場的空間分界線。在這種監(jiān)管模式下，一線監(jiān)管主要集中在對人的監(jiān)管，口岸單位只做必要的檢驗檢疫等工作，尤其是海關部門將不再采用批次監(jiān)管的模式，而采用集中、分類、電子化監(jiān)管模式，以達至自貿區(qū)內人與貨物的高效、快捷流動。簡化監(jiān)管手續(xù)、降低成本，實現“境內關外”管理模式，使得上海自貿區(qū)成為國內首個符合國際慣例的海關特殊監(jiān)管區(qū)。

2.“負面清單”管理模式。根據國際慣例與規(guī)則，上海自貿區(qū)對于投資管理實行“負面清單”管理模式。此種模式乃是秉持“法不禁止即自由”的法理。上海自貿區(qū)只對“負面清單”中的項目采取特別管理措施，對負面清單之外的外商投資項目，則一律將核準制改為備案制(國務院規(guī)定對國內投資項目保留核準的除外)；將外商投資企業(yè)合同章程的審批改為備案管理。審批制改為備案制不僅簡化了投資的手續(xù)，進一步開放了可投資的領域，而且逐步減少和下放了外商投資核準事項，促進企業(yè)和個人的投資自主決策，從而大大提高了投資的便利化。

3.“事中事后”管理模式。我國政府在從事經濟管理活動中，一直都存在著所謂“重審批、輕監(jiān)管”的現象?！爸貙徟比菀桩a生市場準入的障礙，“輕監(jiān)管”則又可能造成政府監(jiān)管的缺位。上海自貿區(qū)實行“事中事后”的管理模式，從“重審批、輕監(jiān)管”轉為“寬準入、嚴監(jiān)管”是其轉變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式的重大舉措。比如以投資準入管理為例，自貿區(qū)取消了審批制，降低了投資準入的門檻，提高了投資便利化水平，改善了投資環(huán)境。取消和減少事前審批，并非意味著自貿區(qū)政府無所作為，而是要求政府更有作為，只是其作為的環(huán)節(jié)、方式等發(fā)生了轉換。

4.“一口受理”服務模式。在政府服務方面，上海自貿區(qū)建立了“一口受理”服務模式。所謂“一口受理”，簡而言之就是“一表申請，一口受理”。其實質在于政府優(yōu)化辦事流程，由“一口受理”窗口“統(tǒng)一接收申請材料，統(tǒng)一向申請人送達有關文書”。目前，上海自貿區(qū)實行“一口受理”機制的事項包括：外商投資項目核準(備案)、企業(yè)設立(變更)以及企業(yè)境外投資備案。除此之外，上海自貿區(qū)還積極發(fā)展國際中轉、集拼和分撥業(yè)務，簡化自貿區(qū)內貨物流轉的手續(xù)，按照“集中申報、自行運輸”的方式，推進自貿區(qū)內企業(yè)之間的貨物流轉；通過完善信息網絡平臺，實現部門間的協同管理，實現高效便捷的服務，促進了投資和貿易的便利化。

目前，上海自貿區(qū)政府管理模式創(chuàng)新取得了較為明顯的經濟溢出效果，激發(fā)了社會的創(chuàng)業(yè)熱情。根據上海自貿區(qū)管委會的統(tǒng)計，截至2013年11月22日，自貿區(qū)共辦結新設企業(yè)1434家。其中，外資新設企業(yè)38家，平均注冊資本約1500萬美元；內資新設企業(yè)1396家，平均注冊資本約2500萬元。上海國際能源交易中心注冊資本最大，達到50億元。注冊資本最小的是一家內資企業(yè)，數額為3萬元。新設企業(yè)以貿易類和服務類為主，占比分別為69%和26%，還有約40家金融機構和部分物流企業(yè)。然而，與國外自由貿易區(qū)的成功經驗相比，上海自貿區(qū)的現行政府管理模式仍然存在諸多問題。其主要表現如下：

1.管理模式創(chuàng)新的理念缺失。仔細分析當下上海自貿區(qū)的政府管理模式，我們發(fā)現其理念仍然過于平庸，立意不高。其主要表現如下：一是本土性缺失。盡管上海自貿區(qū)的現行管理模式有不少創(chuàng)新亮點，但這些模式創(chuàng)新大多取材于國際規(guī)則或國際慣例，幾乎沒有屬于自己的本土管理理念。幾十年我國改革開放的管理經驗尤其是保稅區(qū)的管理經驗似乎沒有得到反映。二是主動性缺失。在政府管理理念上，過于強調國際化，強調被動認受國際規(guī)則，缺乏作為世界大國主動為世界自由貿易區(qū)立規(guī)的大氣與膽略。三是前瞻性缺失。上海自貿區(qū)的規(guī)劃和建設應然定位于復合型的、多功能型的、創(chuàng)新型的自貿區(qū)，其管理模式必須在吸取我國本土經驗，參考國外做法并在考量自貿區(qū)未來幾十年發(fā)展規(guī)劃的前提下，才能予以定奪。然而，當前上海自貿區(qū)的定位與管理模式等都顯得倉促，缺乏深思熟慮與長遠規(guī)劃。

