□ 文/常紀(jì)文

新環(huán)保法讓法律長(zhǎng)出“爪”與“牙”

□ 文/常紀(jì)文

《環(huán)境保護(hù)法》的修訂授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大……

2014年4月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，這是該法頒布實(shí)施25年以來的首次大修。

此次《環(huán)境保護(hù)法》呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)，其中關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、嚴(yán)格法律責(zé)任和鼓勵(lì)公眾參與的內(nèi)容，加強(qiáng)了環(huán)境法規(guī)則的實(shí)在性，發(fā)揮了環(huán)境法作用的實(shí)效性，尤其令人關(guān)注。

設(shè)立強(qiáng)制措施提高環(huán)境執(zhí)法的有效性

如今，區(qū)域性的大氣污染、流域性的水污染和全國(guó)性的土壤污染等環(huán)境問題之所以如此嚴(yán)重，其原因在很大的程度上是環(huán)保部門和其他的一些監(jiān)管部門的監(jiān)管不力所致，而造成監(jiān)管不力的主要原因則在于立法所授予的監(jiān)管措施強(qiáng)制力不夠。

為此，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問題意義重大。

此外，為了保證監(jiān)管的實(shí)效性，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂提出了一些協(xié)同監(jiān)管的信用管理措施，譬如對(duì)于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的證券不得繼續(xù)融資等。上述一系列措施將有利于促進(jìn)企業(yè)實(shí)行綠色生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，有利于我國(guó)生態(tài)文明的建設(shè)。

此外，對(duì)部分只重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)的地方政府，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂鞏固了《水污染防治法》的立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了區(qū)域?qū)徟拇胧?，即?duì)那些環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，可以暫停審批其環(huán)境影響報(bào)告書，限制其進(jìn)一步的發(fā)展；并規(guī)定未做規(guī)劃環(huán)評(píng)的，不得建設(shè)。用限制發(fā)展的措施倒逼地方政府解決區(qū)域性的環(huán)境問題，倒逼相關(guān)企業(yè)解決其企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境問題。

嚴(yán)格行政責(zé)任強(qiáng)化法律的制裁效果

為了促使企業(yè)守法，讓《環(huán)境保護(hù)法》長(zhǎng)出能制裁違法行為的“爪”與“牙”。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，還作出如下行政法律責(zé)任的創(chuàng)新：

一是規(guī)定行政拘留措施。

如建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的，其負(fù)責(zé)人將會(huì)予以拘留；對(duì)于違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的，對(duì)其負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，對(duì)企業(yè)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于生產(chǎn)、使用國(guó)家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的，對(duì)企業(yè)責(zé)任人予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的震懾力，對(duì)那些推卸責(zé)任的企業(yè)將起到有效的威懾作用。

二是針對(duì)發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立引咎辭職制度。

出現(xiàn)如下情況，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：因監(jiān)管缺位、越位、不到位以及其他一些環(huán)境行政違法行為，如不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的；依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；對(duì)超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的；違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施、設(shè)備的；篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的；應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的；將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的等。設(shè)立引咎辭職制度，通過與地方政府及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)政治前途掛鉤的作法，可以促使其忠實(shí)地履行法律規(guī)定的職責(zé)。

三是對(duì)企業(yè)規(guī)定了按日計(jì)罰的措施。

即對(duì)那些責(zé)令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責(zé)令整改之日起開始按日計(jì)算罰款，并且鼓勵(lì)各地方按照其地方實(shí)際設(shè)定罰款數(shù)額。這種嚴(yán)厲的制裁措施有利于遏制那些心存僥幸的企業(yè)的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與靈活性的有效結(jié)合。

加強(qiáng)公民參與發(fā)揮社會(huì)的參與和監(jiān)督作用

法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用的社會(huì)。只有加強(qiáng)社會(huì)與市場(chǎng)參與和監(jiān)督的渠道建設(shè)，建立有序參與、表達(dá)、申訴和監(jiān)督的制度和機(jī)制，吸納他們共同操持國(guó)家事務(wù)，才能使公眾身臨其境地理解國(guó)家和社會(huì)建設(shè)的難處，才能形成國(guó)家的法治文化和氛圍，才能化公眾的不滿與不合作為積極的參與和合作。

從政府能力上看，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為是具有偶然性的，受制于視野有限的不足。相對(duì)于廣泛的違法行為而言，政府因?yàn)榱α坎蛔憬?jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，具有個(gè)別性和偶然性的特點(diǎn)，不能全面、有效地打擊違法行為。而在絕大多數(shù)場(chǎng)合，社會(huì)公眾監(jiān)督資源非常豐富，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。

由于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》過分強(qiáng)調(diào)行政力量的管控作用而忽視公眾自發(fā)的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)中的釣魚執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法方式越演越烈。最終，執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問題層出不窮，環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施“走了調(diào)，變了樣”，環(huán)境法作為一個(gè)部門法所具有的獨(dú)立功能也沒有得到有效地發(fā)揮。

此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》，在公民參與和監(jiān)督方面有了很大的加強(qiáng)。在立法結(jié)構(gòu)方面，增設(shè)了“信息公開與公眾參與”一章，并具體規(guī)定了建立公眾與政府、公眾與企業(yè)的互動(dòng)機(jī)制。

此外，為了實(shí)現(xiàn)保證公民參與的有效性，督促地方政府依法履責(zé)，擯棄地方保護(hù)主義的目的，此次修訂還設(shè)立了環(huán)境公益訴訟制度，即對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)履職缺位、越位和不到位，污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門依法登記的相關(guān)社會(huì)組織（如從事環(huán)境保護(hù)工作滿五年且信譽(yù)良好）就可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。此項(xiàng)制度的設(shè)立，將對(duì)保護(hù)區(qū)域和流域環(huán)境起著相當(dāng)重要的作用，是中國(guó)環(huán)境保護(hù)法治史上一項(xiàng)重要改革舉措。