□ 文/常紀文

新環(huán)保法讓法律長出“爪”與“牙”

□ 文/常紀文

《環(huán)境保護法》的修訂授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權(quán)，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大……

2014年4月，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護法》修訂草案，這是該法頒布實施25年以來的首次大修。

此次《環(huán)境保護法》呈現(xiàn)諸多亮點，其中關(guān)于加強環(huán)境執(zhí)法、嚴格法律責任和鼓勵公眾參與的內(nèi)容，加強了環(huán)境法規(guī)則的實在性，發(fā)揮了環(huán)境法作用的實效性，尤其令人關(guān)注。

設立強制措施提高環(huán)境執(zhí)法的有效性

如今，區(qū)域性的大氣污染、流域性的水污染和全國性的土壤污染等環(huán)境問題之所以如此嚴重，其原因在很大的程度上是環(huán)保部門和其他的一些監(jiān)管部門的監(jiān)管不力所致，而造成監(jiān)管不力的主要原因則在于立法所授予的監(jiān)管措施強制力不夠。

為此，此次《環(huán)境保護法》的修訂授予了環(huán)境保護和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權(quán)，這對及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。

此外，為了保證監(jiān)管的實效性，此次《環(huán)境保護法》的修訂提出了一些協(xié)同監(jiān)管的信用管理措施，譬如對于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的證券不得繼續(xù)融資等。上述一系列措施將有利于促進企業(yè)實行綠色生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，有利于地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，有利于我國生態(tài)文明的建設。

此外，對部分只重經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的地方政府，此次《環(huán)境保護法》的修訂鞏固了《水污染防治法》的立法經(jīng)驗，規(guī)定了區(qū)域?qū)徟拇胧?，即對那些環(huán)境污染嚴重的地區(qū)，可以暫停審批其環(huán)境影響報告書，限制其進一步的發(fā)展；并規(guī)定未做規(guī)劃環(huán)評的，不得建設。用限制發(fā)展的措施倒逼地方政府解決區(qū)域性的環(huán)境問題，倒逼相關(guān)企業(yè)解決其企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境問題。

嚴格行政責任強化法律的制裁效果

為了促使企業(yè)守法，讓《環(huán)境保護法》長出能制裁違法行為的“爪”與“牙”。此次《環(huán)境保護法》的修訂，還作出如下行政法律責任的創(chuàng)新：

一是規(guī)定行政拘留措施。

如建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的，其負責人將會予以拘留；對于違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的，對其負責人及相關(guān)責任人予以行政拘留；對于通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，對企業(yè)責任人予以行政拘留；對于生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的，對企業(yè)責任人予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的震懾力，對那些推卸責任的企業(yè)將起到有效的威懾作用。

二是針對發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府及環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的主要領(lǐng)導，設立引咎辭職制度。

出現(xiàn)如下情況，主要負責人應當引咎辭職：因監(jiān)管缺位、越位、不到位以及其他一些環(huán)境行政違法行為，如不符合行政許可條件準予行政許可的；對環(huán)境違法行為進行包庇的；依法應當作出責令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；對超標排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實生態(tài)保護措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報未及時查處的；違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設施、設備的；篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的；應當依法公開環(huán)境信息而未公開的；將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的等。設立引咎辭職制度，通過與地方政府及環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的主要領(lǐng)導政治前途掛鉤的作法，可以促使其忠實地履行法律規(guī)定的職責。

三是對企業(yè)規(guī)定了按日計罰的措施。

即對那些責令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責令整改之日起開始按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照其地方實際設定罰款數(shù)額。這種嚴厲的制裁措施有利于遏制那些心存僥幸的企業(yè)的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與靈活性的有效結(jié)合。

加強公民參與發(fā)揮社會的參與和監(jiān)督作用

法治社會應當是一個充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用的社會。只有加強社會與市場參與和監(jiān)督的渠道建設，建立有序參與、表達、申訴和監(jiān)督的制度和機制，吸納他們共同操持國家事務，才能使公眾身臨其境地理解國家和社會建設的難處，才能形成國家的法治文化和氛圍，才能化公眾的不滿與不合作為積極的參與和合作。

從政府能力上看，環(huán)境保護需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為是具有偶然性的，受制于視野有限的不足。相對于廣泛的違法行為而言，政府因為力量不足經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，對所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，具有個別性和偶然性的特點，不能全面、有效地打擊違法行為。而在絕大多數(shù)場合，社會公眾監(jiān)督資源非常豐富，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。

由于1989年的《環(huán)境保護法》過分強調(diào)行政力量的管控作用而忽視公眾自發(fā)的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量，導致環(huán)境保護中的釣魚執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法方式越演越烈。最終，執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問題層出不窮，環(huán)境法律規(guī)范的實施“走了調(diào)，變了樣”，環(huán)境法作為一個部門法所具有的獨立功能也沒有得到有效地發(fā)揮。

此次修訂《環(huán)境保護法》，在公民參與和監(jiān)督方面有了很大的加強。在立法結(jié)構(gòu)方面，增設了“信息公開與公眾參與”一章，并具體規(guī)定了建立公眾與政府、公眾與企業(yè)的互動機制。

此外，為了實現(xiàn)保證公民參與的有效性，督促地方政府依法履責，擯棄地方保護主義的目的，此次修訂還設立了環(huán)境公益訴訟制度，即對環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的環(huán)境保護履職缺位、越位和不到位，污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，在設區(qū)的市級以上民政部門依法登記的相關(guān)社會組織（如從事環(huán)境保護工作滿五年且信譽良好）就可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。此項制度的設立，將對保護區(qū)域和流域環(huán)境起著相當重要的作用，是中國環(huán)境保護法治史上一項重要改革舉措。