2.管委會權威性不夠。在宏觀管理層面，國務院尚未建立專門機構對自由貿易區(qū)予以統(tǒng)一監(jiān)管和指導。上海自貿區(qū)管委會作為自貿區(qū)的最高管理機構，只是上海市人民政府的派出機構。其法律地位不高，權威性顯然不夠。作為一個具有多元貿易、投資功能的經濟特區(qū)，上海自貿區(qū)牽涉非常復雜的法律及行政管理事務，必須要有相應的地位與權威來處理各種問題，協調自貿區(qū)內、外的各種關系。與國外自由貿易區(qū)相較，上海自貿區(qū)管委會的法律地位明顯偏低，獨立性不強，不利于自貿區(qū)的未來發(fā)展。因而，隨著上海自貿區(qū)各項事業(yè)的快速推進，我國應該立法提高自貿區(qū)管理機關的法律地位，拓寬自貿區(qū)政策制定的權限，提升其協調管理能力，使得其有職有權，能夠充分施展拳腳，來完成國家賦予自貿區(qū)的各項戰(zhàn)略任務。

3.條塊分割、多頭管理的弊端未能根除。根據《管理辦法》，上海自貿區(qū)應當探索建立與國際投資和貿易規(guī)則體系相適應的行政管理體系，以培育國際化、法治化的營商環(huán)境。然而，上海自貿區(qū)的現行管理體制仍然沒有超出傳統(tǒng)保稅區(qū)管理體制的窠臼，這種條塊分割、多頭管理的體制性弊端未能根除。比如，從縱向上看，上海自貿區(qū)作為上海市人民政府的派出機構，除了直接受上海市地方政府管理外，還受制于中央各個職能部門。各職能部門往往政出多門、規(guī)章不一，極易引發(fā)管理沖突，從而影響自貿區(qū)的監(jiān)管效率。從橫向上看，上海自貿區(qū)還易受到不同管理部門、單位、地方利益等多重因素的影響，自貿區(qū)管委會的協調能力有限，未來效果令人質疑。借鑒國際經驗，我國應該建立一個全國性的自貿區(qū)專門管理機構。這個機構既要有能力協調相關部門共同制定自貿區(qū)的政策和制度，也要有能力與地方政府共同協調、組織實施自貿區(qū)的政策。

4.自由化與有效管控拿捏不準。在市場經濟中，自由與管控是對永恒的矛盾。二者之間如何拿捏，對上海自貿區(qū)的未來發(fā)展影響甚巨。比如，一方面，上海自貿區(qū)存在過度管制現象，影響了貿易自由化。比如，2013年10月1日上海市政府公布《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013)》。該清單為海內外所廣泛詬病。因其幾乎對所有外商投資產業(yè)都有限制，有的限制甚至超出自貿區(qū)的范圍，故被人戲稱為“不開放清單”、“管制清單”。另一方面，上海自貿區(qū)又要警惕自由化過頭的風險。比如，由于金融機制的創(chuàng)新改革，我國開放人民幣資本項目，這對于流入和流出資金在中國資本市場的配置有很大的挑戰(zhàn)，可能造成人民幣匯率急劇飆升，引起資金周轉和金融崩盤危機，也可能造成大量資金外流。這些問題都需要上海自貿區(qū)繼續(xù)創(chuàng)新政府管理模式，對自由或管制予以精準拿捏，防止過度取向。

5.法治化程度不高。法治化是自由貿易區(qū)發(fā)展的必然要求。然而，上海自貿區(qū)的法治化還只是處于起步階段。比如，上海自貿區(qū)成立的主要依據是《總體方案》與《管理辦法》。這兩份文件分別屬于政策性文件和地方政府規(guī)章，不屬于效力位階層次較高的法律文件。與國外先立法、再設區(qū)的做法相比，我國這種做法的法治理念存在明顯欠缺。由于缺乏應有的法治理念，上述文件與規(guī)章中規(guī)定的諸多管理模式創(chuàng)新措施，必然欠缺立法所具備的合法性、權威性、穩(wěn)定性與莊重性，而且自貿區(qū)在創(chuàng)新管理模式時，由于沒有設置相應的司法程序等保障機制，其實踐效果必然會大打折扣。法治化程度的偏低極可能成為制約上海自貿區(qū)進一步發(fā)展的瓶頸。所以，為進一步創(chuàng)新政府管理模式，上海自貿區(qū)必須加強立法、完善司法，推進依法行政，不斷塑造良好的法治環(huán)境。

四、上海自貿區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的法治對策

立意要高，定位要準，視野開闊與管理到位，這是上海自貿區(qū)未來發(fā)展的基本要求，這些都離不開政府管理模式創(chuàng)新。然而，無法治則無善政，法治化乃是上海自貿區(qū)管理模式創(chuàng)新的必然出路。故而，為有效推進上海自貿區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新，我國應該在立法理念、制度建構與完善司法程序等各個方面采取相應的法治措施。其主要包括如下方面：

(一)立法理念創(chuàng)新

立法未動，理念先行。立法理念的高低事關上海自貿區(qū)整個制度設計的成敗。所以，重視法治手段推進政府管理模式創(chuàng)新，必然需要重視立法理念的更新。具體而言，為推進上海自貿區(qū)政府管理模式的法治化，其立法理念應該重視如下方面：一是本土性。上海自貿區(qū)應該探究帶有本土文化特色的管理模式與法律制度，如儒家文化傳統(tǒng)下的管理機制與立法，多元和諧的政府管理模式等。二是獨立性。我國應立法賦予上海自貿區(qū)管委會管理模式創(chuàng)新的自主權力，除自貿區(qū)政府基本架構的立法設計需要報批外，其他管理創(chuàng)新都可依法獨立自主。三是前沿性。上海自貿區(qū)的立法必須跟蹤世界自由貿易區(qū)的發(fā)展現狀，必須考量自貿區(qū)的遠景定位，以此規(guī)制政府管理模式的創(chuàng)新活動。四是開放性。上海自貿區(qū)的立法既要立足本土，又要順應世界發(fā)展大勢，要有足夠魄力的開放性。其立法經驗不僅能為國內其他地區(qū)復制，而且能夠為世界其他地區(qū)復制。

(二)制定自由貿易區(qū)基本法，重構政府管理模式

在憲法框架之下，我國應盡快制定《中華人民共和國自由貿易區(qū)法》，作為規(guī)制自由貿易區(qū)活動的基本法。該法應由全國人大或常委會采取法律形式制定，而不能采取行政法規(guī)，更不能采取地方性法規(guī)和部門規(guī)章等形式進行立法。其原因在于，自由貿易區(qū)的設置事關國家的發(fā)展戰(zhàn)略，社會影響重大，非經全國人大立法不能體現其民主性、權威性與合法性，也無法保障相關立法的質量。自由貿易區(qū)基本法應對自由貿易區(qū)的法律地位、性質、管理體制、基本法律原則、制度架構、法律責任等做出明確規(guī)定。在政府管理模式上，該基本法應該重構宏觀政府管理模式與微觀政府管理模式。在宏觀層面，我國應該建立專門機構主管、地方政府協管的自由貿易區(qū)管理體制。對此，我國應在國務院下特設專門機構，統(tǒng)一協調、管理全國自貿區(qū)事務，該機構應有足夠權威能協調中央各職能部門的活動。在微觀層面，我國自由貿易區(qū)可按照權力分立與制衡的原理重構政府管理模式。比如，自由貿易區(qū)可以在加強人大作用，強化司法獨立，突出多元參與治理等方面進行制度創(chuàng)新。

(三)加強相關立法的制定、修改與清理，建構上海自貿區(qū)統(tǒng)一法律體系

基于自由貿易區(qū)獨特的法律地位，其政府管理模式的所有創(chuàng)新，均應融入法治化與規(guī)范化軌道，都需制定相應法律、法規(guī)予以支持。因而，我國亟須加強相關立法的制定、修改與清理工作，建構保障上海自貿區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一完備的法律體系。首先，在未制定《中華人民共和國自由貿易區(qū)法》時，可先由國務院制定《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)管理條例》，取代現行《管理辦法》，提高立法規(guī)范的效力層次。其次，依據《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)管理條例》，上海市人民政府可再制定具體實施辦法，國務院各職能部門也可制定配套的規(guī)章制度，但是都應報國務院備案，以保證立法體系的統(tǒng)一性與完整性。再次，全國人大或常委會應親自組織專門機構或人員審查、修改、清理相關法律，為上海自貿區(qū)的發(fā)展掃清法律障礙。最后,由國務院組成專門機構，完成對現有行政法規(guī)、部門規(guī)章的修改清理工作，保障其不與憲法和法律相抵觸，以此建構上海自貿區(qū)的統(tǒng)一法律體系。

(四)完善司法程序設計，為上海自貿區(qū)的管理模式創(chuàng)新提供司法保障

為有效解決上海自貿區(qū)管理模式創(chuàng)新可能引起的各種社會矛盾糾紛，我國還需要提供高效、及時與公平的司法保障機制。對此，根據上海自貿區(qū)的發(fā)展需要，我國應該采取以下措施：完善上海自貿區(qū)微觀管理模式的設計，保障自貿區(qū)司法的獨立性與權威性；完善司法程序設計，為上海自貿區(qū)管理模式創(chuàng)新引起的各種案件提供高效、便捷的訴訟機制，保障司法公正的實現；完善與司法訴訟相關的仲裁與調節(jié)解決機制，提供相關配套的制度支持，保障當事人的合法權益。